基于政府公共關系理論的網絡輿論引導研究

陳璟 藍夢丹

[摘? ? 要] 探索網絡輿論引導的模式，為政府開展網絡輿論引導工作提供借鑒。研究以政府公共關系理論為基礎，以南寧是網友觀察團活動為例，設計了南寧市網友觀察團活動的運作模式，包括現狀調查、活動策劃、組織實施、效果評估四個環節，并給出了活動的具體實施實例。南寧市網友觀察團活動輿論引導方式更為立體、互動性更強，可以達到有效維護政府形象，提高政府公信力，營造良好輿論環境的效果。

[關鍵詞] 政府;公共關系;網絡輿論，引導

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 05. 082

[中圖分類號] D203? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）05- 0190- 06

0? ? ? 引? ? 言

網絡輿論是公眾對于公共事務通過信息網絡公開表達的具有影響力的意見[1]。網絡輿論對社會的影響是巨大的，一方面它增強了公民的話語權，使得一些正面、健康、積極的聲音得以傳達，推進社會各項事業的發展，另一方面它也有著不可避免的負功能，部分片面、偏激、虛假言論的傳播，嚴重擾亂了社會秩序，給政府部門管理帶來了巨大的挑戰。因此，加強互聯網建設，維護良好的網絡輿論環境，便成為當今各級政府亟待解決的問題。2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上指出要建設網絡良好生態，發揮網絡引導輿論、反映民意的作用。網民來自老百姓，老百姓上了網，民意也就上了網。群眾在哪兒，我們的領導干部就要到哪兒去[2]。習近平總書記的講話凸顯了網絡輿論引導工作的重要性。如何做好網絡輿論引導工作，營造向上向善網絡空間，便成為眾多專家、學者所關注的問題。

當前，網絡輿論的引導方式主要有四種，通過新聞媒介來引導、通過意見領袖來引導、通過新聞發布會來引導、通過政府部門宣傳來引導。相關研究也主要圍繞這四個方面從宏觀、中觀和微觀視角展開。宏觀方面，文獻[3-8]提出媒體要對公眾普遍關注的關系到社會長遠發展的議題進行議程設置，要及時發聲、敢于發聲，搶占輿論制高點，要不斷提升媒體的公信力，形成媒介傳播矩陣，增強輿論引導合力;意見領袖要不斷提升自身的媒介素養、積極塑造輿論共識、疏導公眾極端情緒;新聞發布會要及時規范回應網民訴求、樹立政府權威、提升發布會規格、端正回應態度;政府宣傳要做到政務信息公開、加強公眾交流、健全法律法規、線上線下引導同時并舉等網絡輿論引導策略。中觀方面，文獻[9-14]分別從輿論類別、媒體引導、政府引導等單個方面展開研究，提出不同的輿論類別要采取不同的引導策略;媒體引導要研究網民心理、擴大引導范圍和延長引導時間;政府引導要調查真相、追究責任、開展道德教育和培育獨立人格等引導策略。微觀方面，文獻[15-16]則分別研究了微博和微信的輿論引導策略，提出引導時機、議題設置、引導語氣、引導規范等方面的建議。

另外，網絡輿論引導還可分為突發事件網絡輿論引導和常態環境下的網絡輿論引導。突發事件環境下的網絡輿論引導強調化解危機、渡過難關和重塑形象，常態環境下的網絡輿論引導則更重視政府形象提升、與公眾良性互動、爭取公眾對政府工作的理解和支持。目前，突發事件網絡輿論的引導研究主要集中在回應策略的確定、選擇和優化，包括回應主體、回應方式、回應時間、回應內容等[17-23]。常態環境下的網絡輿論引導研究主要集中在政府與公眾溝通、政府形象維護、政府信息公開、公民言論自由和增強網絡管理等[24-25]。

