鄉村振興戰略背景下PPP模式助力特色田園鄉村發展研究
——基于東羅村視角

■崇永祥 劉 彥

2017年10月,在黨的十九大報告中,習近平總書記提出“必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略”。實施鄉村振興戰略,是全面建成小康社會的需要，是新時代做好“三農”工作的關鍵舉措，要堅持農業農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設，走中國特色社會主義鄉村振興道路。江蘇省立足前期村莊環境整治、美麗鄉村的建設實踐，著眼于鄉村未來發展模式，作出推進特色田園鄉村建設決策部署，特色田園鄉村作為鄉村振興戰略背景下我國未來農村發展的一種方向，對解決“三農”問題、構建和諧社會具有重要意義。

PPP（Public-Private-Partnership）即一種廣義的公私合作的運營管理模式，指政府與社會資本通過風險分擔機制、利益共享機制和相關的監督機制建立伙伴關系來提供準公共產品或服務，且能夠促使合作者獲得較各方獨自行動更為有利結果的一種方式。PPP模式最早在英國的基礎設施建設領域發揮了重大作用，有效緩解了英國的財政壓力，并在一定程度上緩解了就業問題。目前，PPP模式已被廣泛應用于基礎設施建設、醫療、教育、保障性住房等公共物品項目中，并取得了良好的成效。在特色田園鄉村的建設過程中，需要大量的資金和人才，如果僅靠政府財政撥款肯定難以實現，因此在特色田園鄉村建設中引入公私合作的PPP模式，就顯得很有必要。我國對PPP模式研究始于2000年前后，雖然PPP模式在我國的應用起步比較晚，但在政府的大力支持與宣傳推廣下，近幾年PPP模式不斷發展。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，緊接著2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。根據財政部PPP中心的數據統計，截至2018年6月，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理庫累計項目數7749個，投資額11.9萬億元，且均已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，覆蓋31個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和19個行業領域，成績斐然。

一、東羅村特色田園鄉村建設PPP模式應用實踐

東羅村位于江蘇省興化市缸顧鄉，地處里下河地腹地，由原東羅、西羅兩個自然村合并而成,耕地面積2239畝，水面1272畝，戶籍人口2538人。2017年入選江蘇省特色田園鄉村建設首批試點村莊，同年7月，萬科集團、興化市政府和村集體三方通過“社會資本+地方政府+村集體”的創新合作模式，聯手打造新時代鄉村振興的樣本項目——“碧水東羅”。在該合作模式中，興化市國資公司負責基建、房屋征收方面的投資；萬科集團負責村內建筑、景觀整修以及鄉村旅游、農產品推廣等方面。此外，雙方還成立合資平臺公司，專門負責東羅村的建設和運營，村民以集體土地作價的形式實現入股。在三方攜手下，一條社會資本參與鄉村振興的可持續、可復制、可推廣之路正不斷夯基拓寬。

（一）針灸式改造，延續鄉村肌理文化

鄉村振興，生態宜居是關鍵。萬科在東羅村特色田園鄉村建設中，不是照搬城市開發模式，而是遵循提升鄉村外在形象與保存歷史肌理相統一，變的是鄉村風貌，不變的是親情與鄉情交融的厚土文化。

與傳統社會資本進駐鄉村“大拆大建”模式不同，萬科利用東羅村現有景觀、建筑進行針灸式改造。盡量保留原有的鄉村肌理，既不刻意營造傳統村落風貌，也不片面追求城鎮化印記。針對東羅村村居建筑沿水布局的老莊臺片區多為傳統建筑，沿公路分布的則以現代樓房為主這一“年輪式”分布特點，萬科集團對東羅村的改造方案為保留改善現代民居，復興改建老舊莊臺，重點改造具有歷史文化價值的建筑。作為東羅村“文化地標”的村頭大禮堂曾經一度破敗不堪，萬科集團在保留其紅磚、五角星和五星紅旗這些時代特色元素基礎上，對禮堂內部進行了現代化改造。東羅村文脈悠長，新建成的“東羅秋實——興化鄉村發展展覽館”生動地展示了興化獨特的農耕文明在當地留下的印記。

（二）產業蝶變，傳統農業“接二連三”

鄉村振興,產業興旺是根本。特色田園鄉村建設，優美的居住環境是面子，持續的增收保障才是里子，也是留住農民的最大吸引力。如何激發產業“造血”功能,實現以“強產業”帶動“富農民”目標的實現，東羅村正努力探索以鄉村旅游和農業產業化為核心的發展道路。

