我國(guó)基層政府政策執(zhí)行偏差分析與對(duì)策探究

【摘 要】 如何更好地落實(shí)有關(guān)基層社會(huì)發(fā)展和建設(shè)的各項(xiàng)具體政策是基層政府亟待解決的問(wèn)題。文章敘述了我國(guó)基層政府政策執(zhí)行偏差的種種表現(xiàn)，從執(zhí)行主體、執(zhí)行機(jī)制和管理體制等方面進(jìn)行了原因分析，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議：提高政策執(zhí)行主體的能力;優(yōu)化公共政策執(zhí)行機(jī)制等。

【關(guān)鍵詞】 基層政府;政策執(zhí)行;政策執(zhí)行偏差;對(duì)策

一、政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

1、附加性執(zhí)行

在對(duì)基層政策的執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體往往會(huì)把私人利益或小集團(tuán)利益附加到政策之中，然而為了讓附加的行為貌似更加合理，他們便去打政策的擦邊球，舉著上級(jí)要求的名義，從而嚴(yán)重扭曲了政策的真實(shí)性。

2、象征性執(zhí)行

這一情況是指基層政策執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中搞假大空、形式主義、面子工程，而不做任何實(shí)際的事，導(dǎo)致政策執(zhí)行只是走走過(guò)場(chǎng)，而并沒有任何實(shí)際作用。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，這種陰奉陽(yáng)違的情況并不鮮見。

3、選擇性執(zhí)行

在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行者會(huì)因?yàn)樗饺死姘言械恼咭笾杏幸嬗谧约旱姆矫媸┬邢氯ィ鴮?duì)于個(gè)人不利的部分?jǐn)R置，導(dǎo)致政策不能有效落實(shí)。

4、機(jī)械式執(zhí)行

在基層政府政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體對(duì)政策的原則性和靈活性置之不理，不能結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況便照抄照搬。表面上看，好像是在正確的執(zhí)行上級(jí)政策，可是如此僵硬地執(zhí)行對(duì)于解決實(shí)際問(wèn)題根本沒有益處，反而有可能造成不良影響。

5、拖延性執(zhí)行

這種情況是指政策執(zhí)行主體錯(cuò)過(guò)一定的時(shí)機(jī)，導(dǎo)致既定目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)或者效果不佳。由于政策執(zhí)行會(huì)有一定的時(shí)空限制，沒有把握好這一點(diǎn)，政策執(zhí)行的效果必然會(huì)受到?jīng)_擊。

6、野蠻式執(zhí)行

基層政府的政策執(zhí)行主體在施行上級(jí)頒布的政策過(guò)程中未按照法定的程序走，用強(qiáng)迫甚至是暴力的違法方式來(lái)實(shí)施政策。這不單單將政府形象置之不理，還使政府權(quán)威大打折扣。

7、替換性執(zhí)行

即在執(zhí)行的過(guò)程中，故意改變?cè)叩幕緝?nèi)容，做出有利于自身的利益闡釋。這實(shí)際背離了本來(lái)的政策方案，這種做法把既定目標(biāo)以及群眾利益當(dāng)做兒戲，不利于地區(qū)發(fā)展和人民利益。

二、政策執(zhí)行偏差的原因

1、執(zhí)行主體層面

（1）執(zhí)行人員的認(rèn)知水平不強(qiáng)。如果執(zhí)行主體并沒有真正地理解領(lǐng)會(huì)公共政策的內(nèi)容及精神要義，那么在施行的過(guò)程中便會(huì)導(dǎo)致結(jié)果與理想目標(biāo)大相徑庭，致使政策執(zhí)行的嚴(yán)重偏離。具體表現(xiàn)在：基層政策執(zhí)行人員的組成不合理，認(rèn)知水平參差不齊，文化水準(zhǔn)不高，面對(duì)稍微復(fù)雜的政策時(shí)便顯得力不從心。他們對(duì)政策的精要之處根本無(wú)法領(lǐng)會(huì)，往往出現(xiàn)“只知其一不知其二”的現(xiàn)象。

（2）執(zhí)行人員的能力偏弱。影響政策落實(shí)效果的一個(gè)重要因素就是執(zhí)行人員的執(zhí)行能力的強(qiáng)弱。通常情況下，基層政府執(zhí)行人員的能力偏弱可以歸結(jié)為如下情況：一個(gè)是態(tài)度問(wèn)題，即他們對(duì)政策的要求和自己份內(nèi)的工作根本不重視，不思進(jìn)取，不求上進(jìn)。二是他們沒有一個(gè)合理的工作方案，不能有序的完成組織安排的工作。