綜觀上述研究，可以發現，當前有關網絡輿論引導的研究從宏觀、中觀視角出發較多，微觀視角研究較少。研究側重點更多關注突發事件的網絡輿論引導，而對常態環境下的引導關注不足。同時，理論研究較多，結合實務方面的研究較少。眾所周知，微觀研究是中觀研究和宏觀研究的基礎，常態環境下網絡輿論引導工作做得好，有助于提升政府公信力、維護政府形象、改善政民關系、化解潛在危機。網絡輿論引導是一項操作性很強的工作，只有理論與實踐相結合，才能保證網絡輿論引導取得較好的效果。為此，本文嘗試以政府公共關系理論作為指導，以實際案例為依托，探討常態環境下地方政府引導網絡輿論的流程與模式，并通過實例來印證該引導流程與模式的有效性，以期為我國政府網絡輿論引導工作的開展提供有益借鑒。

1? ? ? 政府公共關系理論回顧

政府公共關系是以政府為主體，為樹立良好的政府形象、建立和諧的公眾關系，順利完成政府公共管理職能，實現公共利益而進行的雙向溝通與互動的管理活動[26]。政府公共關系的目標包括加強政府與公眾的溝通、親密官民關系、促進社會平穩發展等。當前，我國正處于社會轉型期，收入分配差距、教育不公平、基本社會保障不健全等問題凸顯，各種不穩定因素空前活躍，各種利益群體相互沖突。在這樣的社會矛盾多發期，需要政府采取有效的措施來緩解輿論情緒，化解輿論矛盾，促進社會和諧發展。政府公共關系作為一種柔性溝通手段，它能使政府近距離的傾聽群眾呼聲，向民眾解釋政府的決策意圖和配套措施，消除公眾的各種疑慮和誤解，化解潛在的矛盾和沖突，最大程度上爭取群眾的理解和支持，從而達到維護社會安定團結，營造良好的網絡輿論氛圍的要求。因此，網絡輿論引導需要政府公共關系理論來指導。

1.1? ?政府公共關系的核心概念

從政府公共關系的基本原理考查，政府公共關系的主體：政府公共關系組織機構，政府公共關系的客體：公眾，政府公共關系的手段：傳播，共同構成了政府公共關系的三大概念。

1.1.1? ?政府公共關系組織機構

政府公共關系的主體是執行政府公共關系任務、實現政府公共關系功能的載體和實體，即政府公共關系組織機構[27]。政府公共關系組織機構是政府公共關系主體建設的組織保證。能否充分發揮政府公共關系主體的整體功能，能否有目標、有計劃地推進政府公共關系工作，關鍵就在于是否設置了政府公共關系組織機構。

1.1.2? ?公眾

公眾是政府公共關系過程中的目標對象。從政府公共關系的角度看，政府公眾是政府公共關系工作中公共信息溝通與傳播的公眾對象;是指與政府機構的利益直接或間接相關的人、群體和組織。他們對該政府機構的目標和發展具有實際或潛在的影響力、制約力。擁有良好形象的政府組織機構會得到社會各方面公眾的廣泛信任、支持與合作，發生失誤時，也較容易爭取公眾的諒解和同情。

1.1.3? ?傳播

政府公共關系是一種典型的傳播行為，這表現在任何政府在公共關系活動中都始終承擔著一個主動的、積極的、有明確傳播目的和特定受眾的傳播者角色，而政府公共關系活動會積極利用公共媒介資源和其他資源，以保證有效的傳播效果。一般來說，政府公共關系過程中媒介的作用包括信息發布、反映民意、設定政府議題、民意的形成與反饋、政府形象塑造等。

1.2? ?政府公共關系的工作程序

政府公共關系的程序遵循調查、策劃、實施、評估四步工作法。

1.2.1? ?調查

政府公共關系調查是政府公共關系組織機構通過運用定性和定量的研究方法，準確地了解公眾對政府組織的意見、態度和反映，從中分析和確定社會環境狀況、政府的公共關系狀態及其存在的問題，為領導科學決策，制定政府公共關系計劃與開展政府公共關系活動而進行的收集信息的專項活動，它為政府組織制定切實可行的公共關系籌劃方案提供客觀的依據，是整個政府公共關系活動之“軸心”。

