宅基地退出收益測算及分配策略研究綜述

苑韶峰 李威 彭文敏

摘要：本文研究目的旨在為宅基地增值收益測算及分配策略提供理論支撐.采用文獻計量分析和國內外文獻動態分析.對宅基地退出文獻進行歸納和梳理。結果表明：1.近年來宅基地退出領域的文章發表量逐漸上升.研究內容方法更新較快，呈現多元化的趨勢;2.集體建設用地流轉，本質上有效推進了城鄉一體化，在不同的驅動因素與限制因素的交互作用下，誕生了模式多樣的集體建設用地流轉.但在流轉過程中產生的增值收益以及增值收益分配問題是維持社會穩定、區域穩定、維護農民權益的關鍵所在;3.邊際拉平效應、交易收益效應、資源配置效應等為集體建設用地流轉增加了推動力。根據所得研究結果.接下來的研究應該著重于建立基于貢獻分配理論的宅基地退出增值收益共享分配方式.促進構建城鄉統一的集體建設用地市場，為進一步推進集體建設用地入市過程中的收益分配提供理論依據及操作范式。

關鍵詞：宅基地退出;收益測算;分配策略;綜述

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1000-5099（2020）02-0043-10

習近平總書記在十九大報告中指出：實施鄉村振興戰略，深化農村土地制度改革。借助城鄉人口流動，盤活鄉村閑置建設用地，使土地的財富增值轉變服務于鄉村的發展，成為今后解決“三農”問題的必然趨勢。自2003年起，連續十六年的“一號文件”中心均為“三農”問題，2018年中央1號文件更是強調深化農村土地制度改革，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，通過土地增值收益的分配為鄉村振興籌集資金，2019年中央1號文件強調進一步深化農村土地制度改革，穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計，抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見，研究起草農村宅基地使用條例。宅基地作為占比最大的集體建設用地，其改革涉及龐大的農民群體，也是關乎鄉村振興的重要環節。由于歷史原因，宅基地退出收益分配的不平衡性造就了政府與農民在退出上的兩難境地，隨著經濟發展與改革的推進，中央做出了多方努力。1995年的《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》、十七屆三中全會的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中的“建立城鄉統一的建設用地市場”、十八屆三中全會的“農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價”、2014年的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、2015年的集體經營性建設用地直接入市試點、2017年《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》明確到2018年年底，在試點地區建立城鄉統一建設用地市場，2019年新的《中華人民共和國土地管理法》破除農村集體經營性建設用地入市的法律障礙等，這些舉措無不表明中央對集體土地制度的改革成效與決心。

2015年我國農村建設用地約有2.7億hm²，約為城鎮建設用地的2.5倍，其中宅基地閑置率達到15%，經濟發達地區部分農村高達60%，村莊閑置宅基地面積達到1億多畝。城鄉一體化的目的是通過促進市場性要素的流轉解決我國的“三農”問題。已有研究顯示：農地流轉存在著邊際產出的拉平效應、交易收益效應，可以改善土地配置效率。但土地配置效率的改善不一定意味著農戶生計的改善，村域社會經濟的長久發展仍然不易。微觀層面上，工商資本逐利性村域與政府快速城市化的推進中，農民意愿容易被忽略，強迫式的推進很可能引起“農民上樓”式的村（鄉）域文化滅失和村（鄉）域生態破壞，造成農民利益受損、政府行政本意扭曲，甚至引發集體上訪事件。宏觀層面上，受制于征地約束、用途管制，出現城市土地供不應求與偏遠村域空心化窘境，以及集體建設用地無法正常入市與隱性市交易泛濫的尖銳矛盾。集體建設用地入市作為化解城市病與三農問題的杠桿，逐漸成為我國土地制度發展的趨勢。宅基地作為面積最大、受眾最廣、利益影響最直接的集體建設用地更多地受到管理部門及學術界的關注。如何利用好這樣的契機，避免資源攫取式的集體建設用地流轉，解決好宅基地退出模式、增值收益核算與分配、維護農民土地權益、區域公平等問題，已經成為當前理論界和實務界的迫切需要。

一、宅基地退出的文獻計量分析

對宅基地退出相關研究進行梳理和總結，對不同時間段的研究方向、研究主題進行厘清，可對宅基地退出演進歷程進行判別，為今后研究提供理論參考。本文運用文獻圖譜軟件CiteSpace，對近11年來有關宅基地退出主題的文獻進行計量分析，文獻選取知網收錄的核心期刊、SCI、EI、CSSCI、CSCD來源期刊，核對去除無效條目，共檢索文獻357篇，其中2009～2012年29篇，2013～2016年144篇，2017～2019年184篇。近年來文獻發表數上升較明顯。

