國際難民涉恐問題防控研究

孫元君

摘? ?要： 近年來，中東地區的持續動蕩導致難民潮洶涌不止，為恐怖分子的跨境流動提供了新的機會，這不僅不利于難民的保護，而且使反恐形勢變得更加復雜，探尋能夠從源頭上預防和阻止恐怖分子對難民身份利用以及難民向恐怖主義轉化的措施成為國際社會當前所面臨的一大難題。對此，國際社會要在厘清難民潮與恐怖主義之間的關系，明確難民與恐怖分子互相轉化的原因的基礎上，進一步規范難民甄別機制，建立公平合理的難民責任分擔機制，加強國際難民治理與反恐合作，促進庇護國內難民的社會融入，以期實現打擊恐怖主義和保障難民基本權利的雙贏。

關鍵詞： 難民涉恐; 難民保護; 國際反恐; 國際合作

中圖分類號： D815.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.016

Abstract： In recent years， the continued turmoil in the Middle East has resulted in an endless wave of refugees， which has provided new opportunities for cross-border movement of terrorists. This not only is not conducive to the protection of refugees， but also makes the counter-terrorism situation more complicated. Measures to prevent the use of refugee status by terrorists and the transformation of refugees into terrorism have become a major problem facing the international community. In response to this， the international community must further clarify the refugee screening mechanism， establish a fair and reasonable refugee responsibility sharing mechanism， and strengthen international refugee governance on the basis of clarifying the relationship between refugee flows and terrorism， and clarifying the reasons for refugees and terrorists mutual transformation. It is essential to cooperate with counter-terrorism to promote the social integration of refugees in asylum， with a view to achieving a win-win situation in combating terrorism and guaranteeing refugees basic rights.

Key words： refugees involved in terrorism;refugee protection;international counter-terrorism;global cooperation

一、問題的提出

2017年，戰爭、內亂和暴力使得全球難民數量再創新高。聯合國難民署在2018年6月18日發布的年度《全球趨勢報告》中指出，截至2017年底，全球共有超過6，850萬人被迫流離失所，僅2017年一年間，共有近1，620萬人首次或再次被迫離開家園。在6，850萬流離失所者中，因戰亂或受到迫害而流亡國外的難民總數達2，540萬人，與2016年相比，人數增加了近290萬，成為聯合國難民署所目睹的最大年度增量。同時，截至2017年12月31日，正在等待確認其難民身份的尋求庇護者人數由30萬激增至310萬。[1]因此，對難民給予充分和必要的人道主義救助是當前國際社會應負的責任。然而，大量難民的涌入卻給接收國帶來了一系列的安全問題。2017年7月德國艾哈邁德“駭人襲擊”案、9月倫敦地鐵爆炸案等事件的發生使得難民潮因恐怖主義的利用而導致的難民保護與國際反恐兩者之間的矛盾日益顯現：一方面，中東地區的持續動蕩使得無家可歸的難民數量有增無減，這亟須世界各國加大對難民的接收和救濟;另一方面，恐怖分子假借難民身份制造恐怖襲擊又嚴重威脅著接收國的國家安全，迫使各國實施難民收緊政策。

片面強調對國際人權的保護而對難民不加任何限制的接收，無疑為恐怖分子濫用難民身份跨境流動，加大恐怖主義的國際滲透大開方便之門。相反，片面強調國際反恐而對難民接收進行嚴格限制甚至拒絕，無疑是對難民基本權利的侵害，是對國際人權的踐踏。鑒于此，在國際反恐背景下，如何兼顧有效打擊恐怖主義和難民基本權利的切實保障是當今國際社會需要認真思考的問題。筆者認為，在國際反恐背景下，打擊恐怖主義與難民基本權利保護具有同等重要的地位。加強對難民的審查和識別，將恐怖分子排除在難民之外，改善接收國難民的生活境況，加強難民的社會融入，是解決兩者之間矛盾，實現兩者平衡的有效途徑。