（3）政策執(zhí)行中多元利益主體的干預(yù)。當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下，利益主體結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，可能會(huì)導(dǎo)致基層政策執(zhí)行中私人利益和群眾利益、政府利益和國(guó)家利益產(chǎn)生一定的背離現(xiàn)象。基層政府是一個(gè)多面的角色。首先，他們是群眾利益的代表，依據(jù)政策的規(guī)定以及上級(jí)政府的指令，踐行政策的精神指示和內(nèi)容安排;另外，他們還作為工作部門和個(gè)人的代表。當(dāng)各種利益發(fā)生背離沖突的時(shí)候，他們通常會(huì)選擇維護(hù)個(gè)人利益，置公共利益于不顧。這樣的情況必然會(huì)造成政策執(zhí)行毫無(wú)效果，甚至產(chǎn)生不良后果。

（4）執(zhí)行機(jī)構(gòu)間溝通協(xié)調(diào)差。基層政府執(zhí)行權(quán)的分配不盡合理，從而降低政策執(zhí)行的效率。一方面，政策執(zhí)行職責(zé)在各個(gè)部門之間的配置不合理，導(dǎo)致各個(gè)執(zhí)行部門的目標(biāo)缺乏一致性，并影響了下屬部門的積極創(chuàng)造性。另一方面，各地區(qū)各部門之間執(zhí)行權(quán)力分配不合理，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢通，長(zhǎng)此以往就會(huì)導(dǎo)致各干各的，各自為政。

2、執(zhí)行機(jī)制層面

（1）政策執(zhí)行信息閉塞。①信息傳遞的滯后性。政策的執(zhí)行具有很強(qiáng)的時(shí)效性。因?yàn)槲覈?guó)是五級(jí)行政組織形式，信息的傳遞本來(lái)就具有一定的困難。再加上一些基層政府傳遞信息緩慢，傳遞錯(cuò)誤，辦事效率低等情況，導(dǎo)致政策傳遞的效率更低。對(duì)于執(zhí)行結(jié)果的反饋來(lái)說(shuō)，基層的公務(wù)人員更愿意把對(duì)自己不利的信息隱瞞下來(lái)，所以政策執(zhí)行的預(yù)期和結(jié)果會(huì)有很大差別。上級(jí)部門不能獲得一手資料，更不能做出及時(shí)的應(yīng)對(duì)，這樣必然會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。

②信息內(nèi)容失去真實(shí)性。在信息的傳達(dá)過(guò)程中，由于不同的人員對(duì)同一信息的理解存在一定的差別，經(jīng)過(guò)一次次轉(zhuǎn)達(dá)，政策信息已經(jīng)失去了它的本來(lái)面目，最終到達(dá)執(zhí)行者的手里已經(jīng)嚴(yán)重走樣，更別提效果。

（2）政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制有待改善。政策執(zhí)行監(jiān)督是一個(gè)不可或缺的步驟。就是對(duì)政策執(zhí)行的過(guò)程和效果進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，界定和監(jiān)管執(zhí)行者的職責(zé)。當(dāng)下我國(guó)的監(jiān)督體系依舊存在一些不足之處，監(jiān)督不能很好地發(fā)揮作用，也就極易造成政策執(zhí)行的偏差。

（3）責(zé)任追究制度不完善且力度不足。盡管我國(guó)的一些法律條文規(guī)定了追究的相關(guān)問(wèn)題，但是卻并不完善，沒有形成行之有效的系統(tǒng)體系。司法部門作為這方面的主角，其本身的獨(dú)立性程度并不是十分高，這就導(dǎo)致了監(jiān)督和追責(zé)的漏洞。

3、行政管理體制層面

第一，中央政府下放權(quán)力是為了地方有一定的空間因地制宜，更好的治理地方，但這也伴隨著一些問(wèn)題。例如基層政府通過(guò)僭越行使權(quán)力影響司法公正，這就導(dǎo)致中央對(duì)地方的約束監(jiān)督能力大打折扣，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行不力，執(zhí)行效果差等諸多問(wèn)題。再者，政府職能分工不盡明確，各個(gè)部門的工作界定不清晰，便會(huì)造成推諉了事，效率低下。

三、政策執(zhí)行偏差的解決途徑

1、提升執(zhí)行主體的能力

每一個(gè)政策都需要一定的主體來(lái)實(shí)施，執(zhí)行主體的整體素養(yǎng)會(huì)影響政策執(zhí)行的結(jié)果。要提升執(zhí)行主體的個(gè)人素質(zhì)，才能保證政策順利執(zhí)行并發(fā)揮作用，大體要求有如下幾個(gè)方面：

（1）提高執(zhí)行主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水平。想要讓政策執(zhí)行達(dá)到期望值，首先要求政策的精神要被執(zhí)行者深深領(lǐng)會(huì)，這對(duì)執(zhí)行者的知識(shí)廣度和領(lǐng)域提出了更高要求，要求他們就擺脫思想禁錮，靈活準(zhǔn)確地處理復(fù)雜的情況。同樣，掌握實(shí)施的要求和方法也是必不可少的，這樣才能在執(zhí)行過(guò)程中，更好把政策與實(shí)際相結(jié)合，最大限度的發(fā)揮政策的積極作用。

