試論國家審計在反腐治理中的重要作用

【摘 要】 本文在明確廉政背景下國家審計內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，敘述了國家審計在反腐治理中的功能，預防功能、揭示功能和懲治功能，提出加強國家審計在反腐治理中作用的建議：加強審計程序和審計機構(gòu)的獨立性;增強審計人員的專業(yè)素質(zhì)，提升專業(yè)技能;加強審計過程中的公眾參與;完善監(jiān)管體制，加強問責制度。

【關(guān)鍵詞】 廉政建設(shè)、國家審計、反腐治理;建議

一、引言

近年來，隨著經(jīng)濟體制改革進程以及許多開放性政策的推進，我國經(jīng)濟得到快速發(fā)展。但是，經(jīng)濟發(fā)展的過程中腐敗問題也隨之出現(xiàn)。目前的研究證明，這些腐敗問題將會拖累中國經(jīng)濟的發(fā)展，損害社會的公平正義體系，削弱社會基礎(chǔ)。而且公眾對腐敗的極度仇視和不滿已成為影響我國社會治安穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。因此，全面開展反腐敗斗爭，嚴厲懲治行使公共權(quán)力過程中產(chǎn)生的腐敗行為，增強國家治理能力和水平，已經(jīng)成為了我國的一項長期任務。當前我國反腐敗斗爭形勢依舊十分嚴峻，必須進一步采取措施取得壓倒性勝利。[1]2007年，黨的十七大首次提出廉政建設(shè)思想，把思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、制度建設(shè)作為黨的五大建設(shè)內(nèi)容。我國建立的國家審計制度，其在反腐敗過程中發(fā)揮了重要作用。國家審計作為一種高效、低成本的措施，它不僅有利于預防、披露和懲治腐敗行為，監(jiān)督公共權(quán)力的運行，而且有利于公共資源的有效配置。因此，本文旨在研究國家審計在反腐治理中的重要作用，為我國的國家審計實踐以及腐敗控制提供一定的理論基礎(chǔ)。

二、國家審計內(nèi)涵及其在反腐治理中的作用

1、國家審計內(nèi)涵

中國的國家審計制度本質(zhì)上是“促進民主和法治的工具”，其目的是通過對政府部門和其他相關(guān)機構(gòu)的收支進行監(jiān)督，提高政府的透明度和問責制。

2、廉政建設(shè)背景下的國家審計

從我國現(xiàn)代國家廉政體系框架（見表1）中可以看出，審計機關(guān)被視為一個獨立的關(guān)鍵性反腐敗機構(gòu)，在反腐敗斗爭中發(fā)揮著舉足輕重的作用。我國政府審計機構(gòu)已成為監(jiān)督政府資金使用、維護國家財政經(jīng)濟秩序、促進政府透明度和問責的重要制度安排之一。

3、國家審計在反腐治理中的作用

國家審計作為現(xiàn)代政府治理的一項重要制度安排，其根本目的是監(jiān)督、保障和評價政府的責任。本文認為國家審計在反腐治理中有以下作用：

（1）預防腐敗。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，國家審計的日常監(jiān)督工作包括以下六項：財政審計、民生工程和資金審計、政府重點投資項目審計、經(jīng)濟責任審計、涉外審計。上述業(yè)務在反腐斗爭中發(fā)揮著越來越重要的作用。[2]可見，審計最重要的目的是揭露公共部門的各項行為與法律法規(guī)沖突之處，發(fā)現(xiàn)其中的不透明行為，并建議有關(guān)部門盡早改善，及時預防和降低腐敗行為發(fā)生的可能性。另外，國家審計作為獨立的第三方審計，可以發(fā)現(xiàn)一些制度層面的缺陷和漏洞，及時堵塞漏洞避免更大損失，可以給相關(guān)立法執(zhí)法部門提供意見，完善各項法律法規(guī)，做到從源頭上預防腐敗行為的發(fā)生。因此，定期開展審計工作，堅持從源頭抓腐敗，能夠有效維護經(jīng)濟活動的安全性。

（2）揭示腐敗。國家審計最重要的職能是確定公共資金和其他相關(guān)交易的籌集和支出過程是否符合國家法律法規(guī)，確定公共收支管理是否存在不當行為，并在審計報告中披露損害政府問責的違規(guī)行為。國家審計在制衡和腐敗偵查方面具有專長，一個專業(yè)性極強的審計機構(gòu)，很容易能夠查到財務交易和會計記錄中的非法或不正常行為。根據(jù)中國的《審計法》，審計機構(gòu)應從真實性，合法性和效率三方面對被審計機構(gòu)的財務收支情況進行監(jiān)督，其中對真實性和合法性的監(jiān)督是監(jiān)督效率的基礎(chǔ)。從近年來公布的審計報告來看，地方審計機關(guān)可以發(fā)現(xiàn)和揭露違反法律法規(guī)、違反標準和準則的不當行為。可見，國家審計能夠識別出浪費和濫用公共資金等腐敗行為，揭示腐敗，為下一步的腐敗治理提供基礎(chǔ)。