基于以上論述，筆者擬在厘清難民與恐怖主義之間關系的基礎上，分析難民與恐怖分子互相轉化的原因，指出當前國際社會在防止難民涉恐上所存在的問題并提出相應的改進措施，希望為國際社會緩解難民保護與反恐之間的緊張關系提供一點細微的借鑒。

二、難民潮與恐怖主義之間的關系

在當前國際反恐大背景下，明確難民潮與恐怖主義兩者間的邏輯關系是實現在打擊恐怖主義的同時不妨礙對難民基本權利保護的根本前提。在筆者看來，難民潮與恐怖主義存在著緊密的邏輯關系：難民潮助推著恐怖主義，恐怖主義又導致更多的難民，兩者之間相互交織、相互促進，惡性循環。

（一）難民潮助推恐怖主義

1. 恐怖分子冒充難民。難民潮為恐怖分子的跨國流動提供了可乘之機，一些恐怖分子通過偽造身份證件或者非法獲得的合法護照或者捏造受到迫害等方法冒充難民身份潛入入境國制造暴恐襲擊。這種現象產生的原因主要包括：

第一，各國邊境控制寬嚴不一，相關協定和法規存在漏洞。特別是強調人道主義關懷的歐洲國家對難民的入境管控較寬松，為恐怖分子假借難民身份入境提供了機會。一方面，冷戰結束后，隨著加入歐盟的國家的不斷增加，使得歐盟整個外部邊界不斷擴大，加之各成員國對外部邊界的管控政策不一，導致歐盟外部邊界愈來愈得不到有效控制，恐怖分子伺機進入歐盟變得更加容易。另一方面，根據1985年6月14日由德國、法國、荷蘭、比利時和盧森堡五國簽署的《關于逐步取消共同邊界檢查》的規定，外國人一旦被批準進入“申根領土”，即可以在簽字國的領土上自由通行，在各成員國之間不再對其進行邊境檢查。基于此規定，恐怖分往往先利用難民身份通過諸如希臘、意大利、德國等難民入境手續比較簡單的國家進入歐盟，例如，德國對難民申請者所采取的是簡化登記手續，對恐怖分子來說，只需在表格中說明離開原屬國的原因，就可以在各成員國之間自由穿梭進行恐怖主義滲透。

第二，各國在難民問題上各自為政，缺乏有效協作，不能建立有效的身份信息共享系統，加大了難民身份甄別的困難。由于各國之間尚未建立起統一的針對跨境恐怖分子、偽造或變造身份證、護照等嫌疑人員的基本信息和流向的情報共享系統，致使恐怖分子利用難民身份進行跨境行動變得更加便利。“打擊恐怖主義涉及各國司法、執法和情報等敏感部門之間的合作，這種合作一般在雙邊關系中最有效”，[2]然而，在當前難民潮與恐怖主義的錯綜復雜的背景下，對難民身份的甄選更需要所有國家拋棄偏見，通力合作。

2. 難民轉化為恐怖分子。近年來，難民數量呈現出井噴式的增長，難民惡劣的生存環境使他們對現狀產生了諸多不滿，進而逐漸成為恐怖主義擴大勢力范圍的潛在力量。難民轉化為恐怖分子的原因主要包括以下幾點：

第一，部分庇護國受傳統國家觀念影響對不具有本國國籍的難民的冷漠態度激發了難民強烈不滿。一方面，盡管庇護國為難民建造了難民營，但難民營作為安置難民的場所，其作用有限，只能滿足難民最基本的人道主義需求。庇護國對難民較少的金錢、就業、醫療、教育資助，無法維持難民的基本生活，例如，2011年因敘利亞危機爆發而進入土耳其的難民每周只能獲得20里拉的補助，此數額甚至無法滿足他們的飲食需求。[3]另一方面，各庇護國通常將難民營設立在其邊境，并對其中的難民活動范圍進行嚴格限制，而且對外來難民的政治訴求予以排斥，這使得難民的人身自由和權力訴求長期得不到滿足。此外，難民營人員復雜且資源有限，難民營自身矛盾沖突不斷，加之庇護國對難民營內部監管欠缺，導致秩序混亂、犯罪頻發。在這種狀況下，恐怖主義組織通過提供金錢、承諾為他們的家人提供較好的生活保障等方式引誘長期處于貧困、壓抑下的難民加入其隊伍，成為恐怖分子。

