淺析地方政府公共政策執行不連續性問題

朱慧慧 劉瑞

【摘 要】 本文以A市X區近年來公共政策執行不連續性狀況進行實證分析，指出X區自2003年以來因政府官員變更造成的公共政策執行不連續性所帶來的發展問題，進而探析了我國現階段地方政府公共政策執行不連續性執行過程中存在的問題與原因，提出解決地方政府政策執行不連續性的對策：完善政府績效考核機制;加強調任官員工作交接;建立健全監督約束機制。

【關鍵詞】 政策執行;地方政府;不連續性

我國地方政府存在公共政策執行的不連續性問題。目前國內外有關公共政策執行方面的研究有很多，但有關公共政策連續性問題的研究罕見。目前杜澤金（2011）[1]和孫端（2013）[2]對公共政策不連續問題進行了理論概述和分析。楊海生和才國偉（2015）指出地方官員變更致使政策不連續性降低地方財政效率。[3]而新任官員為突出政績，上任后修改或停止原定計劃，制定全新的發展規劃。因此，政策不連續性是政治影響經濟決策的重要因素。劉勝和顧乃華（2016）研究地方官員更替對政策不連續性和服務業增長關系發現官員變更導致政策不連續性會影響服務業的可持續增長。[4]本文以A市X區為例，從微觀視角出發展開地方政府官員政策執行的深入研究。

一、A市X區發展概況

A市是我國副省級城市之一，X區位于A市西南部。2002年3月ZGL調任S省委書記為全省經濟社會長遠發展提供人才和智力支持，提出建設X區特色的大學科技園，其建設不僅為教育做出貢獻且帶動A市西部經濟發展，推動X區城鎮化進程。2008年3月，JYK擔任S省委書記，重點放在沿海城市發展。2015年調任WET為市委書記，“沉寂十余年，終于迎來了最懂經濟的海派市委書記”這是A市老百姓對其評價。2017年4月至今GZ為省長著重強調發揮人才科教優勢，做好“整合”文章，X區逐漸得到建設和規劃。從特色電影小鎮的規劃、三甲醫院的建設到地鐵交通軌道的實施，給X區帶來了新曙光。冀望升級建構為“產學研一體化”的雙創平臺。X區也在十余年后的今天得到了進步和成長，雖步伐緊隨其他各區之后，但前進腳步終未停止。

二、X區建設政策不連續的原因

1、地方政府領導的變動頻繁

在我國，任期的不穩定性對公共政策制定及執行的連續性產生直接影響。[5]“一個領導一種工作思路”，官員的變更帶來公共政策執行不連續性的問題。任期制要求官員接受公民政治選擇且兌現承諾，履行政治職責。[6]上級調任確實選出有能力、有學歷、有政績的“三有好干部”，為中華民族偉大復興的中國夢不解奮斗。人為因素導致當地政府中止當初的承諾，客觀形成對上不對下的誤解;官員的調任及新任造成公共政策執行背離初衷及原有公共政策是否能連續執行等問題。A市在十余年來經歷了6位市委書記的調任或新任，X區在十余年間公共政策執行中多次面臨著不連續性問題。

2、“經濟人”假設的政績要求

基于人性假設理論，政府官員人性假設理論的取向就決定了地方的發展走向。“理性經濟人”假設下追求政績要求，促使政府官員以“經濟人”思維調整政策的執行。政府官員不是“圣人”，利益驅使下政府官員出于個人政績考慮，所做決定是經濟理性的，兩者之間的偏頗會導致公共政策執行不連續問題也隨之出現。A市的經濟發展帶動A市GDP的增長，任務的超標完成;其次，提高政績，高效率完成任務，為未來的調任帶來契機。但“新官不理舊官事”的現象卻導致政策執行不連續。

3、監督機制不健全

有效的監督機制是加強地方政府執行政策有效性，避免政策不連續的有力保障。內部控制存在控制環境欠佳、控制活動不完善及信息溝通有待加強的問題，[7]除了內部控制，公民、大眾媒體的監督對公共政策也起到作用。但民間力量的作用有限，在信息的不對稱性及信息傳遞失真前提下公民獲取的信息是有限的，無法做到對方案的全面監督。當X區發展放緩出現停滯跡象時，民眾多有抱怨之聲。監督機制不完善也是導致公共政策執行不連續的原因。