憑借緊鄰中國最美油菜花海——千垛菜花景區這一獨特地理優勢，萬科在東羅村積極開展以“村落+垛田+果園”為主題的鄉風民俗體驗、四季果蔬采摘及風景參觀等活動。為了解決鄉村旅游的“潮汐”現象，萬科還打造了“二十四節氣”研學游項目，通過展示不同時令的農作物，使城市里的孩子更好地了解農村、農民和農業。此外，為了配合全季旅游的需要，萬科在東羅村大力發展農宿經濟，在自建農宿的同時指導村民改造民居發展農家民宿，有效地提升了周邊的旅游配套服務。在農業產業化方面，萬科在興化政府大力推動“興化大米”品牌的基礎上，推出了全新的特色農業品牌——八十八倉，通過打造農業IP，實現了當地農產品的品牌溢價。同時，萬科利用自己的營銷網絡優勢，將東羅村的農產品帶入自己的城市社區，打通了城鄉之間的物流壁壘，解決了東羅村農產品的銷路問題。

東羅村通過在特色田園鄉村建設中引入PPP模式，吸引人口、資源和技術等要素向鄉村回流，實現了以產業帶動村民致富，初步探索了一條具有特色的鄉村振興道路。

二、運用PPP模式建設特色田園鄉村的優勢

（一）多渠道融資，緩解財政約束

特色田園鄉村建設中的基礎設施建設，如道路建設、房屋改造、綠化植被等，需要大量的資金持續投入，村鎮基層政府難以滿足如此高額的資金需求。通過PPP模式引入私人資本，極大地緩解了資金投入不足問題，加快了鄉村振興步伐。政府可以在較長的時間內分攤成本，減輕了政府的財政約束。PPP模式在引入私人資本時，豐富了融資形式，產業基金、銀行融資和債券融資并舉，最大程度上拓寬了資金來源渠道。

（二）提高基礎設施建設效率，增強服務質量

社會資本的進入，可以使得多個項目同時開工而不互相擠占資金，極大地提高了建設進度。在PPP模式下，政府和私人部門各司其職、各盡其能：私人部門發揮其技術、經驗優勢，廣泛地參與到項目的前期設計、建筑施工、項目運營和后期維護等方面；政府則負責項目監督管理，相關政策制定工作。政府和民間企業在項目不同的發展階段承擔著不同的職能與義務，使得PPP模式下的項目運行流暢有序，有效地提高整個基礎設施項目建設效率。PPP模式在引入資金的同時，也將市場化約束帶入整個特色田園鄉村項目建設中。債權人關注項目收益，會要求更多的信息披露，會更換不合格的管理層。項目公司關注市場需求，會重視用戶體驗，改進服務質量。

（三）加強政企互補，合理分擔鄉村PPP項目風險

特色田園鄉村固有的建設周期長、投入資金大、運營成本較高等因素導致特色田園鄉村存在著較大的戰略風險、投資與運營風險。PPP模式的核心就是將特定的風險轉移給最善于管理這種風險點一方，在PPP模式合作中，政府和私人部門在充分考慮各村在建設過程中的各種潛在風險問題的基礎上，簽訂特許經營條約，共同承擔在特色田園鄉村建設過程中可能出現的各種風險。有政府的擔保，私人部門可以更加放心地投入到鄉村建設中。同樣，有了企業的市場化運作，可以減輕政府部門在項目建設中的壓力，方便政府安排其他事務。

（四）提高農村基層政府活力

通過發揮PPP模式資金來源多元化的優勢，實施市場行為，鼓勵和引導私人部門參與特色田園鄉村建設，改變了傳統農村基層政府項目建設的做法，提高了政府的積極性，增強了農村基層政府活力。資金困難是制約農村基層政府開展項目的最大障礙。在PPP合作模式下，基層政府由提供項目的主導方變成了項目建設的合作方，切實減輕了政府負擔，釋放了基層政府活力。

三、PPP模式在特色田園鄉村建設中存在的問題分析

（一）項目監管機制不健全

政府和私人部門是特色田園鄉村PPP模式中的兩大主體部門。在兩者的角色定位上，政府往往憑借其政治影響力成為強勢主導方。這種情況會導致政府在項目建設中以領導者而不是合作者自居。當企業的“經濟人”屬性與政府的“道德人”角色發生沖突時，政府勢必依靠政治力量制定符合其利益的政策。地方政府對自身角色和職能的錯誤把控，會產生監管越位與監管不到位的現象。同時，特色田園鄉村項目建設對私人部門的專業性有著較高的要求，如果因為項目運行公司自身原因導致項目失敗，將使公共利益受損。而且，特色田園鄉村中多為周期長、盈利低的項目。這些項目主要依靠政府的財政補貼得以保障實施，如果撥款過程監管不善容易滋生腐敗。

