海事聲明簽注服務的法律效力探討

金加駿

一、海事聲明簽注服務的概念、背景以及意義

1.海事聲明簽注服務的概念

海事聲明簽注服務是海事管理機關一項特殊的海事處理工作。2016年2月5日交通運輸部海事局發布規范性文件《船舶海事聲明簽注服務管理規定》（以下簡稱《海事聲明簽注服務規定》），明確海事聲明簽注服務是海事管理機構應當事船舶申請辦理海事聲明簽注時，對海事聲明的內容進行書面審查，簽注“準予備查”以表明船方向海事管理機構申報過有關海事聲明事項的行為；其中“海事聲明”是指在船舶遭遇惡劣天氣或意外事件引起或者可能引起的船舶與貨物損壞、環境損害、人員傷亡等情況，以及船舶發生其他意外情況，船方在抵港后向海事管理機構遞交的聲明[1]。

2.海事聲明簽注服務的背景以及意義

海事聲明簽注服務來源于海事簽證，是一項國際通行的習慣做法。目前常見的做法是，當責任船舶不明或者逃逸，又或者當船舶遭遇或經歷了不良事件、影響或可能影響到本船的利益時，為達到免責、索賠或者在后續的工作中處于有利地位的目的，船舶當事人通常會主動向主管部門呈交申請報告來說明事件的經過，以便事先得到海事主管機關對報告內容的認可。由于經海事主管機關簽注的報告文書或證明的材料可以成為持有者申述、主張其權力的文件依據，也成為承運人主張免責、宣布共同海損和船、貨方向保險人索賠的重要證明文件，因此海事聲明簽注對船舶當事人來說是一種積極主動的自我保護行為[2]。

二、海事聲明簽注服務的現狀以及影響

2017年2月19日，大連濱海海上客運有限公司所屬的“中山旅游1”輪從大連港駛往廣西防城港，途中，在長江口燈船東北約60海里處水域（概位32°02.1′N，122°52.6′E）遇風浪，機艙進水造成舵機故障，船舶失控，隨風浪漂移，最后傾覆沉沒。隨后，該船當事人向海事主管機關申請辦理海事聲明簽注，并以此作為依據向保險公司索賠。這看似一起簡單的單船事故，由于主要證據——船舶的滅失，辦理海事聲明從而獲得賠償也是依法依規，然而結果是，保險公司以該船舶當事人騙保為由報案并由公安機關將其拘留，同時相關海事人員也被詢問調查。筆者對海事聲明簽注服務的現狀及其在主管機關、保險公司以及船舶當事人中的影響進行以下分析。

1. 海事聲明簽注服務成為主管機關棘手難題

海事主管機關如今面臨著一個兩難的局面：一方面，海事主管機關在辦理海事聲明簽注服務時自身存在較大的法律風險，尤其是對于單船證據滅失的海事事故，稍有不慎便會有聯合船舶當事人騙保的嫌疑；另一方面，作為相對人依法提出的行政申請，海事主管機關又不得不履行職責。這種既要保護自身、規避法律責任風險，又要承擔起政府職能的情況，使得海事聲明簽注服務已然成為海事管理機構的一個“燙手山芋”。

2. 海事聲明簽注服務難以取得保險公司的信任

相對海事行政主管部門存在的法律風險，保險業界對于動輒幾百萬的保險賠償處理起來也是慎之又慎。現如今保險業更傾向于自己對海事事故的調查取證，而對于出具的海事聲明簽注服務往往采取不信任的態度。雖然這可能是船舶保險業逐漸發展成熟的表現，但更深層次的原因是我國的海事聲明簽注服務存在著諸多漏洞，這些漏洞完全可以使船舶當事人僅憑一張海事聲明簽注就騙取巨額保險賠償金，以致保險公司蒙受巨大損失。因此現狀是船舶當事人即使拿著海事聲明簽注辦理理賠，保險公司一般也不予辦理，甚至在證據滅失、事實模糊的情況下還會以騙保詐騙起訴當事人。而作為保險公司既要當“乙方”，又要當“調查者”的雙重身份，也反映出海事聲明簽注在保險理賠時已無公信力可言。