（一）研究熱點分析

通過對文獻關鍵詞的共現分析，得到結果如圖1所示。由圖1可以發現，宅基地退出領域的研究圍繞宅基地退出、農村宅基地、宅基地三個中心，針對宅基地退出過程的微觀主體農戶的退出機制、退出意愿、影響因素、利益分配等主題有較多研究;針對涉及宅基地退出過程的權益主要集中在宅基地使用權、宅基地流轉、三權分置、用益物權等;同時宏觀層面上對宅基地制度改革、土地制度改革、土地管理、土地經濟、土地利用等的研究較集中。

（二）研究主題的演化路徑分析

對關鍵詞進行時序上的分析，可以得到以宅基地退出為研究的演化路徑與趨勢情況。具體如圖2所示，由圖可知，宅基地退出的研究最早可以追溯到2009年，在起步階段學者主要圍繞宅基地退出機制與影響因素、農戶退出意愿和集體建設用地流轉進行研究。2012～2014年為宅基地退出研究領域的平穩發展階段，學者圍繞幾大基礎研究主題引入新的模型、基于新的視角來對宅基地退出的研究進行拓展和補充，細分出了眾多的研究方向和角度。2015～2019年是宅基地退出研究快速發展階段，2015年我國開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度三項改革試點以來，關于宅基地退出的研究又得到了不斷地豐富，在土地制度改革的背景下以鄉村振興、三權分置、收益分配展開大量研究，而后又呈多元化趨勢，對宅基地功能、宅基地發展權、退出農戶的福利變化等方向的研究也逐漸豐富。

二、國內外研究現狀及發展動態分析

城鄉統一的土地市場本質是實現城鄉居民產權和治權平等與統一，在不同利益群體之間合理分享土地增值收益，促進資源的優化配置。作為城鄉建設用地重要形式的宅基地，其流轉受到廣大學者關注。諸如“空心村”改造、下山移民、兩分兩換以及“集地券”等多種宅基地退出模式早有的實踐，然而由于受政策法律限制，深入的相關研究卻要借助于集體建設用地及土地收益分配方面的研究。目前學界對宅基地退出與增值收益的相關研究主要集中在入市合理性及宅基地退出可行性、宅基地退出效應分析、流轉驅動與限制因素及流轉模式探討，集體土地流轉增值收益及其分配模式等方面。

（一）集體建設用地流轉的合理性及宅基地退出可行性

城鄉市場經濟體制下外部性潛在收入的產生與分割是制度創新的主要動力，集體建設用地流轉改革收益遠大于其成本。集體建設用地作為重要的生產要素兼具資產與資源特性，現行制度體系對集體建設用地流轉的限制，阻礙了市場機制在土地資源配置中的作用。現實中存在的集體建設用地流轉事實，本質上有效推進了城鄉一體化緩解了住房供求矛盾。盡管集體建設用地入市存在諸如宅基地退出、財政壓力等種種風險與問題，入市流轉在理論和現實基礎兩個方面均具有可行條件，在工業化、城市化以及城鄉一體化的發展背景下，集體建設用地入市的合法化只是時間問題，推拉理論、三權分置和種類繁多的小產權（鄉產權）為宅基地退出的可行性的提供了條件。

（二）宅基地退出效應分析

農村宅基地退出可以產生邊際拉平效應。在農戶生計資產配置多元化、職業非農化、生活離鄉化的背景下，每個農戶家庭的宅基地邊際效益存在差異。同一土地在不同的用途和行為主體之間流轉時，會產生不同的邊際效益，只要這種邊際效益存在，土地流轉就會持續。宅基地處于分散低效利用狀態，流轉可以實現邊際效益，需要制度創新來確保這種收益。在邊際效益遞減規律的支配下，最終邊際效益趨于相等，這時也就意味著宅基地的資源配置效率達到了無法再改進的地步，宅基地在城市與村域配置中邊際收益相等。在此條件下，不可交易因素的收益也趨向于均等化。集體土地流轉中客觀存在著異質性因素（如區位、地上建筑物等）導致產出邊際效益的差異。而邊際效益的“拉平效應”中隱含的基本假設條件是行業或部門之間存在利潤平均機制，即宅基地退出可以為投資、使用者帶來足夠高的收益率。中國土地流轉邊際產出的拉平效應也通過更精確的計量模型被證實。

交易收益效應是宅基地退出的推動力。土地交易性的提高增加了土地供需雙方找到交易方的概率，較完善的土地交易權使農戶對其現期投資在未來市場價格的實現更有信心，從而增強投資動力。集體建設用地市場如果受到限制，對鄉村的投資就會不足。反之，就會實現農村和城市經濟雙贏和社會總福利的增加。地權的穩定性直接關系到對投資的激勵，這也印證了土地交易權不完整的情況下，對土地利用及投資產生的負外部性效益。中國集體土地使用權與所有權進行分離是一種進步，但是分離后的集體土地所有制仍然沒有使產權激勵這一功能得到充分發揮。許多學者認為造成目前農民土地權益受損的原因在于農村土地產權殘缺，在農村土地集體所有制下，只有明確農村宅基地的產權歸屬，才能推動宅基地進入土地一級市場進行流轉，產生交易收益，提高市場效率。

宅基地退出應遵循的基本經濟原理是資源的配置效應。誘致性變遷是指當前制度下的利益集團對制度“不均衡”引致獲利機會時，所進行的自發性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷。經濟人的理性行為不僅僅表現在經濟理性，而且還包括安全、自尊、社會認可等在內的文化、社會和心理等多方面理性。作為生產和生活主體，農戶進行資源配置和生存決策時，理性追求家庭福利最大化和風險的最小化，如小產權房、宅基地隱性退出等。Nelson Chart認為在中國隱性土地市場的存在使得人們能夠用比較低的價格獲得土地，進而導致集體建設用地通過地下方式（隱性市場）進行交易和流轉。集體建設用地流轉適應了市場發展的要求，改變了資源分配方式。只有經濟主體處于平等地位時，才能通過競爭優化資源配置，中國現有的產權制度降低了土地資源的優化配置效率并影響了對土地生產力的持續投入。改革當前的農村宅基地制度，建立有條件的農戶宅基地退出機制與市場，實行城鄉土地“同地、同權、同價”，促進城鄉一體化發展，是實現土地資源優化配置的內在需求。

（三）宅基地退出驅動、限制因素與流轉模式探究

作為我國集體建設用地主要類型——宅基地的退出，受經濟發展、制度創新、文化進步等多因素驅動正經歷著重要的演變過程。制度創新及其帶來的制度環境變化使潛在收入的增加及其分割成為可能，也使得制度安排的成本降低。征地制度缺陷引起的資源低效配置和“隱性”市場交易帶來的社會福利損失是城鄉建設用地市場一體化的現實原因，巨大的潛在外部利潤是宅基地退出的驅動力。經濟社會發展的客觀需求、流轉帶來的比較利益驅動和社會保障水平的提升等都是引發宅基地退出的原因。“經濟人”，其行為方式往往受到經濟利益的驅動，政府主體、村集體組織、個人等在一定條件下均在充當“經濟人”角色，出于財政及收益考慮推動著集體建設用地流轉。從需求側看（國家征收、法人租購和個體隱性交易），主要包括城市規模擴張、經濟發展驅動、制度誘致力和經濟利益驅動;從供給側看（集體組織和農戶），主要包括經濟利益驅動和文化傳統驅動。其中微觀驅動因素包括流轉的高收益、流轉收益的高增長率、增加的就業機會與福利水平、改善的基礎設施與服務、緊張人地關系、較好的社會保障制度、良好的土地質量與區位等。社會經濟發展促使城鄉結合部農戶將具有鄉村風格的房屋出租給城市居民。

受限制因素影響使宅基地退出程度與退出效益較低。盡管有大量的隱性交易和試點，但因法律與政策的約束，總體上宅基地巨大的流轉勢能仍處于被壓制狀態，已有交易也多因政策不確定性引致的風險而價值低估，不能達到理想的宅基地退出交易收益效應。集體建設用地是否流轉、流轉用途限定等法規在很大程度上影響到土地市場、權利界定和利益分配等方面，進而增加了潛在交易人的顧慮。國有土地和集體土地產權不平等關系，促成了城鄉土地產權與市場的二元結構。集體土地產權制度缺陷成了束縛集體建設用地流轉的根本原因。農村宅基地作為農戶的重要資產，兼具生活、生產、文化和社會保障職能。滯后的農村社會保障體系、較大的城鄉差距，落后的農村經濟，致使農民對宅基地依賴性很強，阻礙了宅基地退出。不均衡的社會公共服務供給和自然地理特性等導致的集體建設用地經濟、交通和自然區位的劣勢阻礙著宅基地退出。如英國大城市可達性較高的鄉村宅基地退出（流轉）要高于偏遠地區宅基地退出。