第二，種族主義、排外主義激發難民對庇護國強烈的敵視情緒。一方面，歐盟發達的經濟、較好的社會福利以及相對健全的制度使其成為大多數難民尋求庇護的首選地。然而，縱觀歐洲的發展史，歷來不乏種族主義思潮，盡管二戰后歐洲各國對種族主義進行嚴厲打擊，但種族主義仍然深深植根于部分民眾心中，他們多次舉行反對政府接納難民的游行示威活動，并對難民營發動縱火襲擊等，不僅侵害了難民的尊嚴更使難民處在巨大的恐慌之中，例如，2019年11月10日上午，希臘反移民組織“馬其頓人聯盟（United onians）”成員在一處難民營附近的季亞瓦塔中心廣場開展通過用烤肉、酒精、挑釁等方式來表達對難民不滿的燒烤派對，意圖激怒難民營中的難民。[4]另一方面，在庇護國部分難民實施的性騷擾、強奸、暴恐襲擊等事件的頻發，致使庇護國政府和當地民眾對自身、社會和國家安全產生強烈擔憂，排外情緒高漲。例如，特朗普所頒布的禁止七個穆斯林國家公民進入美國的“禁入令”激化了社會沖突，引發了美國內外難民的強烈抗議和抵制。[5]此外，某些庇護國本身社會福利、教育、醫療、就業等資源有限，難民進入后讓原本有限的資源更加緊張，當地民眾認為這是難民對其自身資源的爭奪，這在一定程度上也加劇了他們的排外心理。因此，被當地民眾的排外、歧視行為激怒的難民為了實施報復，自愿加入恐怖組織進而對庇護國實施恐怖行為。

第三，宗教、文化、價值觀等意識形態的沖突使難民無法融入庇護國主流社會，強烈的孤獨感和不被認同感促使著難民從宗教中去尋求自身存在的價值。因此，他們主動加入“伊斯蘭國”，成為恐怖組織的一員。

（二）恐怖主義和反恐行為產生更多難民

“只要戰亂不止，難民問題就無法根本解決。”[6]毋庸置疑，戰爭和沖突導致難民問題層出不窮。恐怖行為、反恐行為或者以反恐名義發動的戰爭使難民數量不斷增加。

1. 恐怖行為產生難民。伴隨著世界反恐力度的不斷加大，以暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產和生命安全的恐怖主義的行動策略在不斷變化，其襲擊的目標越來越多元，已由外交、軍事、政府擴大到普通平民和公共設施，其使用的手段也越來越極端和殘忍甚至不擇手段，已由傳統的綁架、劫持人質與暗殺等方式逐漸變化為使用自殺式爆炸襲擊、劫持以及生化武器等方式。極大威脅著人們的生命安全，使得大量平民離開原居住地成為難民。2015年11月，聯合國難民署高級專員古特雷斯表示：難民是恐怖主義的第一受害者。

2. 反恐行為或以反恐名義發動的戰爭產生難民。2001年，美國針對塔利班政權所發動的阿富汗戰爭，正式拉開了世界反恐戰爭的序幕。[7]北約盟國、歐盟以及阿盟等地區組織紛紛加入美國的反恐序列，以暴制暴的反恐戰爭在對國際恐怖主義進行了有力打擊的同時，也產生了極大的負面影響，導致難民數量持續增長。