3. 海事聲明簽注服務無法成為當事人及時獲得賠償的有力依據

從實際情況和現實需求來說，海事簽注服務的存在很大一部分原因是要解決船舶發生海上事故后，因證據滅失導致的無法及時賠償的問題，尤其是兩船之間發生碰撞事故時，如責任船舶不明或逃逸，受損船舶無法獲取賠償，為不影響船期、不擴大損失，只能通過辦理海事聲明簽注，向保險公司申請保險金[3]。就上述情況來說，船舶當事人只能以海事聲明簽注作為短期獲得賠償的唯一方法，然而現實情況是即使辦理了海事聲明簽注，能不能及時拿到保險金也取決于保險公司的態度，如果保險公司對當事船舶發生海上事故有疑義，那么只能通過進一步的海事調查或者海事訴訟后才能理賠，對于單船沉沒、碰撞后責任船舶逃逸等類似證據滅失的情況，整個理賠過程直至閉環的周期將十分漫長，這顯然是船舶當事人不愿意見到的。

三、海事聲明簽注服務依舊存在諸多問題

《海事聲明簽注服務規定》的目的是解決原“海事簽證”在實施過程中存在的諸多問題，比如公證性描述和備案備查的實質行為存在互相矛盾之處。但筆者認為，雖然海事聲明簽注服務是考慮到海事管理機構規避法律責任風險的進化產物，但同時也變相弱化了海事聲明簽注服務在法律上的效力，使之在主管機關、保險公司和船舶當事人這三者中的作用越來越小。

1. 海事聲明簽注服務的行政確認內容依舊模糊

確認內容重點沒有發生實質上的改變。要知道原海事簽證實質上是一種依申請進行的行政確認行為，而行政確認是行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確認、認定、證明并予以宣告的具體行政行為。海事聲明簽注需要證明的是某種法律行為、法律文書或法律事實的真實性和合法性，如果僅是證明船舶當事人確向主管機關申報過有關海事的行為，則毫無行政確認的意義。

2. 公證性到服務性的轉變，弱化了法律屬性

原“海事簽證”指簽證機關應船方申請，對其提交的有關水上交通事故文書的內容進行初步核查，簽注“準予備查”以證明船舶當事人確向簽證機關申報過有關海事的公證性行為。雖然作為海事管理機構并沒有受國家公證機關的授權，也不具有獨立的司法公證權利，但考慮到船舶海事簽證的專業性和技術性的特殊要求以及作為海事機關保護當事人合法權益的一個便民做法[4]，對其“公證性”有一定的需求。而《海事聲明簽注服務規定》中取消了“公證性行為”這一定性詞語，以偏向公眾性的“服務”二字代替，雖然在如今提倡的“放、管、服”政策下，“服務”顯然更貼近當今政府職能轉變為服務性政務的理念，但需要辯證看待的是，政府的行政行為是一種“法律行為”，具有法律屬性，而“服務”是否會弱化甚至消除政府的行政行為這一屬性？倘若失去“行政行為”的支撐，海事聲明簽注服務也就沒有政府行政確認行為的公信力可言了。同時，筆者認為“服務型政府”更多的是對行政相對人提供相應職能方面的保障，更是一種執政執法的態度和觀念，而如果以模糊政府的行政行為、減弱政府法律屬性來迎合“服務型政府”，不僅無法對相對人提供有力保障，而且將使行政單位處于法律風險之中。

