從“被動回應”到“主動應急治理”的現代化轉型

趙定東

現代社會由于科學技術的發展，社會流動性的增加，在物理空間上地域阻隔被打破，空間時距被縮短。2019年底，武漢市新冠肺炎疫情的爆發打破了空間的阻隔，呈現全面蔓延的態勢。在某種程度上，這一公共衛生緊急事件已經升級為公共危機事件，出現了共時性趨勢，導致的各種損失難以預計。

特別要指出的是，社會性突發公共危機事件對社會秩序的影響往往更大，它考驗著政府治理能力，處理不當，會影響到黨和政府的形象。新冠肺炎疫情爆發以來，中央政府和各地方政府積極應對。事態仍在發展中，從前期實踐看，杭州市的應對策略已經得到國內外專業人員及所轄居民的普遍認可，一定意義上反映了地方政府從傳統被動回應到主動應急治理的現代化轉型。

以統籌之治應對疫情事件生成的不確定性

現代社會作為風險社會，其本身的不確定性日益凸顯，這就決定了諸如新冠肺炎疫情等突發事件成因的不穩定性與隨機性。在社會突發事件生成后，社會主體特別是慣于依賴體制路徑的政府，對于突發事件的認知與察覺往往處于滯后狀態，本次武漢市的遲緩反應就是一個顯著的例子。

與之相反，杭州市決然毅然主動采取了前瞻性舉措。2020年1月23日，浙江省在國內率先啟動重大公共突發衛生事件一級響應。杭州市的舉措多次成為除武漢外的全國“首個”，屢屢被其他城市“抄作業”。如2月3日杭州市政府出臺“最嚴十項措施”，杭州多個區域升級管控措施，對小區實行封閉式管理。2月4日凌晨，杭州市發布關于實施“防控疫情，人人有責”十項措施的通告，成為全國首個對小區實行封閉式管理的省會城市。這些措施包括：全市所有村莊、小區、單位實行封閉式管理，農貿市場、超市、藥店等場所進入人員一律測溫、佩戴口罩;倡導每戶家庭每兩天指派一名家庭成員外出采購生活物資等要求。2月5日，杭州市“新冠肺炎”疫情防控指揮部發表《致全體新杭州人的一封信》，呼吁新杭州人“暫停下返杭腳步”。“外防輸入，內防擴散”的決策目標有效降低了杭州區域新冠肺炎疫情倍增性爆發的可能性。

杭州市的舉措克服了社會突發事件具有的不確定性特點，避免了居民在行為反應能力上的失控，認知上處理邏輯的混亂，斷然的措施賦予了居民認知與指導。這是政府運用應急治理的現代性思維決策的反映。

以良法之治應對疫情事件演化的復雜性

引發諸如新冠肺炎疫情等社會突發危機事件演化的誘因很多，各種因素交織混同演化，往往會出現一因多果或是多因一果的復雜化和“裂變反應”。如何有效、及時、平穩地處理新冠肺炎疫情，已經成為考驗各地政府執政能力的一個標志。敏感的政府是有能力的政府，反應快的政府是負責任的政府。從某種意義上說，政府的執政能力是對社會突發事件的回應能力。其中制度的有效制定和有效落實是關鍵。

疫情防控的制度方面，杭州市開創了全國的很多先例。如2月1日起，杭州市每天定量免費發放口罩并配送上門，成為首個免費領取口罩的城市;杭州市政府出臺“最嚴十項措施”規定，在疫情防控期間，對九種行為一律追究刑責，包括：明知感染，仍進入公共場所;拒不配合車站體溫監測;傷害威脅醫療救護工作人員等行為。以此為依據，查明西湖區某小區業主明知租客母親為重點疫區來杭人員，卻未履行主動報告職責，2月1日晚依法給予其行政拘留5日的處罰，又成為首個拘留“失職”房東的城市;2月3日，杭州市規定，杭州疫情防控措施正式解除之前，全市的門診部、診所（含中醫、中西醫結合）一律不得開展診療活動，市區醫療機構將暫停擇期手術以及口腔、耳鼻喉科、眼科等門診服務，以此又成為全國首個暫停門診部、診所的省會城市。還如發揮紀委監委的監督保障執行作用，對防疫工作落實情況連續開展“下沉式+全覆蓋”檢查、實行“日報督辦制”“實時通報制”“追責倒查制”等等，這些開創性的制度性規范為有效、及時、平穩地處理新型冠狀病毒肺炎提供了有效的制度保障，并成為全國各地模仿的范例。