一方面，反恐行為或以反恐名義發動的戰爭導致社會秩序嚴重混亂，民不聊生，直接產生難民。根據相關統計，自2001年美國發動的阿富汗戰爭以來，至2016年年底，約5，166，125名阿富汗人淪為難民。自2014年美國組建打擊伊斯蘭國家國際聯盟以來，至2016年年底，約5，611，595名伊拉克人和12，643，092名敘利亞人淪為難民。另一方面，反恐行為或者以反恐名義對某些國家內部事務的強制干預招致了恐怖主義的瘋狂報復，使得無辜平民置身于水深火熱之中，這又間接導致了難民數量的增加。其一，以美國為首實施的反恐行為或發動的反恐戰爭使恐怖分子的反美和反西方的情緒高漲，針對美國人或西方人的恐怖襲擊事件增多，加之恐怖活動具有波及面廣的特點，這嚴重威脅著某些國家的社會安全，加重了難民危機。其二，美國對“伊斯蘭國”所采取的先縱容后打擊的策略以及歐洲等國的紛紛效仿加深了恐怖分子的報復情緒，使得恐怖組織頻繁策劃和發動恐怖襲擊。內戰初期，美國和歐盟國家為了推翻阿薩德政權，對同樣以推翻阿薩德政權為目標的“伊斯蘭國”進行縱容和利用，但伴隨著“伊斯蘭國”勢力的壯大以及對伊拉克的占領，使美國感到其中東的利益受到了挑戰和威脅，因而對“伊斯蘭國”展開重擊。[8]與此同時，因美國對“伊斯蘭國”的軍事打擊和“伊斯蘭國”的恐怖襲擊報復而產生的大量敘利亞和伊拉克難民向歐洲的涌入又對歐洲的安全產生了沖擊。歐洲國家為了恢復敘利亞的國內秩序，掐斷難民產生的源頭，于是也對“伊斯蘭國”展開打擊，這再次助推了恐怖主義的報復襲擊，最終導致難民有增無減。

三、國際社會防控難民涉恐存問題及完善

難民潮的爆發，在一定程度上助推了恐怖主義的流動和擴展，使得國際反恐面臨著更為嚴峻的挑戰，與此同時，也暴露出各國在難民管理上存在的諸多問題。

（一）國際社會在防控難民涉恐上存在的問題

1.缺乏統一的難民甄別機制。完善相關法律法規，規范難民甄別機制，進一步明確難民身份的認定標準和否定恐怖分子獲得難民地位的法律依據，是防止恐怖分子假借難民身份實施跨境流動的關鍵。然而，現階段的難民潮卻因介入恐怖主義因素而不得不嚴格對難民身份的甄選，這與難民人權保護并不沖突。

（1）就難民的甄別標準而言，當前國際法在難民甄別標準上存在著一些問題，1951年《關于難民地位的公約》（以下簡稱《公約》）和1967年《關于難民地位的議定書》（以下簡稱《議定書》）中某些規定不清晰，尤其是《公約》第1條第6款關于排除難民身份的規定①使得各國對難民的排除標準寬嚴不一，為恐怖分子假冒難民身份進行跨境流動提供了可乘之機。如上述《公約》第1條第6款下第二項所規定的“嚴重的非政治性罪行”，對于“政治犯罪”，在國際法中尚未有統一的定義，而且關于恐怖主義是否屬于政治犯罪在國際上也無明確答案，眾說紛紜、各執己見，這使得各國對何種行為屬于政治性行為的判斷標準不一，某一罪行在一國屬于非政治性罪行，而在另一國可能屬于政治性罪行。一般而言，政治犯罪是指基于政治性目的而實施的危害國家安全和利益、觸犯刑事法律的行為。它帶有政治目的，以國家利益為犯罪客體。而恐怖主義犯罪的犯罪目的具有多樣性特點，通常包含但不限于政治目的、經濟目的、宗教目的等。當恐怖分子基于政治目的，通過對不特定人群開展恐怖襲擊以向一國政治當局進行威脅時，此時對該國人權和社會秩序的侵害就構成對國家利益的侵害，進而構成政治性犯罪。如此，根據《公約》第1條第6款的規定，屬于政治性罪行的恐怖分子是否可以被理解為不符合排除難民身份的要求，即，可以獲得難民身份。