3. 海事聲明簽注服務依舊無法保證聲明內容的真實性和客觀性

在《海事聲明簽注服務規定》中，第九條明確規定“申請人對遞交的海事聲明及所附材料的真實性負責”，此條規定雖然與我國《保險法》中投保人義務相契合，但不同的是，由于海事事故賠償金額較大，又或者申請人急于想拿到保險賠償，遞交的海事聲明和材料往往都略微對己方有利，這在一定程度上也會影響海事聲明簽注的客觀性。同時第十條規定“海事管理機構收到海事聲明及所附材料后，僅做書面審查”，該描述帶來的結果是：一方面，由于缺少對海事聲明簽注相關的法律約束，在大多數情況下，海事管理機構無須到現場核查，便可在聲明中簽注“準予備查”，完成海事聲明簽注工作；另一方面，由于海事管理機構同時是船舶、船員的行政管理者，船方或船員往往擔心海事局勘查現場時會提出船舶安全管理方面的缺陷，對海事局到船現場核查較為排斥，極少主動要求海事管理機構來現場勘察，這種既是行政管理又是“服務”的雙重身份最終導致海事簽注服務的形式大于作用。需要指出的是，無法保證聲明內容的真實性和客觀性也是保險公司不信任海事聲明簽注的一個根本原因。

4. 海事聲明簽注服務作為證據時條件不足

《海事聲明簽注服務規定》第五條第（二）項中把海事聲明簽注內容描述為“準予備查”。若從證據學角度來講，海事聲明簽注服務只是一種備案備查的行為，在訴訟或者理賠中并不能作為證據。雖然從簽注文書、資料的用途和簽注機構的地位來看，海事聲明簽注具備了公證工作的某些特征，但究其根本，其工作本身并不是一般意義上或者法律意義上的公證工作，即使作為政府行政機關出具的文件，具有一定的公信力，然而最后是否有作用仍取決于保險公司；在海事訴訟中，海事法院也更傾向于將海事調查報告作為重要依據，雖然可能也會參考海事聲明簽注，但由于其“備案備查”在證據上的局限性，海事簽注很難也不可能超越一般證據的效力，只是在無法提供其他證據的情況下起提供線索的作用。基于海事聲明簽注并不具備司法意義上的獨立性，同時簽注服務機關僅對船舶當事人向海事管理機構申報過有關海事聲明事項的行為負責，不對申請人的主張及未來的證據效力負責，故海事簽注能否作為訴訟和理賠的證據，法院和保險公司都有很大的選擇權。

四、海事聲明簽注服務仍有其作用

從辦理情況和影響力分析，《海事聲明簽注服務規定》繼續實行確實略顯尷尬，但筆者認為，海事聲明簽注在一些情況下確有存在的必要。

2016年7月，“宇航95”輪在長江某碼頭載運卵石，因受河心主流及頭灘外側泡水影響，失去恢復力矩而翻覆。事后，該船舶管理公司立刻向海事管理機關報案并要求辦理海事聲明簽注，海事管理機構經調查后在聲明中簽注，確認該事故為單方責任事故，事故直接原因系當班船長對事發水域因洪水引發的水勢流態變化及其危害估計不足，操作不當。但保險公司以海事機構作出的水上交通事故調查報告中認定的部分事故原因與簽注內容不一致為由，認為該事故是因船長對事發水域水勢不熟悉而引發，不予理賠。在隨后司法訴訟中，法院認為海事聲明簽注對事故原因進行了分析與認定，且因洪水引發的水勢流態與事故調查報告中對于水流描述并無沖突，可以認定該案系船長面對洪水引發的水勢流態變化操作不當而造成的，最終一審判原告即該船舶管理公司勝訴。

從上述案例中不難看出，海事聲明簽注在海事司法訴訟中，尤其是對于單方責任事故，仍可以起到重要作用。因此，相對于取消海事聲明簽注服務的觀點，筆者認為保留海事聲明簽注服務不僅是一個政府單位責任擔當的體現，更為船舶當事人自我保護提供了保障。

五、關于海事聲明簽注服務的建議

筆者從以下幾個方面進行探討并提出建議，以發揮海事聲明簽注服務應有的作用。

1.明確海事聲明簽注服務的法律地位

作為保護當事人合法權益的一項措施，海事聲明簽注服務有存在的必要，但如何發揮其應有的作用，還需要為海事聲明簽注服務正名。考慮到船舶海事簽注國際性、專業性和技術性的特殊要求，海事聲明簽注服務應重新回歸“公證性”這一性質，與此同時海事管理機構應向司法機關或者公證機關申請該項的公證業務，或者向有關機構授權或委托海事機構辦理海事聲明簽注。如此，便可以解決海事聲明簽注服務在證據學上站不住腳這一局面。擁有這種公證資格表明了海事主管機關具有與公證機關同等的法律地位，即一經海事管理機構證明簽注內容的真實性、合法性，即具有了法律證據效力[5]，那么船舶保險公司或者海事法院應在賠償和訴訟中予以認可。雖然這在一定程度上增加了海事管理機構被訴訟的風險，但從某一角度來講，這也正是海事自信、責任和擔當的體現。

