鄉村振興背景下民生保障落實研究

陳桂生 張躍蠙

摘? ?要： 民生保障是鄉村振興工作扎實推進的重要抓手。隨著鄉村振興戰略的漸次鋪開，在目標、工具、方法層面，民生保障不同程度地存在“目標理解、規范執行、互動配合”和“不會抓、不想抓、不敢抓”等落實難題。在民生價值及其制度設計的維度，捋清民生目標根系、規范民生過程的第三方評估以及以黨建促進協同發力是增加群眾幸福感和落實民生保障的政策工具集。

關鍵詞： 鄉村振興; 民生保障; 落實難; 政策執行; 三農問題

中圖分類號： D422.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.001

Abstract： Peoples livelihood security is an important finger of rural revitalization. As the rural revitalization strategy is gradually rolled out， there are different levels of objectives， tools and methods， such as “understanding the objectives， standardizing the implementation， interactive cooperation” and other problems of peoples livelihood， and other implementation problems “do not grasp， do not want to catch， dare not catch”. In the dimension of peoples livelihood value and its system design， clarifying the root system of peoples livelihood goals， standardizing the third-party evaluation of peoples livelihood process， and promoting coordinated efforts with Party building ，these are the policy tools to increase peoples happiness and implement peoples livelihood.

Key words： rural revitalization; peoples livelihood security; difficult implementation; policy implementation; issues concerning agriculture

一、問題提出與研究框架

伴隨現代化和城市化進程的鄉村凋敝是世界范圍內社會發展的階段性現象。改革開放四十多年來，在我國經濟社會建設取得重大成就的同時，農村民生領域也出現了城鄉基本公共服務水平差距拉大、勞動力轉移就業存在較大盲目性、一些地區基礎建設欠賬持續增多、城鄉間發展要素流動相對阻滯等情況。十九大以來，堅持農業農村優先發展以及“三步走”實現鄉村振興的戰略要求指明了新時代“三農”工作方向。可以這么說，鄉村振興戰略是農業強勁發展、農村走向繁榮、農民各揚所長的治理機遇。鄉村振興如何有序開展并獲得上下通暢的合力，關鍵在于整合認同、掃除阻礙、共享利益，即實現鄉村振興的必經之路在于匯攏民意、尊重民情、關注民需。換言之，保障作為鄉村振興重要內容的民生議題的落地見效，是關乎農村振興質量、提升頂層設計的社會認同、構建多方參與共建共治共享新格局的迫切要求。

習近平新時代中國特色社會主義思想熔鑄了鄉村振興視角下“以人民為中心”的民生邏輯：一方面是民生關切向下擴張的責任輸出，另一方面是民生信息向上流動的需求回應，這兩方面的反饋與融合是新歷史方位下民生制度建設的落腳點。當前乃至2050年動態演進的民生制度與民生價值建設融會于與時俱進的新時代邏輯，它不僅是我國民生保障的行動依托，也是檢視政策成效鞏固的方法論綱。治理現代化的重心與增長點之一是民生落實，最大潛力是“三農”工作，其薄弱環節則在于民生保障。

為此《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》《農村人居環境整治三年行動方案》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》以及各省區《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》等配套政策法規密集出臺，全面求解了農業農村現代化過程，由此也逐步推動著民生保障的落地見效。

毋庸諱言，從應然的制度價值到實然的民生政策落地間的制度績效差表明，民生保障領域目前還程度不同地存在保障目標理解不完全、落實民生政策工具選擇不恰當、民生協同治理技術不足等問題。換言之，源自目標、工具、方法三個維度的執行不力，使得鄉村振興進程中的民生保障供給出現了以“理解目標難”、“規范執行難”、“互動協同難”為內容的民生難題（如圖1）。就政策執行的價值屬性而言，有效宣講是政策目標落地開花的前提，它需從鄉村振興總目標的視角解構民生保障。政策執行是政策生命力之所在。某種意義上說，缺乏有效執行的政策過程是低效的[1]，因而從執行工具層面如何有效踐行民生保障價值是不可回避的問題。作為發軔于物理學的重要知識，協同效應已經實證地植入社會科學并作為一種有效治理結構而被廣泛應用。在“黨委領導、政府主抓、社會協同、公眾參與”的大扶貧格局和現代鄉村治理模式下，由各級黨組織主導民生保障政策、體制、機制的協同方式和方法是必然選擇。基于此，以黨組織為龍頭的民生互動協同、捋清民生目標根系、聚焦過程執行效果的第三方評估，也是鄉村振興進程中民生提升的應有之義。