（2）就難民的甄別程序而言，當前國際上對難民身份的甄別程序中存在著面試官員數量不足、判斷不一;程序粗糙、缺乏具體化等問題。首先，就甄別程序中的面談而言，難民身份是否被承認在很大程度上取決于面試官的決定，然而，當前聯合國難民署中專門負責難民甄別的人員有限且大多屬于短期合作，面對數量眾多的難民量小力微，面對巨大的工作量身心疲憊，容易導致誤判，使得對恐怖分子排查變得更加困難。此外，各個國家從事難民甄別的面試官的素質水平、專業能力不一，導致難民排除標準存在著很大差異，為恐怖分子假借難民身份進行跨境流動提供了條件。其次，就難民身份的認定程序而言，當前先甄別后排除的程序存在著使混在難民群體中的恐怖分子趁機制造恐怖襲擊的弊端。1979年聯合國難民署方案執行委員會在第15號《難民國際保護決議》指出：在大規模涌入中，尋求庇護者應該至少得到臨時庇護，但是尚未明確臨時庇護的內容。1980年，難民署執行委員會在第19號決議中，專門就臨時庇護的相關內容進行了闡述，例如不推回原則。1951年《公約》第32條和第33條對不推回原則也作了相應的規定。①不推回原則不允許被保留或克減，這一原則已經被國際社會普遍接受。根據這些規定，各國對到達其邊境的申請庇護者通常采取的是允許他們在被認定是否符合難民條件期間逗留于該國邊境并提供臨時庇護。這一做法雖然體現了對國際難民的人道主義保護，但卻為混于難民中的恐怖分子在逗留期間對被申請庇護國實施恐怖活動提供了可乘之機。

2. 缺乏公平合理的國際難民責任分擔機制。難民問題屬于全球性問題，任何國家都可能成為難民的來源國、過境國或接收國。因此，建立相對合理公平的國際難民分擔機制，形成規范有序的國際難民治理秩序是防止恐怖因素介入難民大潮中的重要措施。然而，難民的大規模涌入給過境國或者接收國帶來的經濟、安全等問題迫使現階段的許多國家不得不實施難民縮緊甚至拒收政策，使部分難民產生了強烈不滿，基于報復等心理加入恐怖主義行列。此外，各國在難民政策上各行其是，聯合國也未充分發揮其應有的協調和調動各國的作用，導致國際難民問題治理呈現出一種無序的狀態，為恐怖主義介入難民提供了一定的條件。