1.2.2? ?策劃

政府公共關系策劃，是指政府機構和政府公共關系人員根據政府開展工作的需要，為了實現塑造政府形象、改善政府執政環境這一基本目標，在認真調查研究、全面準確地掌握信息的基礎上，找出政府需要解決的問題，分析和比較各種相關因素和條件，遵循科學的原則和方法，運用智慧和經驗，充分發揮創造力，確定公共關系活動的目標，并制定出最優行動方案的過程。

1.2.3? ?實施

傳播活動是政府公共關系計劃實施的唯一途徑。公共關系計劃的實施過程就是一個信息傳播的過程，組織的計劃目標與計劃方案的貫徹執行，就是通過信息傳播得以實現的。傳播活動就是向目標公眾解釋和宣傳組織的方針、政策、計劃，了解公眾的意見、看法、態度和情感，以期得到公眾的理解、支持及輿論配合的過程。

1.2.4? ?評估

政府公共關系活動的評估主要是通過運用定性和定量的方法對政府公共關系活動的開展效果進行評估，從而達到控制、監督公共關系實踐活動，找出新問題、發現新情況，使政府公共關系活動更科學、更實用的目標。

2? ? ? 南寧市網友觀察團活動的運作模式

南寧市網友觀察團活動是南寧市互聯網信息辦公室聯合南寧市政府相關部門和本地的主流媒體，知名網站等開展的網友采風活動。活動主要圍繞網友關注的熱點，政府工作的重點和網絡輿論的焦點，每月舉辦一期，通過實地考察、親身體驗，增進網民對黨委政府工作的理解支持，提高公眾對民生工程的認知度和滿意度，了解南寧市在政治、經濟、文化等各領域取得的成效，從而達到樹立政府良好形象，構建和諧官民關系，傳播社會正能量，有效引導網絡輿論的目的。依據政府公共關系理論及南寧市網友觀察團活動的具體情況，從現狀調查、活動策劃、組織實施、效果評估四個方面構建了活動運作模式（如圖1所示）。

2.1? ?現狀調查

現狀調查工作主要由南寧市互聯網信息辦公室負責，依托辦公室配備的大數據網絡輿情監測系統，工作人員定期開展網絡輿情態勢分析，主要輿論觀點分析和網絡民意訴求分析工作，一方面，這樣可以掌握南寧市整體網絡輿論環境狀況、了解政府部門網絡形象、發現政府工作中存在的問題，另一方面，現狀調查分析的結果也是南寧市網友觀察團活動策劃的參考依據。

2.1.1? ?網絡輿情態勢分析

網絡輿情態勢分析又可分為輿情話題分析和網民屬性分析兩方面內容。

（1）輿情話題分析

輿情話題分析的首要工作是探測輿情話題的重要程度，一般我們通過某一話題的發文數量和話題的增長速率來判斷某一話題的重要程度。如果某一段時間，如：一個月，某一話題的發文數量（新聞、論壇、微博、微信、App等）大于該段時間內所有話題發文數量的中位數（這里采用中位數是因為如果某些話題發文量是某一極大值，若采用平均數，平均數會被這一極大值拉高，造成部分重要話題被忽視的問題），則該話題被認為是重要話題。

另外，話題的發文數量往往需要某一話題發展至一定階段或整個話題結束后才能大致統計出該話題在規定時間內的所有發文量，在時間上有一定的延遲性。為了彌補這種方法的不足，我們還引入了話題的增長速率作為判斷某一話題重要程度的補充。如果某一話題，在某一時間段，如：一天，其發文量的實際增長速率大于當時段所有話題的平均增長速率，該話題被認為是重要話題。

在探測完輿情話題的重要程度后，還需要對輿情話題進行歸類，以此決定是否需要對話題進行政務回應。根據五位一體總體布局思想，我們將輿情話題劃分為經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五大類，凡屬這五大類的話題均需要予以關注、跟蹤，若不屬于這五類的話題，如：游戲、搞笑、時尚、數碼等則忽略。

（2）網民屬性分析

網民屬性分析包括網民的區域分布分析和網民數量分析。網民區域分布分析主要考查網民分布的地理特征，了解重要話題的受眾范圍，發現網絡輿情的“集散地”。網民數量分析，主要是估計輿情的受眾數量，其主要統計指標是話題的瀏覽量、回復數、轉發數、點贊數等。某一話題下關注的網民數量越多，說明該話題的重要性越強。

