“競爭申請制”：可持續發展政策試點與央地關系重構

朱旭峰　張超

摘要?可持續發展目標（SDGs）的提出，開啟了人類可持續發展領域最宏大的政策實驗，也為開展國際視野的比較公共政策研究提供了難得機遇。執行SDGs及國家可持續發展政策需要處理好中央政府與地方政府間關系，而政策試點是協調這一關系的重要政策工具。已有文獻對經濟政策試點做了較充分的研究，然而對旨在實現經濟、社會與環境協調的可持續發展政策試點，現有研究尚缺乏成型理論。在復雜央地關系格局下，對于需持續投入成本且成果難以界定的可持續發展政策試點，其具有怎樣的不同于經濟政策試點的機制？此外，眾多西方學者將美國作為政策試點研究的制度基礎并視其為“民主實驗室”。然而，政策試點在以中國為代表的不同體制國家中同樣存在，并以多樣的機制發揮作用。那么，不同國家體制內的可持續發展政策試點又有哪些異同？政策試點影響下中國既有的央地關系發生了怎樣的重構？對此，本文基于最典型案例原則，選取中國與美國響應SDGs分別開展的政策試點進行比較研究。筆者識別了不同體制下試點機制的異同，指出中國基于“競爭申請制”開展的可持續發展政策試點強化了中央部委與地方政府間關系，形成了地方官員的可持續發展激勵，保障了政策試點的實施。

關鍵詞?可持續發展目標（SDGs）;政策試點;央地關系;競爭申請制

中圖分類號?D630;X32

文獻標識碼?文章編號?1002-2104（2020）01-0170-07?DOI：10.12062/cpre.20190627

可持續發展理念自20世紀80年代被提出后，全球范圍未曾停止對可持續發展的探討[1]。世界環境與發展委員會在1987年發布的《我們共同的未來》報告中將其定義為：“既滿足當代人需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構成危害的發展”[2]。然而，該定義對可持續發展概念界定過于寬泛，不同主體對可持續發展形成了多層面的理解[3]，也由此導致了概念的分歧及利益的沖突。在2015年“千年發展目標”收官之際，聯合國全體成員國通過了聯合國2030年可持續發展議程，發布了17項可持續發展目標（SDGs）。SDGs旨在實現經濟增長、社會包容與環境可持續性三者間協調發展，體現了國際社會團結一致，應對人類社會發展挑戰的決心[4]。然而，如何在各國有效執行并順利實現SDGS仍是各國嚴峻的挑戰。

落實SDGS對中國積極探索高質量發展之路具有重要意義。在改革開放四十年的發展歷程中，伴隨著經濟的快速發展，中國的社會不平衡及生態環境破壞等問題日益凸顯。1995年，中共中央將可持續發展明確為國家戰略，可持續發展也逐漸成為改革發展主旋律之一。中國提倡更高質量、更好效益、更加公平和更可持續的發展模式，立足于自身的基本國情，在消除貧困、經濟發展、社會保障、性別平等、衛生醫療等領域取得了舉世矚目的成就。2017年8月，習近平主席指出，“落實可持續發展議程是當前國際發展合作的共同任務，也是國際社會的共同責任”。可持續發展理念承載了人類的共同未來，也呼吁實現國內發展實踐與國際經驗傳播的緊密結合。面對國內不同地域自然稟賦、文化特點及發展程度的巨大差別，中國在響應國際可持續發展議程的過程中不斷總結以往可持續發展的成功經驗、堅持“走自己的路”，同時加強與國際社會及其他國家的對比交流，共同推動SDGs實現。

中國可持續發展模式和經驗也對世界其他國家的可持續發展具有示范意義。其中，政策試點是中國改革開放四十多年來寶貴的發展經驗，同時也是推動地方可持續發展的重要形式。對于“低碳發展”[5]、“循環經濟”及“生態文明”等可持續發展相關的理念，中國中央政府通常通過地方試點的形式推動政策落地執行。政策試點無疑是研究中國可持續發展政策過程的重要視角。然而，我們也需要注意到政策試點并不是中國特有。美國等其他國家在法律制度等方面雖有不同，但在公眾參與、社會網絡構建等方面具有政策試點開展的優勢，并已在政策創新及擴散等領域進行了數十年實踐。那么，對于SDGs這一共同的國際議程在各個國家范圍內的執行，不同的政治體制會產生哪些差異化影響？政策試點的機制有哪些異同？ SDGs的執行過程有哪些瓶頸問題，該如何應對？上述問題已成為國際范圍公共政策研究的熱點議題。