在不同的驅動因素與限制因素的交互作用下，誕生了模式多樣的集體建設用地流轉。現有的制度下無法獲得的外部利潤（潛在利潤）是制度變遷的誘因，制度變遷的實質是外部利潤內在化的過程。從20世紀90年代初開始，上海嘉定、浙江湖州、江蘇蘇州、安徽蕪湖已開展了城鄉一體化土地交易市場試點工作，由于中央政府采取觀望式的“試錯性”態度，促成了多種具有地方特色的宅基地退出模式。一種是政府主導型。地方政府作為實際的推動主體，制定交易價格和形式，統一的宅基地退出，農民的參與度較低，對于整個流轉過程及其中的收稅、收費了解少。如：天津市“宅基地換房”、江蘇“萬頃良田建設工程”、嘉興市“兩分兩換”、蕪湖市“用地指標交易”、重慶市及鄂州市“地票交易”;另一種是農民和村集體自主型。農民（或以集體經濟組織為代表）為推動主體，通過集體經濟組織（如股份合作經濟社）對退出形式、價格和退出后的用途等進行表決。如：廣東南海、四川成都的農村集體建設用地直接入市等。在形式上出現宅基地置換、宅基地歸并、以房換房、“城中村”改造等模式。這些集體建設用地流轉實踐經驗，為今后宅基地退出政策的推出與完善提供了很好的政策儲備。

（四）集體土地流轉增值收益及其分配模式

關于土地流轉增值收益分配方面的研究主要集中在理論研究、增值收益核算、增值收益分配的現狀分析以及分配方式方法等方面。

集體建設用地增值主要體現為所有權轉移過程中“土地租金剩余”的資本化，其產生的原因是土地制度的城鄉二元化，其產生的機理是土地競租曲線的異化。從形式上看，土地增值主要包括宗地內業主投資帶來的直接投資性增值、宗地外投資輻射引起的輻射性增值和土地用途管制、土地用途轉變等引起的稀缺性增值;也有學者將其分為自然增值、人工增值、用途轉換增值與政策增值，基于此類理論的影響下，產生了漲價歸公、漲價歸私和私公共享的分配理論。在將宗地內業主投資引起的增值排除在外的情況下，借用孫中山先生的“平均地權”思想產生了“漲價歸公”。這種理念源自“各種資源的市值由其成本決定”的觀念，而忽視了權利本身的價值。經過較長時間的爭論，基于所有權的“漲價歸私”理念與“漲價歸公”觀點一樣已經幾乎被所有人拋棄。在城鄉二元土地產權制度下，土地的流轉會使一些業主獲得超額利潤，而使另一些業主蒙受意外損失。宅基地流轉的市場價值是生產資料價值、生活資源價值、社會保障價值、文化價值和宅基地發展權價值的綜合體現。宅基地發展權的缺位，使農戶在利益分配格局中處于邊緣化地位，甚至被排除在土地發展權利益之外。在西方相關研究的影響下，以發展權為依據的農民參與土地增值收益分配理念正在為越來越多的學者所接受。

土地增值收益多采用增量收益資本化法、成本法以及土地發展權方法測算。集體建設用地流轉增值收益測算主要集中于土地征收或者城鄉建設用地增減掛鉤方面。在征收過程中，在土地出讓的基礎上取基準地價進行年期修正和用途修正從而獲得征收后的建設用地價格，土地原用途價格則綜合考慮農地市場價格和非市場價格，通過差值測算土地增值收益;在建設用地增減掛鉤中，有根據增值機理（用途轉變、投資和供求），采用鄉鎮工業用地價格與市場出讓價格的變化衡量土地增值;也有采用收益還原法測算土地出讓價格與集體土地原用途市場價格差核算法：在城鄉建設用地增減掛鉤中，有學者借鑒土地發展權理念，將土地增值收益分為拆舊區農地發展權價值和建新區市地發展權價值之和。近年來，實物期權理論被引入土地投資管理領域，廣泛運用于城市土地儲備決策、土地定價、土地資源組合開發策略等研究。在城市土地二次開發中，有學者運用實物期權模型測算政府所分享的土地增值收益。