2.1.2? ?主要輿論觀點分析

對網絡輿情態勢進行分析，篩選出重要話題后，需要對話題的主要輿論觀點進行歸納。網絡輿論觀點是網民從一定立場和角度出發，對社會現象和問題所持的態度、意見、看法和情緒等，這些觀點在網絡中不斷交互，相互影響，最終形成一定數量的、相對穩定的意見分布。網絡輿論觀點按照情緒類別來分有正向（積極）、負向（消極）和中立三類，按照內容來分可分為主觀、客觀、理性、非理性等。目前采用的觀點分析方法主要是機器識別結合人工判斷的方法，首先，通過機器識別網民觀點的正負極性，然后，通過文本聚類、文本相似度計算等方法對網民觀點進行聚合，最后，通過人工判斷的方法摘取網絡輿論中網民的主要觀點。

2.1.3? ?網絡民意訴求分析

網絡民意訴求分析是對網絡輿情重要話題中網民對政府部門的請求、要求進行分析。這些訴求包括發布真相、曝光數據、解決問題、消除恐慌等。另外，為了確保民意訴求收集的全面性，南寧市互聯網信息辦公室還會在指定網站的互動平臺就重要話題征集網友意見、建議。做好網絡民意訴求分析工作，一方面，有助于各級黨委、政府的領導干部隊伍從公眾角度出發，了解重要輿情話題中的民情民意，從而確定部門需要回應的議題，制訂符合公眾訴求的回應方案，維護政府在公眾心目中的形象;另一方面，只有充分掌握公眾的訴求，才能有針對性地開展網友觀察團活動，才能調動起廣大網民參與活動的積極性，才能提升整個活動的影響力，才能取得良好的輿論引導效果。

2.2? ?活動策劃

活動策劃是在全面認真調查，充分掌握網絡輿情狀況的基礎上展開的工作。其主要目標是塑造和維護政府形象、改善政府執政環境、有效引導網上輿論。活動策劃具體工作內容包括：活動主題設置、活動職責分工、活動流程設計、活動服務準備和選擇參與媒介五個方面。

2.2.1? ?活動主題設置

活動主題設置是南寧市網友觀察團活動得以開展的前提，活動工作的開展需要精心選擇主題，引起目標受眾注意，充分展示政府工作，達到活動舉辦的預期效果。活動主題設置的工作流程是：首先，對現狀調查階段探測到的重點話題進行歸納總結，提煉出活動的主題;然后，根據主要輿論觀點分析和網絡民意訴求分析得到的結果，確定主題下的各個議題;最后，活動主辦單位與活動協辦單位就各個議題進行協商，確定在活動中需要回應的議題。在此，需要注意的是：①活動主辦方和協辦方在選擇回應議題的時候不能停留在侃侃而談的成就式宣傳，需要直面問題，切實回應網友訴求;②由于現階段我國網民的構成以低年齡、低學歷、低收入人群為主[28]，因此在議題設置時不能一味迎合網民，而忽視主流價值觀的灌輸。

2.2.2? ?活動職責分工

南寧市網友觀察團活動的主辦單位為：南寧市互聯網信息辦公室，協辦單位為：與活動主題相關的各政府部門。南寧市互聯網信息辦公室主要負責活動的前期調查、活動主題設置、協辦單位溝通交流、活動主要流程設計、活動服務準備、參與媒介邀請等工作。協辦單位則根據主辦單位提供的調查信息、主題信息和議題信息，確定公開信息、準備回應材料、安排講解人員、選定參觀路線等。由于活動協辦單位在活動中起到了答疑解惑、維護形象、引導輿論的重要職責，因此，為了確保活動開展的效果，主辦單位往往會在活動前對協辦單位進行簡要培訓，培訓內容包括：①提升協辦單位對活動的重視程度，讓其認識維護政府部門網絡形象的重要性;②向協辦單位傳達政府公共關系理念，幫助其掌握輿論引導技巧。