1?研究綜述

SDGs的提出開啟了人類可持續發展領域最宏大的政策實驗[6]。可持續發展因其概念內涵、參與主體及知識體系具有的多元性，超越了傳統單一學科研究范疇，成為公共政策研究理論突破的重點。同時，可持續發展政策涉及經濟、社會、人口、資源、環境等眾多領域，是世界各國面臨的共同挑戰[7]。正如Young等學者指出的，對于國際社會所共同面對的可持續發展問題的比較分析，可以理清不同國家治理體系的差異[8]。以可持續發展的代表領域-環境治理為例，學者們指出，在中國體制內國家宏觀發展規劃及行政法規發揮了基礎性作用;而美國則是以法律為基礎實現了不同層級政府的環境治理。這種體制的差異也影響了政策試點在兩國的實施方式。這體現在中國的環保政策試點通常由中央政府發起，選擇特定區域以層級化形式推進;而美國的政策試點則主要是地方政府基于分權體制的自發行為[8]。那么，上述基于環保領域的初步研究發現是否適用于其他可持續發展議題？有必要從中美比較視角進一步開展可持續發展領域的對比研究，進而理清中國特有的政策試點機制及成功經驗。

對于中美兩國，政策試點的異同集中體現在央地關系方面，因而對央地關系的分析為研究SDGs在不同國家內部的執行機制提供了重要的視角。央地關系主要指的是國家體制中縱向權力與資源配置的基本關系[9]。一方面，已有學者從實踐觀察中指出，以美國為代表的西方民主體制下的政策試點與以中國為代表的不同體制下的政策試點存在顯著的共同點，并突出體現在政策試點制定及執行過程中逐步放權，激勵地方政府推動[10];另一方面，相比于西方政策試點過程的焦點集中在政策制定環節，中國則是在政策試點的執行環節充滿了央地間的“討價還價”[11]。韓博天也指出，央地關系是中國發展進程中重要的考量因素，政策試點的開展是在“層級分明的權威體制陰影”下實施的[12]。因而，政策試點過程中“中央政策設計”與“地方政策執行”間形成代表央地關系的典型博弈，集中體現了中外政治體制的差別[13]，有助于構建對比研究的理論框架。

從另一角度而言，政策試點也是協調央地關系的重要政策過程工具。缺少對政策試點所代表的動態政策過程的觀察，已有研究關于中國央地關系的既有理論判斷也逐漸失去了對現實的解釋力。國外學者關于政策過程中央地關系的研究主要以聯邦制國家體制為分析框架，通常以美國、歐盟及加拿大等國家的政策過程實踐為導向。自20世紀60年代，眾多學者逐步展開政策試點的相關研究，并將分權式民主體制作為政策試點的制度基礎[14]，且視美國為“民主實驗室”[15]。在這種以聯邦制為主的體制環境下，政策試點及擴散、創新的過程主要是地方政府的自發行為[16]，較少受到中央政府等上級組織干預和影響。然而，眾多研究發現，地方政策試點在世界范圍內不同體制國家內同樣存在，如俄羅斯、越南及印度尼西亞。尤其在中國，基于地方創新的政策試點成為協調央地關系的重要工具，被視為推動中國經濟增長、創造發展奇跡的獨特的中國經驗[17]。對于中國地方政府而言，其政策采納及政策執行往往需要中央政府的認可與支持，而地方的執行效果又成為中央政府決定是否在全國范圍內推廣該政策的重要標準。這一過程中，政策試點顯著影響了中央政府與地方政府雙方行為及相互間關系，體現出中外政治體制關于政策試點的差別。