（2）提高執(zhí)行主體的政治素養(yǎng)。基層政策執(zhí)行主體既作為目標(biāo)群眾出現(xiàn)，又作為執(zhí)行者出現(xiàn)，如何能游刃有余且不失公正的把握好這對(duì)關(guān)系至關(guān)重要。這不但要求他們擁有很高的政治覺悟，還要求有一顆公正的心，注重全局利益。

（3）優(yōu)化基層隊(duì)伍建設(shè)。首先要把控好公務(wù)人員的錄用條件和升遷方式。定期對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行綜合素質(zhì)考核，不能怕淘汰而糊涂了事。同時(shí)淘汰那些思想覺悟低、工作不負(fù)責(zé)任的人員，凈化基層隊(duì)伍，從而保證政策執(zhí)行的水平。

2、優(yōu)化公共政策執(zhí)行機(jī)制

（1）健全政策執(zhí)行信息溝通機(jī)制。政策信息在各級(jí)的傳達(dá)和溝通過(guò)程中出現(xiàn)的信息失真和滯后，直接促成了政策落實(shí)過(guò)程中的嚴(yán)重偏差。所以打造一個(gè)高效率的信息溝通架構(gòu)來(lái)保持信息的暢通快捷而又準(zhǔn)確勢(shì)在必行。

①深入推進(jìn)政務(wù)公開。切實(shí)推進(jìn)政務(wù)公開，將與人民群眾息息相關(guān)的政策向廣大群眾公布，尊重群眾的知情權(quán)。將政務(wù)信息透明公開，能起得到一定的監(jiān)督作用，又有利于及時(shí)得到群眾的反饋，也就能夠提升政策的執(zhí)行效果。

②加強(qiáng)政策信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)在全社會(huì)范圍內(nèi)普及，傳統(tǒng)的辦公方式已經(jīng)不符合時(shí)代要求，互聯(lián)網(wǎng)不但有助于推進(jìn)政務(wù)公開，在信息的傳遞方面也更方便快捷，有利于克服和避免信息的失真和遲滯，大大提升了辦公效率。

（2）完善政策執(zhí)行監(jiān)督體系。一套科學(xué)的行政監(jiān)督體系是政府工作高效公正的必要保證。因此建議從以下三方面入手來(lái)完善政策執(zhí)行監(jiān)督體系：

①形成監(jiān)督合力，完善監(jiān)督預(yù)防作用。當(dāng)前，我國(guó)各監(jiān)督主體的獨(dú)立性很低，工作方面相互協(xié)同度也不盡人意，這一現(xiàn)象是造成監(jiān)督不利重要因素。所以必須加強(qiáng)監(jiān)督的力度，提高各個(gè)監(jiān)督部門的協(xié)作能力，從而構(gòu)成集中的力量。對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督也是必不可少，加強(qiáng)在資源消耗預(yù)算、計(jì)劃步驟等方面的監(jiān)督，盡最大限度和可能發(fā)揮監(jiān)督的預(yù)防功能，從而保證政策的順利實(shí)施。

②完善監(jiān)督的法律法規(guī)。行政監(jiān)督立法是監(jiān)督的第一步，必須加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)，將監(jiān)督立法的力度提升到一定的高度，還要加強(qiáng)對(duì)公民輿論的保護(hù)，這就需要相關(guān)的法律保障公民的權(quán)利，從而做到監(jiān)督和輿論保障都有法可依。

③健全政策執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制。在基層政策執(zhí)行的過(guò)程中，對(duì)執(zhí)行主體責(zé)任的約束不應(yīng)僅僅只停留在跟蹤監(jiān)督層面，還要做好追責(zé)的工作。無(wú)論執(zhí)行主體處于何時(shí)何地，一旦出現(xiàn)原則性問(wèn)題，都必須承擔(dān)相應(yīng)的后果。追責(zé)制在一定程度上就是終身制，這就保證了執(zhí)行者在政策執(zhí)行時(shí)不能有懈怠和松散，在一定程度上保證了政策執(zhí)行的順利完成。

四、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)政策在執(zhí)行落實(shí)的過(guò)程中會(huì)被很多因素牽制和阻礙，影響政策有效執(zhí)行。如果想要政策能沖破重重阻力得到預(yù)期效果，就必須面對(duì)并解決諸多問(wèn)題。政策制定的本意是為廣大群眾服務(wù)，讓社會(huì)公眾利益最大化，怎樣將政策順利執(zhí)行是我們不能忽視的重要一環(huán)，這就需要努力平衡社會(huì)各方面的矛盾，改善基層政府的政策執(zhí)行效果，保證政策惠及民眾。

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【作者簡(jiǎn)介】

趙智川（1994.09—）男，漢族，內(nèi)蒙古赤峰人，哈爾濱師范大學(xué)2018級(jí)在讀研究生，研究方向：科學(xué)社會(huì)主義與國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng).