淺析環境公益訴訟中公民的原告資格

付敏

【摘 要】 文章分析論述了我國當前環境公益訴訟法律規定公民被排除原告資格行列之外的現實。認為在現行法律規定及其缺失的前提下，應借鑒國外較為完善且能被我國本土化的相關制度，提出在我國環境公益訴訟中賦予公民原告資格，同時配以限制與激勵雙重機制的彌合措施：適度的資格限制，嚴格的程序限制，重復訴訟的限制，嚴格限制公民個人的處分權，惡意訴訟懲戒機制，訴訟費用減免機制，輔助起訴制度。

【關鍵詞】 公民;環境公益訴訟;限制與激勵

環境公益訴訟對生態環境保護與治理具有至關重要的作用，我國的環境公益訴訟立法只將省、地市級政府和職能部門、檢察機關、部分社會組織確定為具有原告主體資格，不包括公民。致使我國環境公益訴訟制度在公眾參與性、程序正當性和結果公正性等方面存在問題。因此，為了改善這種結構的缺失，應建立原告的民事環境公益訴訟主體資格，并進行合理的限制和鼓勵。

一、我國環境公益訴訟原告資格法律規定的結構缺失

我國的環境公益訴訟制度逐步完善，原告資格的確立也經歷了從地方到中央，從分權到更集中，再到多樣化的發展過程，體現出逐步擴張的特征和趨勢。《民事訴訟法》（2012年）第55條規定：“對于損害公共利益的行為，如污染環境，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院起訴。”《環境保護法》（2014年）第58條規定了社會組織的條件，2015年1月7日實施的“環境民事公益訴訟案件解釋”對環境公益訴訟原告資格作了更為具體的規定。上述法律規定在立法上明確了部分機關和社會組織環境公益訴訟的原告地位，然而相關主體的條件規定還不夠細化和深入。為拓展我國環境公益訴訟制度原告資格范圍，2017年6月全國人大常委會正式賦予了檢察機關作為我國環境公益訴訟原告資格。同時為進一步細化我國環境公益訴訟制度原告資格，中央辦公廳、國務院辦公廳在“生態環境損害賠償改革方案”中規定省、地市級政府和有關職能部門能夠成為生態環境破壞訴訟的原告進行訴訟。從而使我國環境公益訴訟形成了以省、地市級政府和職能部門、檢察機關、部分社會組織為核心的三元主體結構。

社會組織、檢察機關、政府和職能部門這種三元主體架構，帶動了環境公益訴訟在我國的迅猛發展，對生態環境的保護和治理起到了關鍵性作用。然而，由于這種三元主體的多元化架構將公民這一重要主體排除在外，致使我國環境公益訴訟沒能較好地發揮其應有的作用，不能更好的維護生態環境。首先，現存的三元主體架構致使環境公益訴訟在司法實踐中遇到挫折。環境公益訴訟案件由于以保護生態公益為目的，很多時候原告得不到任何報酬和補償，法律規定能夠提起環境公益訴訟的社會組織的條件和程序過于苛刻和繁瑣，使得很多環境公益組織客觀上不能、主觀上不愿提起環境公益訴訟。而另外兩大主體檢察機關和省、地市級政府和職能部門最為凸顯的問題是辦理環境公益訴訟的專業人員嚴重不足與數量龐大的環境公益訴訟案件之間的矛盾性。

其次，現存的三元主體架構致使環境公益訴訟程序合法性和結果公正性遭到質疑。由于我國地方保護主義普遍存在，便會出現檢察機關、政府和職能部門選擇性起訴，由此放松對環境的保護甚至成為污染企業的擋箭牌。同樣的原因，社會組織是否可以在沒有行政干預的情況下獨立進行訴訟引起了公眾的質疑。另外，某些公益組織掛羊頭賣狗肉的行為也影響了環境公益訴訟結果公正性。在司法實踐中，仍有少數環保公益組織利用訴訟權利作為獲取不正當利益的手段，故意要求將環境恢復成本降到很低的水平。更重要的是，案件的撤回和和解被用作被告私人利益的交換籌碼。此外，被告人的法律地位低于檢察院的法律地位，其弱勢地位也導致了訴訟結果的公正性問題。

再次，現行的我國環境公益訴訟三元架構不能保障普通公民對環境公益訴訟的參與權。政府在我國目前環境保護治理體系中扮演著決策者和管理者的角色，主導著環境保護管理和污染控制的發展。而公眾參與的知情權不能得到充分的保障，信息的公開與透明度缺失和不完善使公民的參與流于形式。盡管法院在審理案件期間通過公開聽證會，現場審判和對康復方案的評論等方式來加強對環境公益訴訟普通公民參與權的保護，雖然使環境公益訴訟普通公民參與性有所改善，但并沒有實質性的改變。此外，普通公民雖然可以通過社會組織使其代表其表達對環境公益訴訟的一定訴求，但這種表達只是一種間接參與，并不能使普通公民直接參與到環境公益訴訟中來，從而使普通公民參與環境公益訴訟流于形式。

最后，我國現行環境公益訴訟三元架構不能很好地預防環境污染和環境破壞。很多的環境污染和環境破壞具有很強的潛伏性，覆蓋范圍也比較廣泛，社會組織、檢察機關、政府和職能部門很難全面、及時地監測環境污染和環境破壞行為，難以預防環境污染和環境破壞的行為的發生及其產生的嚴重后果。

二、域外環境民事公益訴訟公民原告資格制度檢查

要想確立和完善我國的公民環境公益訴訟主體原告資格地位，應當借鑒國外有益制度設計和成功經驗。世界各地的環境公益訴訟法規存在差異，但對其主要資格范圍的擴大已達成共識。

1、美國

美國公民環境公益訴訟原告資格制度是以私人檢察官理論展開的。所謂的私人檢察官是指在政府在提起環境公益訴訟出現懈怠時，由保護公共利益的“私人”提起，此時公民個人或法人團體由于已獲得國家或法律的特別授權能夠作為公共權力的代表，可以作為原告提起環境公益訴訟。同時，對公民個人主體資格的態度更為開放。在1970年《清潔空氣法》和1972年頒布的《清潔水法》等相關法律中，規定在公共環境遭到或可能遭到損害時，任何人都可以不被限制地提起環境民事公益訴訟，將“任何人”的內涵界定為“自身利益業已遭受威脅或有不利影響之虞的個人或人們”。這一限制性規定，既沒有嚴格限定受損的利益，也沒有明確界定其是直接利益還是間接利益。同時不再要求證明受到嚴重損害和直接的實質性損害。美國法院對實質性損害的裁定是比較寬泛的，包括經濟利益以及美學，環境資源保護利益、文化和娛樂利益等其他利益。這放寬了確定參與主體與損害利益之間的條件，并最終促進了參與主體的廣泛化。

2、歐盟

歐盟對于普通公民個人提起環境公益訴訟設定了較為寬松的要求。在環境污染和環境破壞已經發生或將要發生時，普通公民個人可以向相關職能部門提出意見進而要求相關部門根據意見提起訴訟，但應提交支持其意見的信息和數據作為初始證據。同時歐盟法也規定在符合一定條件基礎上普通公民個人也可以直接提起環境公益訴訟。其具體規定為符合以下任何條件之一即可提起環境公益訴訟：已經受到或即將可能受到環境污染和環境破壞影響;對環境污染和環境破壞相關的環境裁定、決定、決策等有足夠的興趣;根據“成員國行政訴訟法”規定的先決條件，可以聲稱某項權利受到損害。其中只要符合“對環境污染和環境破壞相關的環境裁定、決定、決策等有足夠的興趣”的規定條件凸顯了歐盟對于普通公民個人提起環境公益訴訟的寬松要求。

3、英國

英國有完善的檢舉人訴訟制度，“如果司法部長認為有可能公共利益被非法侵犯或被侵犯，您可以根據他的授權提起訴訟，或者您可以根據申請人或線人的要求以司法部長的名義提起訴訟，或授權私人提起環境民事公益訴訟。”

4、印度

印度關于環境民事公益案件中原告資格的規定正在不斷擴大。法律允許公民在受害者同意的情況下代替他人提起公益訴訟。

5、日本

在日本，公民能否提起環境公益訴訟雖然沿襲了大陸法系國家的特點，對其做出了苛刻的限制條件，但還是賦予了公民提起環境公益訴訟的原告資格。其限制條件主要體現在公民提起環境公益訴訟只能是環境污染和環境破壞引起的已經發生的法律規定的侵權行為。但是，這種情況使得原告的主體嚴格限于居住在某一地區的公民，即違法行為范圍內的公民。它完全排除了可能受到傷害的其他公民的做法。

從上述國家規定可以看出，英美法系國家和大陸法系國家都認為公民最接近環境，能夠最深刻地意識到生態破壞和環境污染的危害，并且最積極主動地要求保持生態環境的健康發展。因此，大多數國家都賦予了公民在不同程度提起環境民事公益訴訟的原告資格，我國也應順應這一國際發展趨勢，制定適合我國國情的環境公益訴訟原告制度，賦予公民提起環境民事公益訴訟的原告資格。

三、公民環境公益訴訟主體資格的制度建設

從我國關于環境公益訴訟的主體資格的法律規定看，環境公益訴訟的原告只限于政府和職能部門、檢察機關、部分社會組織，公民的原告資格在法律中沒有明確規定。由于缺乏立法導致公民無法進入環境公益訴訟的司法程序，因此在司法實踐中，公民環境公益訴訟的結果是不予受理或駁回訴訟。這極大地阻礙了公民參與環境保護的熱情。與此同時，當國家機關和社會組織怠于公益訴訟時，沒有辦法維護環境公共利益，違背了中國保護環境的初衷。因此，從立法的層面上賦予我國公民提起環境公益訴訟的原告資格刻不容緩。