關于中國的政策過程，西方學者將其中央地關系的核心特征總結為“碎片化威權”[18]，借此做出了過時的理論判斷。“碎片化威權”由Lieberthal等提出，指出中國政治體系中權力不是聚集的“鐵板一塊”，而是分散且不連貫的，表現為官僚機構對信息控制及預算制度分散化等特征，造成了機構拖沓和執行低效[18]。“碎片化威權”的解釋力源于三方面假設：一是中國政府決策由官僚機構所組成，分別包括中央政府層面的二十多個部委及地方政府層面的各職能部門;二是每個官僚機構都在理性決策基礎上以追求官僚機構利益最大化為行為準則;三是各官僚部門都有自身資源，為爭奪資源展開互相間爭奪，而地方主政官員及部門負責人則是地方政府及部門利益的代表。然而，對于改革開放四十多年來中國經濟飛速發展及在可持續發展領域的改革成就，該理論無法做出合理解釋。尤其是其忽略了在政策試點的動態過程中，中國央地關系發生了顯著轉變。當我們基于西方學者界定的“碎片化威權”視角審視中國可持續發展政策試點實踐時會產生如下困惑：在以經濟增長為傳統晉升競爭指標的背景下，對于需持續投入成本且成果難以界定的可持續發展政策試點，地方官員為何有激勵積極參與并推動政策創新？在政策試點影響下既有的央地關系發生了怎樣的重構？對此，本文基于中美兩國SDGs政策試點的比較研究，為相關理論發展提供啟示。

基于政策試點的中外比較政策分析具有理論及現實的雙重研究意義。傳統對央地關系的探討通常局限于某一特定體制內，難以形成國際間的比較分析。已有政策試點相關研究主要關注一國范圍內由中央政府基于集中權力發起的政策試點，或強調平行關系的地方政府間的政策學習及擴散行為等，難以形成研究共識。事實上，現有研究的分歧主要源于缺少共同的研究客體，且沒有基于一致的分析框架探討試點的執行機制，難以進行比較研究。此外，西方關于政策試點的經典理論難以直接套用在不同的政治體制中，僅用西方理論檢驗中國實踐識別不同之處始終難以形成具有現實解釋力的本土化理論。對此，正如Putnam曾指出，國際公認的發展議程對各國國內政治體制形成了共有的外生沖擊，對國際議程與國內政治雙重博弈過程的分析是比較政策研究的有效視角[19]。SDGs的提出則為開展各國執行機制的比較研究提供了難得機遇，尤其對于旨在發揮引領作用的中美兩國。對中美SDGs政策試點的比較研究有助于形成具有理論創新價值及實踐指導意義的研究發現。

2?中美可持續發展政策試點的比較研究

可持續發展涉及眾多領域，是一個跨越不同國家、涉及多方主體的系統工程，需要各國探索適合國情的發展模式[7]。對于聯合國2030年可持續發展議程發布之后的全球可持續發展新階段，SDGs的執行是重要挑戰。聯合國鼓勵各國根據自身實際情況制定本土化政策，但這并不等同于各國間的發展模式毫無共性和相互借鑒之處。其中，基于地方創新的政策試點已成為世界各國推動可持續發展的普遍行動。早在20世紀80年代可持續發展理念提出伊始，布倫特蘭報告（Bruntland Report）就指出，眾多可持續發展問題源于地方的發展實際，也因而須由地方行動做出解決方案的示范。這顯著地體現在世界各國逐步開展的可持續發展領域政策試點[20]，如聯合國人居署在全球100多個城市開展的可持續城市計劃（SCP），依據1992年《里約宣言》及地方21世紀議程所開展的可持續社區，丹麥及瑞典等國設立的“卡倫堡生態工業園”及“VIKI生態社區”項目，以及印度開展的由35個地方項目組成的可持續發展網絡等。對于SDGs而言，最具代表性的政策試點便是中美兩國響應聯合國2030年可持續發展議程分別設立的“可持續發展議程創新示范區”與“美國可持續發展城市倡議試點”。中美SDGs試點因內容主題、發布時間、實施規模及執行難度等代表性而極具對比研究價值。

