PPP項目合同法律問題解析

石志昭

摘要：近幾年，各級政府大力支持PPP項目的推廣，各類公共基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)也獲得了極大程度的改善，民生工程也得到開展，促進(jìn)了建筑、醫(yī)療等領(lǐng)域的良性發(fā)展。但是，在項目開展期間，有關(guān)合同的管理依舊存在許多法律方面的問題，對合同風(fēng)險管理、項目開展都帶來了相應(yīng)的影響。

關(guān)鍵詞：PPP項目合同;法律問題;解決途徑;管理

1.前言

現(xiàn)階段，社會得到了十分迅猛地發(fā)展，政府在市場經(jīng)濟(jì)中所具有的職能也逐漸出現(xiàn)了改變，國家持續(xù)增強對地方政府進(jìn)行債務(wù)管理，政府與社會資本間的深度合作變成了必然。在此背景下，PPP項目有關(guān)的運作模式被各地政府所關(guān)注，更多的PPP項目得到了開展。在項目具體實施過程中，大多都會被許多外部因素所影響，所以，應(yīng)借助有關(guān)的法律來對合作各方自身的行為進(jìn)行約束，以促進(jìn)項目更為順利地實施。

2.PPP項目合同有關(guān)的法律問題

2.1政府購買服務(wù)合同法律方面

政府所購買的服務(wù)合同與普通的民事合同間具有相應(yīng)的差別，這是因為政府是作為一種民事主體而簽訂經(jīng)濟(jì)合同，履行合同就是為了保證各項功能設(shè)施依序得到運轉(zhuǎn)，其是把鞏固服務(wù)當(dāng)作合同目標(biāo)，但是，其與社會資本方所構(gòu)建的是民事合同法律關(guān)系，權(quán)利與義務(wù)是建立在滿足于各項公共設(shè)施正常得到運轉(zhuǎn)的前提下[1]。從社會資本方來說，對于政府所購買的服務(wù)合同，其具有政府購買能力的可保障性、合同無法履行或是無法完全履行時爭議處理方法等方面的法律問題，增大了PPP項目在運轉(zhuǎn)期間的投資風(fēng)險，需要在對項目進(jìn)行判定期間加以處理。

2.2招投標(biāo)階段合同法律方面

在PPP項目中，涉及到了合作各方超過數(shù)十余年的權(quán)利與義務(wù)分配，對于雙方所重視的所有運營風(fēng)險都需要科學(xué)進(jìn)行分配與統(tǒng)籌。在《招投標(biāo)法》中，對傳統(tǒng)項目建設(shè)有關(guān)的招標(biāo)要求進(jìn)行了規(guī)定，但是，對于所有環(huán)節(jié)中十分復(fù)雜的程序無法逐項進(jìn)行規(guī)定，所以，各項招投標(biāo)活動可以參照的法律規(guī)范具有一定的局限性。現(xiàn)如今，各個部委大多都是基于自身的管理角度來制訂出標(biāo)準(zhǔn)化政策，“各自為政”的現(xiàn)象無法避免;同時，項目是否可以吸引到具有履約能力的意向承包商，并使這些承包商借助財務(wù)成本順利地進(jìn)行融資，這才是取得成功的核心。

2.3合同性質(zhì)法律方面

對于PPP合同而言，其是政府方與社會資本方間所簽訂的一種合同，對于其本身的性質(zhì)是民商事合同亦或是行政合同，依舊具有一定的爭議。這就要求PPP項目有關(guān)的管理人員應(yīng)全方位掌握合同所有的細(xì)節(jié)，對合同本身的性質(zhì)進(jìn)行分析與研究，對其進(jìn)行定性與歸類管理，防止在進(jìn)行建設(shè)期間出現(xiàn)適用法律錯誤、糾紛無法借助適宜方法加以處理等方面的問題。

3.PPP項目合同法律問題的各項解決對策

3.1政府購買合同法律方面

在對各項基礎(chǔ)性設(shè)施PPP項目進(jìn)行建設(shè)期間，政府扮演了十分特殊的角色。其一，政府在實施PPP項目論證立項期間，應(yīng)全方位地對地方財政有關(guān)的情況進(jìn)行評估，對政府付費項目所需費用來源進(jìn)行了解;為此，政府應(yīng)考慮到地方財政本身的預(yù)期發(fā)展、若無法依據(jù)約定進(jìn)行支付后的替代方案，以維護(hù)好政府自身的信譽。而社會資本在進(jìn)行市場調(diào)查期間，應(yīng)對項目所在地政府所具有的償債能力進(jìn)行評估[2]。其二，應(yīng)保障項目所有合理性手續(xù)到位，讓項目得到合法開展。其三，政府所購買的服務(wù)合同在履行期間，由于政府所處的特殊地位，在發(fā)生爭議后，無法依據(jù)仲裁、訴訟等手段來處理這類糾紛，所以，應(yīng)構(gòu)建更為健全的合同管理機(jī)制，同時，還可以借助設(shè)定完善的合同支付條款、增強對履約過程進(jìn)行監(jiān)管、提升履約能力等方式進(jìn)行保障。