同時，從大多數國家都賦予了公民在不同程度提起環境民事公益訴訟的原告資格的現實角度出發，賦予我國公民提起環境民事公益訴訟的原告資格勢在必行。但是我們必須要清楚的認識到，要確立我國公民提起環境民事公益訴訟的原告資格制度就要逐步建立適應我國本土的相關激勵和限制措施，并在立法中加以規定，既鼓勵公民積極參與環境公益訴訟，又要防止濫訴，使公民環境公益訴訟與現有的省、地市級政府和職能部門、檢察機關、部分社會組織形成和諧的有機整體，相合促進與制衡，從更好地發揮我國環境公益訴訟的功能和作用，及時、有效地遏制環境污染和環境破壞行為。主要的限制和激勵制度如下：

1、適度的資格限制

公民提起環境公益訴訟時其必須與起訴的環境問題上有充分的厲害關系。我國現階段公民環保意識、環保知識和環保認知能力還相對薄弱，相關法律素養不高，同時司法資源緊張，尤其是在我國的廣大農村地區這些國情現狀更為凸顯。因而應在立法上用列舉加總括的方式盡量明確提起環境公益訴訟的公民在事實上與環境污染和環境破壞造成的損害有直接的利害關系，不是任何公民都可以提起環境公益訴訟，以防止濫訴現象的發生。

2、嚴格的程序限制

在我國司法資源緊張是不爭的事實，有必要在其提起訴訟程序之前設置前置程序，即公民在發現環境污染和環境破壞行為損害自己的利益之后應先發函給相關行政機關和污染企業或個人要求他們履行相應責任，停止污染和破壞行為、修復環境、賠償損失，未在一定期限內履行相應責任的或對履行不滿意的，才能進一步提起環境公益訴訟。當然在符合法律規定的重大緊急情況下，可以跳過前置程序直接起訴，法院可以根據具體情況實施訴前保全，證據保全和緊急禁令。

3、重復訴訟的限制

鑒于環境公益訴訟的訴訟客體具有整體性以及司法領域的“一事不二審”原則，符合提起環境公益訴訟的公民為多個主體時，若其中任何一個主體或多個主體已經對某一環境污染和環境破壞行為提起訴訟，則其他主體只能加入訴訟形成共同訴訟而不能再單獨提起訴訟，但有新證據、新情況或提起私益訴訟的除外。同時，對于不便參加訴訟的公民主體可以通過“信托代表人”和“信托監察人”制度完成環境公益訴訟。

4、嚴格限制公民個人的處分權

為了避免公民用自己對公益訴訟的處分權去交換利益，應對公民的處分權進行必要的限制。只有在法院認定證據不足或者行政機關和污染企業或個人很好地履行相應責任，停止污染和破壞行為、修復環境、賠償損失的情況下才可以撤訴，否則不能撤訴;在有明確的利害關系主體的情況下必須經過所有利害關系主體同意的情況下才可以進行調解或和解，若不能明確利害關系主體的環境公益訴訟則不能調解或和解。

5、惡意訴訟懲戒機制

由于上述提到的我國現階段公民環保意識、環保知識和環保認知能力還相對薄弱，相關法律素養不高，同時司法資源緊張等國情現狀，公民的惡意環境公益訴訟行為必須被遏制和懲戒，否則將導致司法資源的無端浪費，造成相關企業的重大財產損失。未造成嚴重后果的，依照侵權責任法之規定來進行懲罰，如賠償損失，道歉等;造成嚴重后果的，承擔民事責任的同時依照行政責任和刑事責任進行處罰，如罰款，拘留以及刑事制裁。

6、訴訟費用減免機制

被告在公民環境公益訴訟中如若敗訴則應承擔全部訴訟費用這是理所應當的，但我們要考慮到面對環境公益訴訟高昂的訴訟費用，作為原告的公民個人往往是望塵莫及的，因此為了鼓勵其積極提起環境公益訴訟，在原告沒有勝訴時應當減免訴訟費。另外應設立公民環境公益訴訟專項基金，為公民提供幫助。同時，還應建立除物質獎勵外的精神獎勵制度。也可以借鑒國外舉報人制度，為獲勝公民提供適當比例的提成。

7、輔助起訴制度

在環境公益訴訟中，公民個人在環境、法律的專業知識、理論以及收集證據等實踐能力方面都相對較弱，因而檢察機關、行政機關、社會組織等也可以通過向公民提供相關的調查、證據的收集等相應的輔助支持公民啟動環境公益訴訟。同時也可以募集環保公益基金，確立免費律師咨詢等制度為公民提供法律幫助。

【參考文獻】

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【作者簡介】

付 敏（1994—）女，漢族， 陜西西安人，西安財經大學2017級經濟法專業在讀法學碩士研究生，研究方向：環境法治.