3. 國際網絡反恐合作有待加強。網絡的普及和發展在極大促進人類社會進步的同時，也帶了許多問題。網絡的隱蔽性、虛擬性等特點使其成為恐怖主義逃避國際反恐力量監管的“護身符”，為恐怖主義實施極端思想的跨國宣傳，制造恐怖氛圍;虛構或放大被壓迫境遇，建構圣戰士形象，拉攏邊緣難民群體提供了極大的便利。[9]在難民與恐怖主義交織的大背景下，加強國際網絡反恐合作乃是防止難民被恐怖組織所利用的重要途徑。盡管國際社會越來越重視網絡反恐的國際合作，并就治理網絡恐怖主義已達成基本共識，但國際網絡反恐合作效果不佳，仍存在著諸多問題。首先，部分國家在打擊恐怖主義時采取雙重標準。例如，我國《反恐怖主義法》第18條②要求網絡服務商、運營商進行反恐協助的規定，被西方國家指責是對企業知識產權、自由的侵犯，而事實上，西方國家早已經在反恐法律中做出了此類似規定。此外，針對我國的新疆的民族分裂勢力，美國卻站在民主、自由和人權的道德制高點上譴責中國政府并設立“自由亞洲電臺”對其進行資助。可見，部分國家奉行的本國利益至上的原則為國際網絡反恐合作設置了障礙。其次，國際社會尚未形成專門針對網絡恐怖主義的統一公約，相關規定僅限于《關于網絡犯罪的公約》，而其他的關于網絡恐怖主義的規定則分散在聯合國安理會決議和其他雙邊或多邊條約中。這使得各國對網絡恐怖主義的界定以及此類犯罪的證據收集、移送等缺少共識，阻礙了國家間的網絡反恐合作。再次，各國網絡反恐情報合作有待加強。情報在網絡反恐中的地位舉足輕重，促進各國網絡反恐情報信息的共享，及時發現涉恐信息并予以遏制，有利于防止網絡恐怖主義進一步擴散，避免更多難民被利用。但是當前的對網絡恐怖主義情報信息的收集還主要通過網絡輿情來分析，而且，大部分恐怖組織所租用的服務器都在境外，致使境內公安機關等無法提取存儲在境外服務器上的數據，[10]缺乏跨區域網絡涉恐情報信息收集與共享機制。

（二）國際難民涉恐防控措施的完善

為了彌補國際社會在防控難民涉恐問題上存在的不足，進一步完善相關措施，更好地促進打擊恐怖主義與保護難民基本權利之間平衡實現，筆者嘗試著提出以下幾點建議：

1. 規范難民甄別機制。

（1）嚴格難民甄別標準。聯合國難民署可以借鑒美國的相關做法。美國是世界上最大的傳統移民國家，包括難民在內的國際移民是美國人口之源和發展動力之一。難民法在美國具有較高的地位，遠較于其他國家的難民法成熟，[11]值得借鑒。其在難民身份的排除上，在1990年《美國移民和國籍法》（2002年修訂）第208條第2款第2項①中做出了相對較明確的規定。對此，聯合國難民署可以對《公約》第1條第6款這一模糊不清的條款重新進行補充修改或另外進行法律解釋，以此來為各國難民身份的排除提供一個相對明確的普遍性衡量標準。具體來說，可以嘗試對“政治性犯罪”加以明確說明，并對“政治性犯罪”包括哪些類型進行詳盡列舉。或者，可以直接在第1條第6款之下再加上第4和第5項：“（丁）該人曾經參與恐怖行動。如果申請人所屬原籍國的迫害原因已經不存在，被尋求庇護國可遣返申請人回所屬原籍國;（戊）該人是間諜、從事過恐怖活動或表現出嚴重安全威脅”，并且對從事恐怖活動進行法律解釋，例如，可以規定“從事恐怖活動”包括進行煽動、準備、計劃恐怖活動，進行與恐怖活動有關的收集情報、籌集資金、提供物資等。