（3）懲治腐敗。我國國家審計機關(guān)的職能不僅限于查處和報告腐敗行為，還包括糾正經(jīng)濟和財政運行中的任何不規(guī)范或違法行為。[3]腐敗的根源在于政府部門和公職人員權(quán)力過大，而加強問責與加大懲治力度可以減少腐敗。發(fā)現(xiàn)審計中的違規(guī)行為只是第一步，而追究責任和糾正的第二步更為重要。只有全面、及時地執(zhí)行審計決定才能保證政府審計的威懾作用。否則，審計將毫無價值。也就是說遏制腐敗的關(guān)鍵是問責。必須確定每個政府部門、相關(guān)國有機構(gòu)和公職人員個人的權(quán)利和責任。不按照有關(guān)法律、法規(guī)行使權(quán)利和不履行相應責任的，給予處分和處罰。對于腐敗的懲治以及懲治決定的執(zhí)行情況對決定審計制度能否減少腐敗至關(guān)重要。我國的國家審計機關(guān)具有法定的行政強制措施權(quán)、申請權(quán)和處理處罰權(quán)。

三、進一步加強國家審計在反腐治理中的作用

1、良好的審計應具有的特點

本文認為，良好審計應堅持以下幾個原則。第一個是獨立原則，如果把審計作為委托—代理的一種機制，其核心就是委托人與審計代理人的分離。如果監(jiān)督機構(gòu)與公共行政之間沒有分離，監(jiān)督機制將主要發(fā)揮其自我評價職能，即所謂的內(nèi)部審計。盡管內(nèi)部審計在公共部門管理方面可能很成功，但是依靠自我評估機制來提高效率，防止行政管理中的欺詐和腐敗行為卻存在其明顯的局限性。因此，獨立性是審計人員與公共行政部門之間關(guān)系的一個基本特征。

第二個是專業(yè)性原則。特定審計機構(gòu)的設(shè)立建立在這樣的基礎(chǔ)之上。即認為這些審計機構(gòu)工作的人員比普通公民和政治家更有能力控制金融交易。如果最高審計機關(guān)不具備專門知識，就會造成對被審計單位的更多依賴，并限制了審計過程中獲得的信息的可靠性和有效性;這會對審計師評估意見的可信度產(chǎn)生負面影響。因此，最高審計機關(guān)需要配備專業(yè)的且技術(shù)熟練的雇員，以便有適當?shù)馁Y源對有關(guān)部門的欺詐和賄賂行為進行有意義的調(diào)查。也就是說，一個專業(yè)性較強的審計機關(guān)應該比一個其他方面都一樣的審計機關(guān)更容易揭露腐敗。

第三個是以人為本的原則。人民將權(quán)力賦予民選領(lǐng)導干部，而領(lǐng)導干部又將權(quán)力下放給各個公共機構(gòu)、管理層以及個別公職人員。在這個縱向問責框架中，誰應該被視為負責人，這取決于我們在授權(quán)鏈中的重點。審計報告和審計機關(guān)等獨立機構(gòu)提供的信息，可以直接為公民使用，在審計機關(guān)和人民群眾之間形成直接的縱向問責聯(lián)系。人們受到外部審計機構(gòu)所提供信息的影響，并可能采取行動。因此，將審計結(jié)果直接傳達給人民可以增強人民對政府得信任，有利于社會穩(wěn)定。

良好的審計應該是獨立于被審計方、在審計實踐中具有專業(yè)精神，同時承認人民是主體。這些原則共同組織了審計，從而產(chǎn)生了腐敗較少的公共部門。也就是說，根據(jù)這些原則組織審計機構(gòu)的國家也往往很少發(fā)生公共部門腐敗。政策制定者應調(diào)查如何使國家的最高審計機關(guān)獲得進一步的獨立性、增加人力資源和教育技能，以及為向公民傳達審計報告提供體制支持。基于以上原則本文對于進一步提高國家審計在腐敗治理中的作用給出一些建議。