二、鄉村振興中民生保障“落實難”的表現

在政策執行維度，“部署”和“落實”是“一分”和“九分”的關系，也就是說鄉村振興戰略部署固然重要，落實則更為關鍵。原汁原味地落實中央政策是保持政治底色、凝聚治理的最大公約數，是匯聚建設社會主義現代化強國磅礴力量的工具集。調研發現，當前農村保障和改善民生存在目標理解難、規范執行難、配合互動難等三個亟待破解的落實難題，防范“上熱下冷”問題迫在眉睫。

（一）目標理解難：整合多元目標的價值共識偏差

鄉村振興“二十字方針”戰略的內涵全面而豐富，它是國家治理體系和治理能力在鄉村治理領域的體現和創新[2]，而民生發展只是其目標函數之一。囿于認知或動員能力，基層干部在處理多重目標時或多或少存在認識片面和政策偏差的風險。個別地區或部門過度關注經濟建設和鄉村穩定，認為只要“不出事”就算成績，因而忽視了中國鄉村協調發展的客觀要求，影響了社會民生工作的開展。一些問題在當前政風親清的工作督辦下得以解決，但尚存“上級盯什么則低頭忙什么”的被動執行。在現實中它們表現為“被問扶貧鞏固則辦扶貧鞏固”、“被問廁所革命則興廁所革命”、“被問秸稈燃燒則抓秸稈燃燒”，疲于應付檢查而缺乏全域“一盤棋”思維而可能導致基本職責和主要精力“兩張皮”現象。此外，有些基層干部處理不好民生保障任務的輕重緩急。比如對農村公共服務、交通水利設施等一大批需久久為功的項目，決策上不夠慎重篤實，落實中疏于質量把控;對農村信息化、電子商務等須盡快落實的民生事務觀望情緒較濃。筆者與多位縣處級領導訪談發現，在如何貫徹與兼容鄉村振興目標分解的認識及多政策目標篩選方面的思路不甚清晰。由此限制民生保障工作行動合力的凝聚。一種可能性結果是，目標理解困難導致基層政府被動回應、創新闕如以及權威流失，甚或引發阻礙鄉村振興發展的鏈式反應。

（二）規范執行難：多重壓力下的政策偏離

規范執行是執行效率的前提，執行效率是規范執行的結果。調研發現，鄉村振興過程中的民生保障執行不規范主要有主動和被動兩種情形。一方面，層層壓力傳導的上級組織習慣用會議落實會議，這導致掌握實際情況不具體、不準確。如在縮減驗收期限的同時，不斷加碼考核名目和檢查頻率等民生業務指標，基層任務過繁、負荷過重而缺乏足夠資源充分執行。這樣一來，基層部門大多選擇理性地錨定任務，大興樣板村寨、拼湊面子工程，那些惠民利民項目則被迫變通執行抑或選擇不執行。另一方面，理性的基層干部可能會優先考慮所在部門利益，采取“重‘痕不重‘績、留‘跡不留‘心的痕跡管理”，照搬式執行、附加式執行或應付式執行等執行走樣正逐漸疊加為一種集體無意識行為。自由裁量權限約束下的基層行政人員象征性地遵從上級安排，在表達懈怠意愿時盡可能規避正面沖突帶來的不利影響，以最低限度滿足上級指令，巧妙避免直接與上級威權形成公開對抗。[3]顯然，其結果往往事與愿違，在社會保障性支出不斷擴大的同時，并未產生民生紅利增量的預期效果，甚至還會滋長農村矛盾并沖擊基層治理基礎。

（三）互動協同難：事權不匹配與群眾路線孱弱

互動協同是鄉村振興不可或缺的抓手，也是做好農村民生保障工作的重要方法。調研發現，民生保障效果不佳主要存在職能機構事權不匹配和政策落地時群眾路線貫徹不充分兩個方面的問題。在鄉村振興民生保障落實領域，基層職能部門的協同作戰是有效工作的基礎條件。誠然，民生保障工作“上面千條線、下面一根針”，上級部門事務雜、調整多，用會議或文件部署的方式有利于提高協調各“條”、“線”的時效性，但卻也加大了基層部門操作難度。比如公路因等級不同其修建、養護和管理的歸口部門也各異，由此溝通成本加大;資金、修建、合同、安全防護、公交運營、配套設施等工作也需要各自歸口管理單位配合落實，整合成本也被提升。就民生回應而言，基層協調難更多體現在日常事務性工作中，尤其是老百姓“盼著”、“盯著”完成的那些與民生息息相關的事項。因此，多級別、跨部門協同完成民生工作業已成為常態化要求，但現實中溝通平臺卻相對不足。更有甚者惟部門利益是舉，各吹各號、各彈各調，打亂了民生協同建設的步調。基層干部頂著老百姓“不干活”、“拖沓懶”等責怨而積壓著難言苦衷，不同程度地誘發基層民生服務供給者面對不確定、不平等和擴散性風險時規避潛在責任的選擇性執行。總之，上述現象都是鄉村振興中基層治理張力與復雜性在現實中的投射。