以開放之治疏導疫情的社會心理壓力

現代社會基于通信技術的發展特別是互聯網技術的出現，人類社會擺脫了時間上的歷時性，在諸如新冠肺炎疫情等社會突發事件上出現了共時性趨勢。一個武漢市地區社會突發事件的爆發，甚至引起其他地區和國家的恐慌心理和“蟲洞效應”。

信息及時公開是規避社會突發事件外顯恐慌性的有效舉措。浙江省政府利用手機App“浙里辦”，很快就建立了新型病毒公共服務管理平臺，凸顯了當地“互聯網+政務服務”的能力。該平臺包括主動申報與疫情線索提供、互聯網醫院新型肺炎通道、居家醫學觀察服務與管理、集中醫學觀察服務與管理、信息發布與健康教育、網上智能問診與人工服務等功能模塊，使人們可以“一個平臺”搞定防疫。再如，杭州市紅十字會每天的捐贈款物收入和支出情況在《杭州日報》第四版公示，同步在杭州市紅十字會官方網站和杭州市紅十字會微信公眾號公布，并接受社會監督;杭州市紅十字會防疫物資運送效率，捐贈物資審批流程提速至“10分鐘”內辦結;除此之外，在每場新聞發布會上，杭州市各部門都會公開具體數據，回應社會關注焦點;還如，杭州市克服多地“先網傳，再回應”的做法，主動將信息及時告知居民，特別是機場事件處理相當妥善。武漢封城后，這種情況在全國罕見。這些信息的及時公開在一定程度上維持了本地的穩定。

以科技之治整合數字資源高效應對

新冠肺炎疫情是一個典型的區域社會突發危機事件。這種事件的治理需要整合政府各部門資源，高效地配置常態中的資源儲備。

杭州市充分利用了大數據的治理優勢，并以此規約各部門的職責。如杭州市通過“企業嚴格防控有序復工申報備案”和“企業員工健康碼”數字平臺對全市企業實行分類分區分時段有序復工，既保證了民生建設的必需性，又規避了事件處理的忙亂性。

又如錢塘新區“大數據+網格化”管控助推所有小區精準防疫。新區依托智慧門禁系統提供的豐富數據，將已錄戶籍信息進行實時比對和快速列表，輔助社區工作人員精準“掃樓”，并對數據進行表格化管理，通過分析數據模型，對不同類型居民小區進行分級分類，形成“紅黃藍”管控辦法，統籌安排人財物等防控資源。同時，對智慧門禁系統生成的疑似疫情防控隱患清單，會由轄區派出所、社區工作人員進行點對點再精準核實，采取更有針對性的走訪，從而確認每個小區的疫情防控重點對象。其中，重點地區的人和車進入小區，系統會自動報警，網格人員會立即到位現場排查，實現“智慧門禁數據”和“基層網格力量”雙防控，確保精準防控不遺漏。即使是跨區域流動上，只要加強小區之間的信息共享、實施動態管控，就能形成新區全域閉環管理。在發現確診病例人員后，還可以通過智慧門禁系統，第一時間追溯該病患在病情潛伏期間的密切接觸人員，并通過社區基層防控人員，第一時間點對點聯系并安排隔離進行醫學觀察。

此外，杭州疫情防控還注重了人文之治和協商之治的思路。許多舉措已融入上述表達中，不一一贅述。

綜上，杭州市應對新冠肺炎疫情的舉措，改變了我國一些地方政府傳統被動回應的做法，充分體現了公開與效率兼顧，充分體現了協調和處置突發事件整體能力的現代化治理能力，是現代應急治理的可復制樣本。

作者系杭州師范大學公共管理學院教授