2.擺脫形式，落實規范海事聲明簽注服務

有了公證性的保障還不夠，規范海事聲明簽注服務才能使之擺脫形式。現如今的《海事簽注服務規定》的內容并不夠全面，如何真正擺脫海事聲明簽注服務的尷尬局面，還需要從細節處規劃海事聲明簽注服務的管理規定。首先，辦理海事聲明簽注的人員并不像安檢員、海事調查員一樣必須經過培訓、考試，海事行政執法工作人員都能進行簽注，導致簽注內容和意見往往不夠專業，降低了海事聲明簽注的技術性和專業性，變相影響到海事聲明簽注的公信力。《海事聲明簽注服務管理規定》應規范海事簽注人員的資格，可參考安檢員和海事調查員的培訓、資格認證流程，又或者可以明確地把海事聲明簽注納入海事調查員的職責范圍內。其次，加強海事聲明簽注中聲明內容的真實性。這要求我們海事管理機構必須進行實地勘察之后，方能辦理海事聲明簽注，同時為了更好地履行責任，在聲明中應附加船舶設備受損照片、視頻等實地取證材料作為輔助。最后，把船上法定文書作為核查重點。比如通過查看檢驗證書、技術資料以確定船舶是否適航，核查航海日志、輪機日志、車鐘記錄簿了解船舶當時所采取的措施等詳細情況，并把上述文書資料以蓋章復印件的形式附于海事聲明簽注之后，以印證海事簽注的內容，相應地也可以作為日后海事法庭上的證據。

3.借鑒國外經驗，增加簽注種類，提升證據力

在英國，有關船舶碰撞引起的海事適用于《有關船舶碰撞訴訟的特別規定》，該規定既是程序規則，又是證據規則。在該規定中有一項值得我們借鑒的制度——初步文書制度。英美證據法理論視初步文書為訴訟當事人的自認，是一種證據。從英國最高法院規則的規定中可以看出，初步文書具有雙重的法律效力，即初步文書本身是一種船舶碰撞證據材料，同時又是一種“對事實的陳述”，填寫了初步文書，即具有完成舉證的法律效力。實行該制度還有另外一目的，就是使有關方可以在短時間內收集到船舶碰撞案件的證據材料[6]。聯系我國的《公證法》，其中第五章第三十六條規定經公證的民事法律行為、有法律意義的事實和文書，應當作為認定事實的根據，但有相反證據足以推翻該項公證的除外。故為增強公證行為的公證力和公信力，可以借鑒初步文書的相關規定，對一些特別的海事事故，增加類似于“初步核查”等程序制度，這在實地勘察之后是可以做到的。實行“初步核查”制度，可以避免在實踐中，當事船舶在發生事故后在賠償和訴訟中因為利益和責任關系，修正對己方不利的數據資料，通過假證損害原告的合法權益影響案件的公正審理。當然海事聲明簽注只是針對表面現有情況進行的陳述，考慮到與海事調查的區別，海事聲明簽注應該是一種單純的公證行為，這要求在實地勘察時不應夾帶任何海事調查以及行政處罰等，從而減少船方不必要的顧忌。增加海事聲明簽注種類，是改變海事聲明簽注服務地位的重要措施，是海事自信的具體表現。

六、結語

海事聲明簽注服務如今依然作為一項海事管理部門的業務存在，但如何充分發揮其作用道路依然漫長。筆者認為，海事聲明簽注服務現在遇到的問題是可以解決的，其關鍵是海事管理人員對海事聲明簽注做法的掌握程度，以及對國內國際航運慣例的了解程度，最后是海事管理機構向司法機關申請公證權力的決心和海事自信。