2、進一步加強國家審計在反腐治理中的作用

（1）加強審計程序和審計機構(gòu)的獨立性。我國國家審計是治理機構(gòu)的一部分，具有較強的行政屬性。我國的國家審計制度無疑具有一定的行政權(quán)力。具體地說，中國政府審計機構(gòu)不僅要檢測和報告政府賬戶和報表中可能存在的違規(guī)行為，對違反法律、法規(guī)的責任機關(guān)和個人，也有權(quán)給予行政處分和處罰。但是，由于我國的審計體制是多層次的，地方審計機關(guān)不僅受到本級政府的直接領(lǐng)導，同時也要接受上級機關(guān)的指示，導致審計服務過于依賴政府部門和部委，因此它們的報告也將受到影響。有時，審計報告還會受到政府高層官員的影響，導致公共財政報表的審計報告很少公開披露，審計建議得不到執(zhí)行。因此，要有效實現(xiàn)反腐敗職能，應該注意加強審計機關(guān)的獨立性，完善各項審計制度。

（2）增強審計人員的專業(yè)素質(zhì)，提升專業(yè)技能。審計人員的專業(yè)素養(yǎng)能夠幫助其對審計工作做出有效的評估，有助于發(fā)現(xiàn)腐敗、欺詐和貪污案件，因此，要注意加強對審計人員的培訓并將反腐敗相關(guān)的審計內(nèi)容貫穿其中。采用各種有效靈活的培訓方式，盡可能提高審計師的各項能力。另外，還可以成立國家審計師協(xié)會，將其作為一個平臺，讓專業(yè)人員討論他們在實踐中遇到的不同問題，以便相互交流提出緩和的解決辦法。從長遠來看，這有助于發(fā)展和加強本國的審計專業(yè)，改善治理、消除浪費和腐敗、減少貧窮和提高公民的生活水平。

（3）加強審計過程中的公眾參與。在我國反腐敗和廉政建設(shè)中，人民是根基。公眾參與作為一種強有力的外部監(jiān)督手段，對于推進反腐治理和建設(shè)有重要的意義。據(jù)研究表明，大多數(shù)的腐敗案件來源于民眾的舉報。但是，由于對舉報者的保護措施執(zhí)行不力，人們開始不愿譴責腐敗。因此，可以在其國家一級加強和促進保護舉報人的舉措，為公眾提供反腐動力。同時，實行一系列有效制度來保障和激勵反腐過程中的公眾參與，完善公眾參與腐敗的渠道和過程。另外，進一步實行信息公開制度，加強黨務政務公開，確保公共服務的透明度，使各個部門自覺接受人民的監(jiān)督，賦予公民更大的決策權(quán)，以有效減少腐敗。

（4）完善監(jiān)管體制，加強問責制度。從經(jīng)濟學的角度看，腐敗根源于特權(quán)的存在和市場機制的不完善。特權(quán)總是伴隨著政府的監(jiān)管權(quán)力的專斷性，由于缺乏強有力的制度保障，擁有最高權(quán)力的公職人員在挪用公共資源方面無所畏懼。因此，一個重要的反腐敗策略是完善監(jiān)管體制，尤其是司法系統(tǒng)和審計系統(tǒng)，加強上下級以及同級機關(guān)之間的相互監(jiān)管。另一方面，整頓問責更為重要，因為只有及時懲治違法行為、糾正不良行為，才能維護經(jīng)濟秩序和財政秩序，實現(xiàn)政府透明度。審計后的整改結(jié)果能夠反映政府審計的監(jiān)督效果，對決定審計制度能否減少腐敗至關(guān)重要。

四、結(jié)論

本文在明確廉政背景下國家審計內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，研究了國家審計在反腐治理中的功能，預防功能、揭示功能和懲治功能，并進一步研究了一個良好的國家審計需要遵循的原則，認為有效的審計有賴于專業(yè)化的審計團隊、獨立的審計機構(gòu)和以人為本的理念，以提高公共管理的問責制和透明度。最后為加強國家審計在反腐治理中的作用提出了一些建議。希望為我國的國家廉政體系下國家審計實踐以及腐敗控制提供一定的理論基礎(chǔ)。

【參考文獻】

[1] 闞京華， 周友梅. 腐敗治理中國家審計的角色、功能定位及其影響因素分析——基于“國家廉政體系”視角的考察[J]. 南京審計大學學報， 2015.12（5）12-19.

[2] 駱靜艷. 國家審計在預防和懲治腐敗中的作用[J]. 管理工程師， 2017， v.22;No.167（06）54-57.

[3] 朱明. 淺析國家審計在反腐中的作用與提升策略[J]. 中國市場， 2017（6）166-167.

【作者簡介】

劉增軍（1970.11—）男，漢族，山東利津人，本科，副教授 ，研究方向：黨建與大學生思政.