3.2招投標(biāo)階段合同法律方面

各項基礎(chǔ)性設(shè)施PPP項目對于社會資本履約能力、項目建設(shè)總體效果等許多方面都提出了更多更為嚴(yán)格的要求。項目使用PPP模式應(yīng)滿足于以下有關(guān)的條件：市場需求長期處于穩(wěn)定的狀態(tài)下、市場化程度處于較高的水平、具有更為靈活的價格調(diào)節(jié)機(jī)制等，比如，城市中的天然氣供給、各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等建設(shè)。為了保障建設(shè)項目更為順利地得到實施，在辨別項目是否適合于PPP模式的前提下，應(yīng)將所有要求全方位地表達(dá)在招投標(biāo)文件中。對于招投標(biāo)法沒有涉及到的PPP項目融資、移交等有關(guān)的采購內(nèi)容，應(yīng)借助協(xié)議的方法來進(jìn)行約定，將雙方溝通得到的結(jié)果以合同的方式來明確，并把其當(dāng)作維護(hù)好雙方各項權(quán)益的憑據(jù)。

其一，應(yīng)對招標(biāo)項目是否已經(jīng)“入庫”、立項、進(jìn)入到地方財政預(yù)算等進(jìn)行相應(yīng)的核實。若項目還沒有入庫、各項立項手續(xù)不夠健全等，會對之后的融資帶來影響，應(yīng)進(jìn)行防控。其二，應(yīng)增強對招標(biāo)文件進(jìn)行法律審核、風(fēng)險評估，嚴(yán)格遵守國家對PPP項目所設(shè)定的招標(biāo)、移交等有關(guān)規(guī)定，對并未明確規(guī)定的事項，應(yīng)在合同中進(jìn)行約定，防止招標(biāo)方法不夠標(biāo)準(zhǔn)、高危風(fēng)險防控并未達(dá)標(biāo)、可以進(jìn)行約定的內(nèi)容并未約定等有關(guān)問題的發(fā)生。對于社會資本方具有能力進(jìn)行自建的各項項目，可以考慮進(jìn)行“兩標(biāo)并一標(biāo)”，在招標(biāo)文件中，進(jìn)行更為科學(xué)地安排，全方位地發(fā)揮出社會資本方在項目開展期間所具有的作用，無需借助再次招標(biāo)而引進(jìn)施工方，減少合同管理所具有的法律風(fēng)險。對于項目需要的各類設(shè)備、原料等，也可以在招標(biāo)文件中進(jìn)行安排，由社會資本方來供給。

3.3合同性質(zhì)法律方面

對PPP項目合同的各方，政府對其所給予的定位是平等主體，其糾紛屬“民事糾紛”范疇，應(yīng)參照有關(guān)的程序加以處理。同時，政府在履行行政管理職能期間，所出現(xiàn)的糾紛應(yīng)是行政糾紛。現(xiàn)階段，在我國的法律中，并未明確有關(guān)PPP項目合同的法律性質(zhì)，而對其性質(zhì)有關(guān)的表述大多僅出現(xiàn)在現(xiàn)有的政策與文件中。對于特許經(jīng)營權(quán)授予等具有行政管理內(nèi)涵的合同，屬于行政合同，而規(guī)定了合作雙方平等權(quán)利及義務(wù)關(guān)系的合同則是民事合同，應(yīng)區(qū)別進(jìn)行對待。

4.結(jié)束語

綜上，現(xiàn)階段我國已經(jīng)構(gòu)建了較為健全的PPP項目政策體系，在開展PPP項目期間，應(yīng)在全面掌握PPP項目合同管理有關(guān)的法律問題基礎(chǔ)上，依法且合規(guī)地促進(jìn)PPP項目建設(shè)，對于提升項目管理效果與質(zhì)量、促進(jìn)項目開展能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。

參考文獻(xiàn)

[1]石世英，傅曉，王守清.PPP項目伙伴關(guān)系維系對項目價值影響的實證研究[J].工程管理學(xué)報，2019，（03）：58-62.

[2]何代欣.大國轉(zhuǎn)型下的政府與市場合作機(jī)制——中國PPP策略與事實[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2018，（01）：5-11.