在宣講環節，群眾路線的工作方法是民生保障政策有效敘述與精準落實的內在需求。民生建設的對象是人民群眾，它與習近平總書記多次強調“大家的事由大家商量著辦”的“以人民為中心”理念是一脈相承的。如果不堅持走群眾路線這一工作思路，不能站在人民利益的高度上厚植安全感、歸屬感，那么眾多民生服務供給者的辛勤工作會失去基礎和價值。現實中，民生工作難以走進群眾心坎的現象并非個案，這一定程度地緣于醞釀階段的閉門造車、實地調研的民情走訪不實，也歸因于政策文本傳達走過場的形式執行。此外，民生保障政策執行過程中的意見溝通渠道不夠通暢也制約了民意互動的功能發揮。綜上所述，政策隔閡程度不同地固化了社會集體無意識，低程度互動配合的執行過程弱化了政策權威。

三、推進鄉村振興戰略背景下的民生保障

改革開放到了新的選擇關口，進一步推進改革的復雜程度不亞于四十多年前。用何種策略在適宜的時間窗口施行鄉村振興戰略需要謀劃與行動的不斷照觀。當然，落實民生的關鍵是重行動、見成效，做一件事成一件事。為此，應在鄉村振興戰略實施中突出農民的主體地位，統籌實現農村全面振興，把關注民生、改善民生和保障民生擺在優先位置。

（一）捋清多目標的任務根系，分類做好質量把控

組織行為學認為，科學制定與厘清目標任務是組織結構設計、人員配備和力量整合的動力源。這就要求做好民生保障工作，首先，應科學認識鄉村振興關于民生建設的原則性，準確把握市場與政府“兩只手”的合作關系。既要高度重視公共性民生目標落地，加強公益性基礎設施提供，完善鄉村就業服務平臺，提高農村教育、健康、養老、社會保障體系的供給水平;也要兼顧市場性激勵，如謀劃農村配送中心、冷鏈運輸存儲中心、供銷轉運中心的布局等。與此同時，大力發展遠程教育、網絡醫療、農業農村大數據應用，推動公交線路向鄉鎮拓展，以此不斷擴大老百姓可觸摸的民生幸福感和獲得感。其次，明確基層部門推進民生保障工作時間表，讓基層在時間窗口期內有章可循、有度可調。縣市政府減少以文件或會議形式傳達或落實上級精神，而著眼于結合本地實際做細做實;在考慮基層資源負荷的前提下分階段、有步驟地推動目標任務落到實處。區分短期指標與中長期目標，分類指導不同性質的工作，結合其內容邏輯將不同階段的多元目標因地制宜地分別部署。[4]最后，在精準落實民生工程的基礎上做好日常性民生服務。推動基層管理體制化繁為簡，減少職能部門恣意下派的指令性事務，使基層職能更清晰地服務百姓需求，集中力量解決好農民最迫切需求;進一步夯實鄉村振興治理重心向基層下移，以此加速推進“有權管事、有人干事、有錢做事”的鄉村社會治理試點創新。

（二）考核民生執行過程，引入第三方評估

多重壓力下政策執行偏離的現實表明，規范執行是提升政策效率的必要條件。工具維度的過程考核和第三方評估可以有效糾偏執行流程，具體說來，它至少包括如下三個政策運行的環節。一是完善民生保障過程考核的工具集。比如精簡合并考評檢查，強化長效事務過程追蹤，監督檢查問題整改落實，溯源倒查重大民生事項的“可問責性”;健全過程考核的復查復核制度，做到凡疑必核以免誤判;便利化考核考評的申訴通道，在規定時限內進行解釋說明或提供證明材料。二是優化民生政策執行過程考核的方法集。在完善配套人事激勵制度、實現激勵與約束動態平衡的同時，提升考核指標的科學化合理化，聚焦考核質量及效果。采用定性考察與定量調研、年終考核與平時工作、第三方評估與部門數據“三結合”的方式，系統考核各部門民生保障工作成效。重點發力報告報送、材料提交、抽查數量和填表報數事項的頻次減負，探索多部門最大化共享工作報告與年終考核的抄送匯報制，以不斷減輕基層工作負擔。三是夯實以群眾滿意為落腳點的第三方評估。通過面向高校、智庫、科研機構、社會力量公開招標，對標全面建成小康社會的硬任務，對民生保障執行過程和農村居民滿意度推行第三方考核評估。以此為基礎，建立民生保障問題清單和整改臺賬、限時查擺，用滿意度警惕和糾偏民生工作執行走樣。