（2）嚴格難民甄別程序。首先，對于甄別程序中的面談，聯合國作為協調各國行動的中心，應充分發揮其維護國際和平與安全;發展國際間的友好關系;開展國際合作，解決國際的經濟、社會、文化和人道主義性質等問題的作用，為此，聯合國難民署可以增加難民甄別面試官的數量并成立面試官數據庫，而且面試官必須要有淵博和最新的難民法、外國人法等知識，具有豐富的實務經驗、嫻熟的提問技巧和敏銳的洞察力。對于難民法并不發達、缺乏專業的難民甄別面試官的國家可以從聯合國難民署成立的面試官數據庫中抽選。此外，聯合國安理會也要發揮其帶頭作用，在協調各國利益的前提下可建議或呼吁聯合國難民署設立統一的難民地位申請復議或訴訟機構并規定相應的申訴程序，例如，可借鑒法國成立國家級難民權益法院的做法，設立國際難民權益法院。當難民的難民地位申請被其尋求庇護的國家拒絕并且已用盡相應救濟時，可以向國際難民權益法院上訴。其次，對于難民的甄別環節，可以將其細分為接受甄別和流動甄別兩個環節。[12]為了進一步在難民中排查恐怖分子或防止難民在避難國生活的過程中轉化為恐怖分子，在對難民進行接收甄別的基礎上，還要對難民在該國或者該聯盟（特指歐盟）范圍內不同區域間的流動進行進一步甄別，建立庇護國內部難民身份共享系統，對境內的曾經在來源國有過犯罪記錄或者是品行不端的難民進行跟蹤觀察，防止被恐怖分子所利用。再次，對于難民身份的認定程序，可以將先甄別后排除的難民身份認定程序改為先排除后甄別，即先判斷申請庇護者是否屬于被排除的情形，如果屬于，則直接予以排除;如果不屬于，則進入下一步，即再判斷其是否符合難民身份。先排除后甄別的程序可以直接將混在難民群體中的恐怖分子予以排除，這在一定程度上降低了恐怖分子在庇護國邊境逗留期間制造恐怖事件的風險。當然，或許有人認為先排除后甄別的程序有違國際人道主義，但筆者認為此二者并不沖突，這恰恰是對難民的諸如人身安全等基本權利的有力保障。

2. 建立公平合理的國際難民責任分擔機制。聯合國應充分發揮其在國際上的作用，在難民接收和救濟上可以借鑒歐盟的難民安置配額方案，呼吁在國際社會建立有差別的責任承擔原則，即根據各國的經濟、政治、文化、宗教、環境、人口數量、失業率、已經收容的難民數量以及該國行為是否與難民產生之間具有因果關系，來確定各國應承擔的難民接受和救濟配額，如果某國拒絕接收難民，則向該國征收一定比例的經濟罰款。具體而言，一方面，對于經濟發展水平低、人口多的國家，為其規定較輕的難民接收配額;另一方面，對于與難民來源國的文化、宗教相似的國家，可以在考慮該國的經濟發展等現狀的基礎上將其作為確定難民接收國中的優先考慮對象。此外，如果某一國難民的產生是由其他國家對該國內政的干涉等導致的，那么此干涉他國內政的國家無論出于何種理由都應該承擔接收此來源國難民的責任，而且其承擔的責任要重于其他國家，這不僅可以從根源上減少戰爭難民、種族與宗教等難民的數量，而且可以間接減少恐怖分子對難民的利用。

3. 建立難民信息共享系統，加強國際網絡反恐合作。一方面，在難民潮與恐怖主義交織的大背景下，加強對真正難民身份的識別，促進各國之間難民信息共享，建立難民信息共享數據庫，對剝離難民中的恐怖主義因素，保障真正難民的基本權利發揮著極其重要的作用。為此，可以借鑒歐盟的建立歐指紋溫數據庫的做法，由聯合國難民署出臺《難民指紋數據庫條例》，規定在難民領域建立指紋數據庫，由難民來源國、過境國、接收國分別收集難民的指紋，并聯通難民的基本身份信息和流向信息等傳送到聯合國難民數據庫，以供各國進行難民身份的查詢和比對。此外，還可專門設立難民涉恐風險評估系統，對曾經在來源國有過犯罪行為的難民進行定期涉恐風險評估，為難民接收國是否給予申請庇護者難民地位提供參考。另一方面，為了防止恐怖勢力通過網絡引誘和招募邊緣難民群體，需要各國摒棄反恐雙重標準，從整個國際安全的大局出發，通力合作，共同打擊網絡恐怖主義。首先，國際社會需加強網絡反恐立法交流，積極推動在聯合國層面出臺專門針對網恐怖主義的決議，為各國之間或區域之間的網絡反恐合作提供約束和指導，降低各國國內法、區域性公約國際性公約之間的矛盾與沖突，防止某些國家以國際公約或區域公約損害本國利益為由拒絕加入網絡反恐合作。其次，國際網絡反恐情報信息共享機制的構建可以借鑒上合組織的相關做法，建立“安全信息交換網絡”，為各國網絡涉恐調查提供便利，對有關涉恐信息進行識別和跟蹤并加以整合，促使各國網絡涉恐信息的互通有無，及時阻止恐怖主義思想的跨區域傳播，減輕恐怖因素向難民群體的滲透。