三、X區政策不連續性的問題

1、地方政府的公信力下降

地方政府公信力是公眾對政府普遍性行為的認可，是對政府的信任。政府公信力以履行職責的行為反映出來，直接表現是執行政策具有連續性。一旦政府不以人民利益為中心變更既定政策就形成違背承諾，使公信力下降。建設初期，電視、報紙等媒體宣傳X區未來生活美好，農民們得知家鄉很快變得繁華而舒適，將過上幸福的生活，都洋溢著幸福的微笑。2008年以后，X區部分宣傳板后有大片空荒地，與規劃建設初期形成對比。由于宣傳與實際的差距，公民對政府的不信任感，致使政府公信力下降。政府違背承諾導致當地村民的利益受損，公信力大打折扣。

2、資源浪費

一項政策從擬定到實行伴隨著人力、物力、財力的投入，政策執行過程中難免出現沉沒成本。所以，政策不連續性造成了沉沒成本的虛耗。政府官員變更導致政策也隨之變化，進而要求學習新的政策內容，建立新目標，投入新的政策實施。一旦公共政策不連續，則現實將會偏離預期，投入又變成沉沒成本，造成資源浪費。2003年ZGL上任后建設工程陸續開工并計劃在3-5年內完成，拆遷工作更是進展迅速，許多村子很快被拆遷。但新書記上任，發展思路發生變化，政策變遷偏離政策預期造成資源浪費。

四、解決X區政策不連續問題的建議

1、完善政府績效考核機制

中央與地方二者之間合理劃分職責，設立恰當具體的地方政府考核標準。完善績效考核體系，對政府工作展開整體性的分析和評價。不同地區具有不同優勢，自然環境資源及文化底蘊也不同，因此構建符合地方發展的政策和績效考核體系是政策連續的重要保障。因此，從當地經濟發展具體情況出發，構建包括經濟發展、自然環境等多維度績效指標體系，建立健全績效考核評估機制使居民感受到為其謀福利，促進當地經濟發展，推進績效考核全面化，使整體利益和地區利益都得到實現。

2、加強調任官員工作交接

公務員工作交接指一定職位的公務員卸任時依法把職務交給繼任的公務員，接任該職位的公務員到任時依法接收該職務。隨著我國公務員終身制的逐步廢除，以及“大部制改革”的實施，使得有必要在政府官員調任時依法做好交接工作。官員離任時交接工作職責、內容以及財務支出、資產負債情況是有必要的。對離任官員的審計不僅是對官員在任時工作的一次全方面的考察也是對在任期間政績得客觀評價。因此，完善離任審計制度是是做好工作交接前提也是政策能否連續性執行的關鍵。

3、建立健全監督約束機制

建立健全多元主體政策考評體系。監督貫穿政策制定、政策執行及評估和終結等全過程，是政策合法化以及政策貫徹實施的重要保障。首先，強化立法機關的監督能力，若政策不合理需及時終止。其次，建立健全法律體系。嚴格有效的法律體系是政策合理合法有效執行的依據。政策實施做到有法可依，有法必依。最后，發揮公眾和大眾傳媒的監督作用。公民作為監督者，有權利了解和掌握政策實施過程的相關信息，從而給進一步推進政策的科學民主的制定產生一定的約束力。

五、結語

自2003年以來，X區的建設過程折射出地方政府公共政策執行不連續問題，力求解決這一問題，政府才能做好百姓心中好政府，更好的為人民服務。公共政策作為政府對社會發展的宏觀調控杠桿，其作用表現為對公眾利益結構的調整和利益訴求的滿足。[8]從微觀視角剖析，評析地方政府執行政策狀況，有利于深究地方政府執行政策的實際現狀，為提高地方政府執行公共政策連續性提供有效的政策建議。

【參考文獻】

[1] 杜澤金. 論我國地方政府的公共政策連續性[D].吉林大學，2011.

[2] 孫端. 我國地方公共政策的連續性缺失問題研究[D].天津師范大學，2013.

[3] 楊海生，才國偉，李澤檳.政策不連續性與財政效率損失——來自地方官員變更的經驗證據[J].管理世界，2015（12）12-23+187.

[4] 劉勝，顧乃華，陳秀英.制度環境、政策不連續性與服務業可持續性增長——基于中國地方官員更替的視角[J].財貿經濟，2016（10）147-161.

[5] 賈鑫.公共政策供給側視角下淺析我國地方政府政策執行——以W市低保清理整頓工作為例[J].勞動保障世界，2017（12）44-45.

[6] 嵇晨詩.論地方政府公共政策連續性[J].法制與社會，2015（26）147-148.

[7] 袁娜，韓小威.我國地方政府公共政策選擇性執行問題研究[J].農村經濟與科技，2018.29（14）218.

[8] 方軍，鄭楠，陳奇.地方政府公共政策執行力探賾——以A市N鎮新農合政策實施為例[J].常州大學學報（社會科學版），2017.18（01）1-8.

【作者簡介】

朱慧慧（1995—）女，山東濟南人，山東財經大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：政策執行效果研究.