（三）以黨建為主線，暢通民生保障的協同互動

黨的領導和群眾路線表明，突出基層黨組織的戰斗堡壘作用、發揮基層群眾的“自治理”是加強民生保障和鄉村振興協同的有效方法。一方面，各級黨委尤其是縣級黨委要履行好農村基層民生保障協調工作的主體責任。上一級黨委要對鄉村振興中的民生保障進行分解督辦，實行不同類型工作分工至歸口部門管理，牽頭解決執行中遇到的跨域協調難問題;提升各歸口部門的協調責任與協同能力，避免過度條塊分割或權責利不匹配的弊端。健全相關職能部門的協調業務流程，增強民生保障工作的整體性和系統性。另一方面，確保主體責任機制下的各級基層黨組織在農村民生治理中唱主角。深入貫徹落實《中國共產黨農村基層組織工作條例》，農村基層黨組織全面領導所屬村組的鄉村振興工作，積極探索民生治理的體制機制創新，切實履職“民有所呼、我有所應”。需要指出的是，農村基層干部是落實民生工作的“最后一公里”，因而及時調整軟弱渙散的村兩委成員、完善選派第一書記和“一肩挑”的長效機制、試點并推廣黨支部主要干部交流等“補丁式”民生保障制度不可忽視。

暢通鄉村振興領域的民生互動聯系，遇事多商量、有事會商量。一要搭建民情民意共建共商共治平臺。立足于基層黨組織和村支兩委力量，切實保障人民主體地位，尊重人民首創精神，創設符合農村實際的方式進行溝通互動，把政治智慧的增長、治國理政本領的增強扎根于人民創造性實踐中。一般而言，賦權可能是影響農戶多樣化及其活動組合能力的一個重要因素[5]，因此，涉及基層群眾的事情要在基層群眾中廣泛商量，涉及部分群眾利益、特定群眾利益的事情要最大限度地獲取民意支持。只有這樣才能找到全社會意愿和訴求的最大公約數，確保民生保障中大事小情的回應渠道暢通。二要以群眾需求為中心研究政策、醞釀政策。通過深入走訪調查及時發現政策不足，結合民意、民情、民需制定和修正民生政策。堅持和推行座談會、論證會、聽證會等形式的聽證制度，廣泛吸納公共部門、社會組織和農民的合理意見，聽取并預判政策執行中的問題，避免盲人摸象，費力賣吆喝。三要在執行前多吹風。通過線上文娛載體、兩微一端及APP程序等新媒體工具提升村民的參與度、代入感，以百姓喜聞樂見的形式推廣民生保障的政策內容，并不斷提升農民參與程度和服務水平。

總之，鞏固發展農業、農村持續向好，保護和調動農民積極性和創造性是農村基層治理和鄉村振興的題中之意。民生保障工作與鄉村振興戰略在內容和屬性上高度統一，因而如何破解民生保障問題成為推進鄉村振興戰略的可拓展空間之一。在目標、工具、方法的維度描述和解釋民生保障政策的執行，有利于拓展對鄉村振興視野下民生問題的認識。鄉村振興背景下民生關懷的回應提速增效，從共識凝聚到訴求踐行的換擋前行，是持續破解日趨復雜的不充分、不均衡發展的鄉村社會矛盾的內在要求。

參考文獻：

[1]萬忠，方師樂.鄉村振興戰略視角下廣東省不平衡不充分問題研究[J].農業經濟問題，2019（2）：117-124.

[2]陳桂生，張躍蠙.精準扶貧跨域協同研究：城鎮化與鄉村振興的融合[J].中國行政管理，2019（4）：79-85.

[3]倪星，王銳.權責分立與基層避責：一種理論解釋[J].中國社會科學，2018（5）：116-135+206-207.

[4]王東強，田書芹，劉小利.統籌城鄉發展與農村民生問題研究[M].北京：中央編譯出版社，2015.

[5]Wouterse F S.The returns to empowerment in diversified rural household： Evidence from Niger[J].IFPRI discussion papers，2017（2）：1611-1642.

[責任編輯、校對：楊栓保]