2.2.3? ?活動流程設計

活動流程設計是南寧市網友觀察團活動得以實現的核心，該過程要充分考慮活動舉辦的初衷、目標，使得活動的每一個環節都根據目標進行開發、設計，每一環節的實現效果均指向活動主題。另外，為了保證活動的品質和效果，避免活動內容枯燥、乏味，南寧市網友觀察團活動一般包含活動內容講解、網民質詢答疑、現場參觀體驗三個環節。活動內容講解主要是向參與者介紹參觀部門、單位、項目的背景、現狀等，如：部門的主要職責、部門的工作流程、工程的經濟效益、項目的社會效應等。網民咨詢答疑則是將活動的主動權交給網民，給網民現場提問的機會，讓網民近距離地與政府部門接觸，從而達到平等溝通樹立形象的目的。現場參觀體驗增進了網民對政府各部門工作的了解和認識，切身感受政府部門的工作成果。

2.2.4? ?選擇參與媒介

南寧市網友觀察團活動必須積極利用媒介進行宣傳傳播，以達到預期的輿論引導效果。這是因為此活動本身就是面向廣大公眾的傳播活動，大眾傳播媒介作為社會公共資源，其有一定的社會權威性和廣泛的受眾面，政府部門如果和媒介聯手傳播信息，將有助于加強活動信息傳播的廣度和深度，達到良好的輿論引導效果。具體來說，考慮到活動的受眾主要為本地網民，因此選擇參與報道的媒介主要以本地媒體為主，這其中包括本地的主流媒體（如：南寧電視臺、《南寧日報》、《南寧晚報》、廣西新聞網、南寧新聞網等）、熱門網站（如：老友網、時空網等）、政府門戶（如：南寧市宣傳網）及微博、微信等。通過邀請電視媒體、傳統媒體、網絡媒體參與活動報道，有效提升了活動的知名度，實現了宣傳效果最大化。

2.2.5? ?活動服務準備

活動服務準備工作包括參與活動的網友征集、活動標識設計、宣傳禮品定制、活動時間安排、車輛租用安排、網友用餐安排等。活動網友征集主要通過在合作媒體上發布網友征集令來招募參與者，另外考慮到活動的輿論引導效果，主辦單位還會邀請本地網絡論壇的意見領袖（網絡大V）、知名微博客博主等參與，希望他們利用自身的影響力，在網絡中傳播正能量。為了打造活動品牌知名度、達到更好的宣傳效果，主辦方還設計了活動標識、定制了宣傳禮品。另外，考慮到活動的舒適性，活動車輛租用和用餐安排也由主辦方負責。

2.3? ?組織實施

活動組織實施主要是根據前期對活動的策劃安排開展相應的活動。具體來說組織實施包括講解介紹、現場體驗、媒體宣傳三個方面的內容。講解介紹是協辦單位根據活動議題，安排負責人使用PPT、板報、數據、列表等方式向網民、媒體記者介紹相關情況，并現場回答網民質詢，接受媒體采訪，確保交流互動環節順利進行。現場體驗則是在講解介紹的基礎上，讓網民和媒體深入地去了解政府部門工作的流程，項目的進展情況，問題的處理效果等，讓參與者切身感受政府部門在工作中做出的努力，讓其獲得更多現實生活經驗和感悟，從而進一步加強對問題認識。活動期間，傳統媒體、網絡媒體會同步展開宣傳，如：南寧電視臺、南寧日報、南寧晚報會對活動進行報道，@南寧新聞網、@南寧發布、@時空網等會開設微話題，讓網友參與活動討論。此外，協辦網站在活動結束后還會推出H5、微視頻、微動漫、720°全景展示等形式的網絡宣傳產品。受邀參與活動的網民也需要在個人微博、微信上發布參加活動的視頻、照片等。