在集體土地流轉過程中，主要的利益主體包括中央政府、各級政府、農民集體和農民。阿瑪蒂亞·森認為貧困不僅僅表現為收入低下，更表現為因收入的相對剝奪而導致能力的絕對剝奪。在土地增值收益分配研究中，大多數學者采用案例分析或調查統計方法，發現在經濟發達地區發生的流轉中，地方政府收益分配比例超過75%，農民土地收益比例在3%～16%。采用物元分析、人工神經網絡、聯盟收益分配機制等研究結果也揭示了土地收益主要偏向于用地單位和政府的現實。政府通過稅收進行二次分配的完全市場理論模型、基于土地發展權建立的土地增值收益分配理論模型、宅基地退出試點經驗，均證實土地增值收益分配中政府分配收益比例較大，在農村內部，農村集體獲得權益比例較高，分配狀況不利于農村發展，有失公平。區間Shapley值分配方案被引入到宅基地退出過程中進行增值收益分配的優化。被諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨譽為的亨利·喬治定理（Henry George Theorem）的基于貢獻的分配理論也已經被引入到城鄉建設用地增減掛鉤土地增值收益分配的量化研究中，從機理上提出更有說服力的分配方式。

集體建設用地流轉增值收益的分配應該達到三個目標：對財產損失者提供公平的保護：給政府一個恰當的刺激把私人部門的損失包含在該項目的成本一收益分析之內：將財產損失者肆意從事無效率行為的激勵最小化。對于集體土地退出的農戶來說，應該得到的部分為其失去的土地實際所承載的社會成本。這些觀點逐步被作為分配標準及補償標準應用到定性與定量、行為模擬、政策模擬與仿真研究中。近幾十年相關研究趨向于模型化、定量化、應用化，主要包括保險模型、財政錯覺模型、零補償、市場價值補償條件、資產定價模型（CAPM）、條件價值評估法（CVM）、離散選擇模型（DCM）、Probit模型、LPM模型、支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）等。多樣化的模型運用大大促進了土地增值收益分配與補償定量研究工作，也為今后分配方式方法的研究與發展奠定了基礎。

三、結論與討論

宅基地作為面積最大、受眾最廣、利益影響最直接的集體建設用地受到管理部門及學術界的關注。如何利用好這樣的契機，避免資源攫取式的集體建設用地流轉，解決好宅基地退出模式、增值收益核算與分配、維護農民土地權益、區域公平等問題，已經成為當前理論界和實務界的迫切需要，本文利用文獻計量分析以及國內外文獻動態分析，得出以下結論：

1.通過文獻計量分析可以發現，近年來宅基地退出領域的文章發表量逐漸上升，研究內容方法更新較快，呈現多元化的趨勢，政策出臺對研究方向的明確起著重要的作用。

2.目前學界對宅基地退出與增值收益的相關研究主要集中在入市合理性及宅基地退出可行性、宅基地退出效應分析、流轉驅動與限制因素及流轉模式探討、集體土地流轉增值收益及其分配模式等方面。

3.集體建設用地流轉，本質上有效推進了城鄉一體化，邊際拉平效應、交易收益效應、資源配置效應等為集體建設用地流轉增加了推動力。在不同的驅動因素與限制因素的交互作用下，誕生了模式多樣的集體建設用地流轉，但在流轉過程中產生的增值收益以及增值收益分配問題是維持社會穩定、區域穩定、維護農民權益的關鍵所在。

有研究在土地收益分配的理論探討、計算方法、具體政策制定等方面的成績，在實踐中確實起到了緩解社會矛盾的作用。但就我國現實來看，仍然存在諸如失地農民社會保障薄弱、城鄉不統一、土地財政與民生矛盾等問題。宅基地退出中，如果農戶收益過低則無法激勵農戶的流轉積極性，補償過高則會因土地財政壓力而使地方政府缺乏推進動力。在收益分配上，現行的按比例分配方式操作容易，但因缺乏學理上的支撐而難以取得廣泛的認同。國內外學者與管理部門在增值分配方面取得了很大進步與創新，但因我國國土遼闊，經濟發展水平差異較大，很難通過統一的分配模式解決實際問題。如何系統總結和發展土地收益分配理論，建立基于貢獻分配理論的宅基地退出增值收益共享分配方式，促進構建城鄉統一的集體建設用地市場，以涉及宅基地退出中的收益分配為研究對象，借鑒國內外理論研究成果的基礎上，立足國情，引入多智能結構體、聯盟收益分配模型、貢獻公平理論和農地發展權理念，嘗試建立“多主體共享”的宅基地增值收益分配策略，為進一步推進集體建設用地入市過程中的收益分配提供理論依據及操作范式，是接下來研究的重點。