（1）中國。中國高度重視《2030年可持續發展議程》的落實，并以政策試點模式推動SDGs在中國的實現。自SDGs發布后，中國在原有可持續發展實驗區發展基礎上發起了名為“可持續發展議程創新示范區”的新一輪可持續發展政策試點。2016年12月，國務院印發《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》（國發[2016]69號）。隨后，在國務院領導下，科技部會同有關部門制定了示范區申報指引，成立專家咨詢委員會和工作專家組廣泛調研，指導地方結合自身特色，組織開展示范區申報與創建工作。示范區的選擇程序主要有四個環節：一是由申請地所在省政府向科技部致函提交申請;二是在相關部門及專家指導下，由省政府指導，編制申請地區可持續發展規劃及建設方案;三是咨詢委員會審閱規劃及建設方案并提出修改意見，組辦部際聯席會議討論申請文件并提出評審結果;四是依據評審結果由科技部報請國務院批復同意。在這一過程中，先后共有15個省（區）政府提出申請，最終于2018年2月，國務院正式批復同意太原市、桂林市、深圳市建設國家可持續發展議程創新示范區。2019年5月，國務院又進一步批復臨滄市、承德市及郴州市三個城市作為第二批國家可持續發展議程創新示范區。這六個城市被選為示范區體現了區域差異性，也體現了不同城市可持續發展所處的不同階段及所面臨問題的多樣性。

作為首批國家可持續發展議程創新示范區，太原市、桂林市、深圳市三地的選擇具有典型的代表性，也能充分體現出中國可持續發展政策試點的運作機制。其中，深圳市以創新引領超大型城市可持續發展為主題，重點針對資源環境承載力和社會治理支撐力相對不足等問題，集成應用高新技術發展，實施社會治理現代化工程，為超大型城市的可持續發展提供示范效應;作為典型傳統資源型城市的太原市將以資源型城市升級轉型為主題，重點針對水污染與大氣污染等問題，實施水資源節約和環境重構、綠色能源改造等行動，為資源型城市的轉型發展做出示范;擁有獨特旅游資源的桂林市將針對喀斯特石漠化地區生態修復和環境保護等問題，結合生態保護及污染防治技術，實施自然景觀資源保育、生態旅游與生態農業創新發展等行動，實現生態環境與綠色產業協調發展，將打造可持續發展小型生態旅游樣板城市。在具體實施機制方面，聯合國2030年可持續發展議程創新示范區延續以往可持續發展實驗區的模式及經驗，通過政策試點的形式積極探索，旨在為其他國家、尤其是發展中國家的可持續發展道路選擇提供可借鑒的模式[21]。

總體而言，中國國家可持續發展議程創新示范區有效實現了中央政府主導權和地方政府自主性的結合。這體現為地方政府主動上報試點申請，中央政府基于地方政府競爭表現組織篩選并推進實施。首先，政策試點要求以地方政府名義主動上報，具體表現為地方政府委托所在省政府申請。在試點通知文件中，常會出現“試點由某部委組織管理并下設試點辦公室”、“申報試點地區應‘以人民政府名義進行申報并加蓋人民政府公章”等表述。另外，示范區的申報過程及實施過程中要求地方政府的高度重視和積極參與。其中，試點申請條件中明確指出“地方政府需為此建立由主政官員牽頭、聯合各相關部門的‘領導小組”以便推動試點在地方的執行。在示范區申報答辯環節，地方主政領導通常以“脫稿宣講”的形式競爭試點機會，而這一形式也同時檢驗了地方官員的重視程度及熟悉了解程度。其次，試點實施方案的擬寫是地方政府試點競爭的重要依據。為了提交盡可能周全完善且具有創新性的實施方案，地方政府往往會組織中央政府部門及相關研究機構多輪調研、座談及專項研究。最后，基于上述等多項試點申請環節，由中央政府依據地方政府的競爭表現做出試點選擇，具體表現為由科技部聯合相關部委組織篩選、確定試點城市并指導后續試點執行。