4. 接收國應促進難民的社會融入。接收國對難民基本權利的保護不僅僅是滿足其最基本的生存需要，更重要的是推動實現其對接收國的社會融入。接收國應加大對難民的重視，摒棄種族歧視主義思想，將難民與本國公民同等對待，提升其社會存在感，防止難民因無法融入主流社會而滋生極端思想，進而轉化為恐怖分子。為此，各接收國可以從以下幾個方面來提高難民的社會融入：第一，要注重并加強對難民語言和工作技能的培訓，提高他們的語言交流能力和工作能力，鼓勵和支持難民就業，為他們安排合適的工作崗位，使他們能夠自食其力;第二，要消除因國籍、種族不同而存在的教育上的差別待遇，設立專門針對難民兒童和青少年教育的教育基金，切實保障他們的受教育權，縮小與本國兒童和青少年之間的教育差距，緩和或消滅文化沖突;第三，要虛心聽取難民的意見和要求，并對他們的訴求給予積極回應;同時，要加強對難民營秩序的監管，為難民創造一個安全舒適的避難環境，提高他們對接收國的認同感和歸屬感。

四、結語

國際難民數量的不斷增加為恐怖主義借助難民群體進行跨境流動、擴大其勢力范圍提供了契機。恐怖主義產生難民，難民轉化為恐怖主義，兩者的相互交織使國際難民保護和國際反恐變得更加復雜。如何在盡可能保護難民權利的同時，防止恐怖主義向難民領域的滲透是當前國際社會亟待解決的問題。為了更好的實現難民保護與打擊恐怖主義兩者之間的平衡，世界各國應通力合作，加強在難民治理和保護上的相互交流和借鑒，不斷提高自己的難民保護和治理水平。同時，各國應進一步深化反恐領域的合作，共同打擊恐怖主義。

參考文獻：

[1]聯合國難民署.全球趨勢報告[R/OL].聯合國網（中國），（2019-10-16）[2019-11-20].https：//www.unhcr.org/cn/ .

[2]高望來.全球治理困境與歐盟反恐模式[J].國際政治研究，2006（2）：177-186.

[3]翁里，朱敏艷.反恐背景下難民問題研究[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2017（4）：9-16.

[4]齊倩.在難民營附近，希臘反移民人士開起了燒烤派對[EB/OL].觀察者，（2019-11-11）[2019-11-20].https：//www.guancha.cn/internation/2019_11_11_524849.shtml.

[5]吳銘.英國并未因恐襲而改變其多元族群移民政策[N].21世紀經濟報道，2017-03-27（8）.

[6]林子涵.全球難民問題何以為解[N].人民日報（海外版），2019-11-09（6）.

[7]劉國福，翁里.反恐形勢下的國際難民法的新發展[J].學習論壇，2019（3）：86-91.

[8]宋全成.難民危機助推歐洲恐怖主義——歐洲恐怖主義的新進展、特征及其與難民危機的內在關聯[J].當代世界社會主義問題，2018（4）：146-155.

[9]王寶峰，王莉.反恐語境下的移民安全治理國際合作初探[J].湖北警官學院學報，2019（6）：22-30.

[10]李濤.總體國家安全視角下網絡恐怖主義犯罪防控研究[J].中國刑警學院學報，2019（4）：5-11.

[11]劉國福.國際難民法[M].北京：世界知識出版社，2014.

[12]李益斌.歐盟難民問題與恐怖襲擊關系研究[J].德國研究，2017（4）：19-34.

[責任編輯、校對：楊栓保]