（二）風險分擔與收益分配機制不合理

當下，鄉村振興上升為國家戰略，一些政府部門為了吸引私人資本參與特色田園鄉村建設，提高其政績，沒有制定合理的風險分擔機制，盲目作出一些承諾。如發生風險全由政府來負責或者釆取先降低標準，完成招標后再修改條款的做法，私人部門為了獲取項目，也有可能采取先開出優厚條件，開工后再提出重新談判的做法。地方政府想在投資方承擔風險的過程中把政府的責任也推卸掉,投資者想利用政府的責任把風險都交給政府承擔,雙方存在的機會主義傾向導致互相推諉扯皮不愿意承擔責任局面的出現，長此以往不利于項目的順利進行。

（三）社會資本在特色田園鄉村發展中的參與度不足

雖然在鄉村振興戰略的指引下各地鄉村基礎設施建設、產業融合正如火如荼的進行中，但出于各種因素的考慮，社會資本參與特色田園鄉村建設的積極性不高。一方面，在PPP模式下特色田園鄉村項目具有周期長、回收慢等固有弊病，加上政府信用這個不確定外部因素，導致民營資本參與信心不足，落地意愿不強，大多持觀望態度。另一方面，由于社會資本水平良莠不齊，缺乏合理商業模式規劃，盈利能力低，為了保證項目發展的穩定性、持續性，地方政府更傾向與國有企業、國有資本合作。

四、PPP模式助力特色田園鄉村的對策建議

（一）完善PPP模式運作監管體系

將PPP模式運用于特色田園鄉村建設就是通過發揮政府和私人部門各自優勢，更好地建設美麗鄉村，一個健全的監管體系的缺失使得各方無法在特色田園鄉村建設中形成合力，難以達到理想的目標。應加快監管體系建設，完善項目合同條款，明確不同主體職責權益；建立公開透明的財政支出預算體制，加強群眾監督管理；確立高效穩定的審計體系，確保項目風險可控，從根本上杜絕因責任承擔歸屬問題而導致項目失敗的可能性。地方政府也應積極轉變自身角色，明確自身職責，履行應盡義務，不越位也不缺位，加強監管，提高工作透明度，嚴防貪污腐敗等惡性事件發生。私人部門也應提高自身建設、運營水平，在高質量完成特色田園鄉村項目建設任務的基礎上切實維護鄉村人民的利益。

（二）構建風險共擔、利益共享機制

威廉姆森認為，信息共享能夠減少決策主體的有限理性和制約機會主義。在多利益群體參與的特色田園鄉村PPP模式中，如何使得地方政府和社會資本有足夠的動機和激勵不去利用信息的不對稱和合同的不完全追逐機會收益就顯得尤為關鍵。首先，要進行合理完備的風險預測。政府和私人部門在特色田園鄉村PPP項目中扮演著不同的角色，因此雙方也應承擔各自角色所特有的風險。一般來說，PPP模式風險可分為政府決策風險、項目運行風險和不可抗力風險。若因政府政策制定失誤所引發的風險則由政府自行承擔，而如果是項目建設、運營過程中所產生的風險則由私人部門承擔，而類似地震、海嘯等自然災害所引起的風險應由雙方共同承擔。其次，要有合理的分配制度。在對特色田園鄉村項目利益進行分配時需考慮各方訴求，在保證鄉村集體、個人利益的同時，不能損害私人部門的權益。在公平公正的基礎上，努力使各方利益達成一致。

（三）加大對民營資本的政策支持

調動民營企業參與PPP項目的積極性，吸納更多的民間資本進入公共服務領域才是PPP模式的真諦，因此政府對特色田園鄉村PPP項目應該有更多的政策偏向。首先，在引導方面，政府應該加強對特色田園鄉村PPP項目的宣傳，使更多的民營企業了解特色田園鄉村PPP項目，提升其參與特色田園鄉村PPP項目建設的興趣。其次，在服務方面，政府可以降低民營企業進入門檻，對進入特色田園鄉村PPP項目的民營企業給予減免稅收、降低貸款率等扶持，增強民營資本進入特色田園鄉村建設的信心。最后，在保障方面，政府可以通過行政手段拓寬民營企業融資渠道，豐富融資方式，消除各類金融主體對民營資本投融資的貸款歧視與條件限制。