（2）美國。美國是世界最大的經濟體，擁有全球最優質高等教育資源及最多高新技術，然而，與此不符的是，其在社會福利、環境保護、醫療保障等可持續發展相關領域表現并不理想。作為容納全國62.7%人口的美國城市，無疑將成為可持續發展重點區域。對此，聯合國“可持續發展行動網絡”組織（SDSN）制定了“美國城市可持續發展指標體系”（US Cities SDG Index）以旨在提供決策建議、共同應對可持續發展挑戰。基于該體系，SDSN自2015年在美國范圍內組織實施了“美國可持續發展城市倡議”的政策試點項目。與中國SDGs政策試點基于的競爭申請制不同，美國可持續發展城市試點（USA-SCI）主要基于非正式的專家網絡。其中，SDSN主任、哥倫比亞大學Jeffery Sachs教授基于個人的專家網絡資源，與來自哥倫比亞大學、斯坦福大學、圣何塞州立大學、巴爾的摩大學及馬里蘭大學等的專家進行了可持續發展理念的推介并達成了地方可持續發展政策試點意向。在2015年5月7日舉辦的美國規劃聯盟大會（American Planning Association Conference）上，來自SDSN的專家正式發布了美國可持續發展城市試點項目，選取了紐約、圣何塞及巴爾的摩三個城市作為USA-SCI試點城市（如圖2）。與中國國家可持續發展議程創新示范區一樣，USA-SCI項目的三個試點城市同樣致力于成為國內及全球城市可持續發展轉型先驅，探索全球范圍城市層面SDGs執行策略，引領全球可持續發展。

在具體機制方面，美國的可持續發展城市試點是由SDSN組織主導的政策試點工作，主要以“城市-大學聯合體”形式推動實施。源于SDSN的專家網絡性質，美國可持續發展城市試點項目在發起過程中主要的行為主體是專家學者及研究機構，而非政府部門。在不同地區專家及學者倡議下，USA-SCI項目吸引了三個城市政府的認可支持，而這種相對“自下而上”的方式也得到了社會組織、基金機構以及社會公眾的廣泛參與。依據“美國可持續發展城市倡議試點”項目規劃，后續試點工作仍將持續以“城市政府與地方高校聯合體”為實施主體，以地方的可持續發展方案擬定為核心。在此基礎上，通過利益相關方對話機制、社區溝通網絡、專家咨詢模式以及基于SDSN指標體系的監督與考核機制等方式，推動SDGs的落地實施。

（3）中美SDGs政策試點的對比分析。不同的制度安排深刻影響著兩國的政策試點過程。以美國為代表的西方國家多是先由某個地方議會正式立法，奉行“依法執政”原則，開展小規模探索性試點工程，之后再由其他政府自愿效仿或學習。因此，政策過程首先要經由政策制定階段，通過問題識別、政策分析和立法程序成為法律，然后才能進入執行環節。在中國，對于基于政策試點開展的地方政策創新，中央政府的認可支持、相關部門管理條例及上級政府發布的試點實施方案則更為重要，試點成敗也事關中央政府在全國的推廣意愿[22]。然而，兩國政策試點在地方官員激勵、試點申請機制、基于網絡關系進行試點選擇、通過信息傳遞推動政策執行等機制設計方面具有顯著一致性。依據經典的“政策發起-政策目標-政策保障-政策評估”的政策分析框架[23]，兩國試點機制的具體對比情況如表1所示。