2.4? ?效果評估

南寧市網友觀察團活動經過多期舉辦積累了不少經驗，但是對于活動效果是否達到預期目標還需要進行效果評估，以提升整個活動的效果和質量。根據活動的具體情況，效果評價主要分為組織者對活動評價、參與者滿意度評價和傳播效果評估三個方面。組織者對活動評價主要從定性方面展開，包括活動是否達到預期目標、開支是否在預算范圍、協辦單位對活動是否認可等。參與者滿意度評價主要是在活動結束后對參與者進行問卷調查，如：活動整體滿意度評分、講解內容是否滿意、參觀過程是否滿意、對活動有什么建議等。傳播效果評估，一方面調查各種媒體對活動報道的數量、時長、版面安排等，另一方面，則是對報道內容進行統計，如：瀏覽量、轉發量、評論量等。另外，南寧市互聯網信息辦公室還會對活動話題進行跟蹤監測，對活動開始前和活動開始后與活動主題相關的負面信息量進行對比，判斷活動是否有效減少了相關負面信息的發布，引導了網絡輿論。

3? ? ? 南寧市網友觀察團活動的實施實例

前述對南寧市網友觀察團活動的運作模式進行了詳細闡述，在本節我們將以一活動實施實例來介紹活動的具體運作過程，以期加深讀者對本活動的感性認識。實施實例如下。

南寧市互聯網信息辦公室通過大數據輿情監測系統的長期監測發現，南寧市良慶區下轄的五象新區在建設過程中倍受南寧市網民關注，相關話題發文量長期高于平均水平，且負面話題占比偏高，達69.8%。許多輿論觀點認為，政府對五象新區的規劃過于超前，離市區過遠人氣不旺，公共基礎設施不完善，新區房價增速過快，未能有效安置征地拆遷戶等。并有少部分網民表達了五象新區建設應注重環保、注重產業支撐的訴求。考慮到該話題的重要性及網友表達的觀點和訴求，南寧市互聯網信息辦公室聯合南寧市文化新聞出版廣電局、南寧市城鄉建設委員會、良慶區委宣傳部、廣西新聞網、南寧新聞網等共同舉辦了“走進新良慶”網友觀察團活動。

南寧市互聯網信息辦公室作為活動的總策劃，確定了活動的主題，并根據前期現狀調查的結果設置了活動議程，包括實地參觀良慶的標志性建筑、了解創業就業環境以及民生配套服務。通過與協辦單位充分的溝通協商，最終確定參觀目的地為廣西文化藝術中心、廣西國際壯醫醫院和良慶區回遷安置小區，各目的地的參觀講解工作由協辦單位組織人員負責。媒體單位則對參觀活動進行全程播報，并在各自網站、論壇開設專欄對活動進行報道，在微博上開設#網友看南寧#話題便于網民討論。本次活動一共征集了60多名網友參與，他們在參與活動后均對活動組織表示滿意，紛紛表達活動很有意義。通過此次活動的參與，網友們不但參觀了良慶區的標志性建筑，了解了五象新區的配套設施建設，同時還與征地拆遷戶進行了深入的交流，對拆遷戶的工作生活狀況有了新的認識。

活動結束后，主辦方和協辦方均對活動表示認可，期間的溝通和協調也比較順暢，并認為活動達到了預期的目標。參與者對活動整體滿意度較高，調查顯示56.7%的人對新區的發展表示認可，21.1%的人表示活動很有意義，22.2%對城市的發展提出了自己的建議。從活動開展前后相關話題負面評論出現的比例來看，活動開展前相關話題的負面評論占到所有評論的11.11%，活動開展后相關話題負面比例下降至2.73%，網絡輿論態度轉變明顯。

4? ? ? 結? ? 語

網絡輿論引導是一項長期的、系統的、需要不斷創新的工作。基于政府公共關系理論的網絡輿論引導為當前網絡輿論引導工作提供了新的參考，補充了我國網絡輿論引導研究的內容。實踐證明，南寧市網友觀察團活動這種立體的、互動的網絡輿論引導方式，對改善政府網絡形象，提升政府公信力具有顯著效果。當然，打鐵還需自身硬，做好網絡輿論引導工作，不能只依靠改變網絡輿論引導形式，提升網絡輿論引導技巧，政府部門還需加強執政的透明度，徹底解決現實中的社會問題，才能有效化解網民質疑，保證網絡輿論引導取得良好效果。

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