（4）中國可持續發展政策試點的“競爭申請制”。基于中美兩國可持續發展政策試點機制的對比可見，中國在實施可持續發展政策試點過程中形成了特有的“競爭申請制”。“競爭申請制”不同于中國傳統經濟政策試點所采取的指令模式，也不同于美國推動可持續發展通常采用的自愿模式。“競爭申請制”具體體現在如下幾方面：首先，在試點的制度安排方面：試點通常由中央政府某部門發起，向符合基本條件的各個地方城市開放申請，基于自愿原則地方政府自主申報，最終由試點主導部門結合各申報城市間競爭情況進行試點選擇;其次，在試點的適用范圍方面：“競爭申請制”普遍適用于各政策領域，尤其對基于指令模式或自愿模式難以推動的可持續發展政策試點更為有效。而相比之下，傳統經濟政策試點往往由中央政府結合政策目標進行委派或響應地方發展要求批準實施;另外，在試點功能與優勢方面，“競爭申請制”一方面強調中央政府對于試點政策目標的設計，另一方面也給予了地方政府試點實施手段選擇的靈活度，有效實現了全國政策目標與地方政策創新的結合。與此同時，基于競爭機制所形成的地方創新為中央政府提供了多樣化的政策工具選擇，也有助于中央政府識別地方政策創新進而推動全國范圍政策擴散;此外，在試點的機制特點方面，不同于傳統經濟政策試點模式，地方政府基于競爭而獲批試點為官員提供了“預先”激勵。尤其對于經濟發展相對其他城市弱勢的地方政府，“成功申請試點”便已是突出的政績;因而，基于“競爭申請制”的可持續發展試點通常不為地方政府提供資金支持或政策優惠，這在減輕中央財政負擔的同時也解決了地方缺少可持續發展激勵的瓶頸問題;最后，在創新性方面，“競爭申請制”已廣泛應用于中國眾多可持續發展領域，有效推動了低碳發展、環境保護、社會保障等領域的政策執行與政策創新。更重要的是，基于“競爭申請制”開展的可持續發展政策試點與傳統的經濟發展模式并不沖突[26]，其在政策執行前為官員提供的“預先激勵”也與基于經濟發展指標考核的“事后激勵” [24]形成互補，推試點由SDSN發起，SDSN由聯合國在2012年設立，其構建了聯結全球125個大學及可持續發展領域學者的專家網絡，形成了整合地方政府、智庫及不同利益相關方的可持續發展倡議網絡，共同致力于解決全球可持續發展問題試點在已有30年發展基礎的中國可持續發展實驗區基礎上建立。試點遵循“競爭申請制”，地方政府委托所在省政府上報申請，由科技部聯合各部委組織篩選。

其中，科技部所屬的21世紀議程管理中心具體負責可持續發展實驗區管理工作，并組織可持續發展議程創新示范區申報及日常管理工作[24]試點目標試點將旨在實現如下目標：

（1）數據使用：依據城市可持續發展指數（Cities SDG Index）等指標體系，幫助地方政府建立對區域內可持續發展持續監測機制及數據庫，以改進相關決策。

（2）推動政策擴散，推動美國城市之間互相學習、經驗共享。尤其是為面臨共同挑戰的城市建立交流溝通平臺。

（3）推動不同利益相關者間的合作，倡議推動地方政府與地方其他非政府組織合作，以推動形成可持續發展行動聯盟。

（4）推動聯邦政府變革。SDSN特別指出，通過地方政府的集體行動及示范作用可以推動聯邦政府變革，對其相關的政策制定帶來影響可持續發展議程創新示范區旨在以推動科技創新與社會發展深度融合為著力點，探索以科技為核心的可持續發展問題系統解決方案，為中國破解新時代社會主要矛盾、落實新時代發展任務作出示范并發揮帶動作用，為全球可持續發展提供中國經驗。作為政策試點其作用還在于：

①跟蹤可持續發展進程：依據不同地區可持續發展現狀及特點，科技部會發布每年的政策試點目標，同時形成了跟蹤地方可持續發展情況的框架體系。

②推動城市間政策學習：試點城市的選擇體現了中國東中西不同地域布局的代表性，也體現了可持續發展不同階段和面臨的不同類型問題的代表性，因而試點旨在為國內外不同類型城市提供可持續發展示范試點保障“城市-大學聯盟”是推動美國可持續發展城市倡議的核心機制，同時也是推動美國城市可持續發展的重要形式。作為推動可持續發展城市倡議的主要工作，SDSN在三個試點城市分別推動建立了“城市-大學聯盟”，形成了紐約市政府與哥倫比亞大學、巴爾的摩市政府與巴爾的摩大學及馬里蘭大學、圣何塞市政府與斯坦福大學及圣何塞州立大學的合作聯盟可持續發展議程創新示范區所基于的可持續發展實驗區歷經三十余年的發展已經形成了一套成熟的運作機制，并將繼續沿用于可持續發展議程創新示范區的試點工作中。其中包括：領導小組。通過領導小組，有效統一不同職能部門間的利益，確保思想統一和行動統一;官員流動。部委與地市之間的官員流動可以有效地將中央政府的政策導向及相關要求傳到地方，同時也可把地方的發展困境信息轉達至部委層面試點評估為有效推進可持續發展城市倡議，三個試點城市已分別在其城市層面建立了評估機制。如，巴爾的摩鄰里聯盟指標（Neighborhood Indicators Alliance）將為地方推動可持續發展努力程度及效果做出實時評價，提供政策評估反饋為推動可持續發展實驗區建設，科技部自2004年起已建立一套專項的可持續發展實驗區考評指標體系，用以追蹤和評估可持續發展的政策試點情況。該指標體系包括人口、生態、資源、環境、經濟、社會、科學技術以及教育共七個維度[25]動了經濟發展、社會保障與環境保護等在政策機制設計上的協調。

依據可持續發展試點實施機制及過程看，基于“競爭申請制”開展的政策試點協調并重構了中國既有的央地關系，具有深遠的意義。“競爭申請制”首先界定了中央政府與地方政府在試點實施過程中的分工。其中，中央政府發起并主導試點選擇過程，確定政策目標、發起試點申請并進行試點選擇，隨后指導試點實施并負責試點評估考核。地方政府則結合試點要求依據當地情況選擇申報、通過組織實地考察研討及擬寫試點實施方案等方式參與試點競爭，并推動隨后試點實施過程、探索政策創新。基于此，“競爭申請制”改變了傳統官僚體制下“行政命令”形式的政策執行方式，提供給地方政府官員自愿參與及政策創新的行為激勵。此外，這樣的安排使中央部委通過政策試點可以影響試點地方政府而非傳統部委系統內部的下屬機構。這看似平常的機制設計卻打破了以往限制中國央地間政策執行的“碎片化威權”[18]。政策試點推動形成了某一政策領域、某一執行時期內“部委與地方”的聯結。而在實際試點過程中，這種基于政策試點的央地聯結重構了的央地關系，通過多種形式發揮了信息傳遞、資源共享及利益分擔等作用，有效推動了中央關于可持續發展政策目標在地方的落地執行。

3?結?論

SDGs的提出不僅明確了可持續發展的理念內涵，更指引了各國面向2030年的發展方向，如何執行并實現SDGs已成為公共政策研究及實踐的重要挑戰。分析對國際議程的國內政策響應是開展跨國比較政策研究的有效視角，而各國對于執行SDGs的機制設計則為國際范圍的比較分析提供了可能。本研究基于最典型案例的原則選擇了中國與美國響應聯合國2030年可持續發展議程開展的SDGs試點進行比較研究。基于此本研究指出，中國的可持續發展政策試點已形成獨特的“競爭申請制”模式，表現為地方政府主動上報試點申請，中央政府基于地方政府競爭表現組織篩選并推進實施，推動形成了某一政策領域、某一執行時期內的央地聯結。基于政策試點的央地聯結重構了央地關系，通過多種形式發揮了信息傳遞、資源共享及利益分擔等作用。該機制首先保障了中央政府在可持續發展政策試點發起及推動過程中的引導作用，同時也為地方官員參與試點、推動地方可持續發展提供了預先行為激勵，解決了全球可持續發展中普遍遇到的瓶頸問題。

如何把握聯合國2030年可持續發展議程所帶來的機遇，關乎中國未來15年甚至更長遠的發展命運。建立在央地互動基礎上的競爭申請制是中國可持續發展政策試點與其他國家試點的不同之處，同時也是為可持續發展提供的“中國藥方”。對此，本文具有理論與實踐方面的雙重意義，一方面本文基于非傳統的可持續發展政策試點探討政策試點理論，回應了央地關系及政策試點研究領域熱點議題，打破了西方學者對于中國央地關系既有的“碎片化威權”等判斷，為本土化理論發展提供了啟示;另一方面本文也基于中美同類型試點的比較分析，系統地總結了中國可持續發展政策試點的實踐經驗，為決策者準確研判政策試點效應提供參考。同時，本文推動形成一套可與其他國家分享的可持續發展政策試點模式，服務于“在世界舞臺講好中國故事”，為全球范圍內更好地實現SDGs做出示范。

（編輯：于?杰）

參考文獻

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