宿遷教育治理現代化：以多元共治求善治
——對“社會建構論”視域下宿遷教育高質量發展的建議

陳明/江蘇省宿遷市馬陵中學教師

陳向陽/江蘇省宿遷市教育局副局長

王業宏/江蘇省宿遷市市委黨校調研員

宿遷教育治理的時代背景

江蘇省宿遷市建市二十余年來，市區城建獲得很大發展，確立了區域中心城市的地位，學校物化條件發展突飛猛進，教育文化等軟實力水平也有很大的提高。我們是在縣級城市基礎上，以改革創新精神，通過不懈努力建立起來的一個與地級市基本匹配的教育體系，宿遷教育人功不可沒。但宿遷由于教育文化積淀不厚重和拔尖創新人才相對匱乏等諸多因素，出現宿遷中心城區的教育文化發展首位度不高、內涵不足，與周邊城市教育質量水平相比仍有差距。薄弱的教育文化基礎與人民群眾較高的期盼形成強烈的反差。故以中心城區教育“首位度”建設來支撐、引領宿遷教育高質量發展，成為宿遷急需解決的問題之一。

改革創新是宿遷政府的一張名片，二十多年來，宿遷教育體制機制、教育教學改革從未停止，卻出現“改革何其多、變化何其少、教育改革缺乏系統性、創新性、連續性”，師生累、負擔重、基礎教育質量并不高的現象。冷靜思考二十余年來宿遷教育的跋涉之旅，是否會讓我們意識到，宿遷教育在真正踐行科學理論與實踐相互融合發展方面尚存在結構性缺陷？ 目前，宿遷教育治理體系中核心創新能力不足，尚不能讓宿遷教育潛在的活力與智慧充分釋放和涌流。

教育通常被人們列入民生領域，其實教育不僅僅是民生問題，還是文化問題。教育需求在數量、質量和內容諸方面之變化，很大程度上會受到人之所處的文化社會環境的深刻影響。基于這個角度，教育對滿足人民對美好生活的需求，比滿足人民對追求美好生活其他方面的需求更為復雜，要以定力和智慧長期堅持建設區域教育人文生態，才能從根本上解決難題。

推進社會高質量發展需要思想觀念的創新變革，需要創新工作路徑和方法。社會建構論，作為一個邀約性的共建共創理論，作為一個積極取向的人類美好社會建設理論，作為一個深挖、重建人類理性、知識和人性價值，而由此豐富深化人的存在價值意義的理論，在促進中國社會由現行的物質技術性社會建設，向精神文化內涵豐富化提升的進程中，勢必發揮巨大的潛能作用。與此同時，社會建構論在助力中國社會高質量發展過程中，也將獲得新的發展機遇和增進自身的影響力。南京師范大學教科院教授張新平指出，每一位社會建構論的學習者、研究者和實踐者，在社會建構論與中國社會高質量發展深度融合的時代浪潮中，將獲得并加深對于人的存在價值、意義、責任和使命的新的理解。

教育治理是指公民個體、利益群體、社會組織和國家機關，借助于制度安排進行合作互動，協同管理教育行業公共事務的過程。 共治是路徑，善治是目標，最終辦成“好教育”。“好教育”意味著實現教育行業公共利益最大化。沒有“共治”就不會有“善治”，“共治”具有的內在優勢會有助于“善治”的達成。

目前，宿遷教育行政系統存在結構性的缺陷，需要以教育綜合改革來推進教育治理體系現代化來彌補。在我們看來，可以從“社會建構論”視域，以“關系的視角”去洞悉和理解教育治理體系。教育治理體系的形成，實質上是一種建立關系的過程，即參與教育治理的多個主體，依據一定的規則和程序，形成動態變化的關系過程。此外，教育治理體系現代化是現代性不斷增長和實現的過程，而現代性是教育治理體系現代化的內在本質。教育治理體系現代性、合理性的存在，取決于是否有效實現和增進學校、社會和政府間關系的現代性。推進教育治理體系現代化，需要治理主體多元共治，并且建構一種共生與包容的關系。從“個體到關系型領導”視角來看，在教育組織管理過程中，要尊重學生、教師、管理人員的差異性，對教育組織成員之間的關系進行包容性理解與接納；要促進不同利益群體之間的關系整合，強調不同利益群體在關系中展開合作與交流，從而實現教育組織管理的共同目標；要重視學生、教師參與，擴大民主性管理，賦予教師、學生參與管理的權限，營造良好的校生、師生、生生關系。宿遷教育生態建設就是要最大程度理順相關利益群體的關系，讓各相關利益群體變“過度競爭”為“合作、包容、共生”，實現教育智慧融合，引領“多元共生，和而不同”的宿遷優質教育生態生成。

宿遷教育治理體系現代化實踐的創新路徑

區域推進宿遷教育治理體系現代化，是一項系統工程，需要學校、社會和政府等多元主體，以各方之“力”相互融合，形成彼此聯動、協同推進的局面。

（一）依靠政府之“力”，壓實政府責任擔當，推進教育治理體系現代化

教育治理體系現代化建設，是政府的義務和職責，在推進中，政府應起到主導作用，充當“元治理”的角色。在教育綜合改革實現資源優化的過程中，要做到集權與分權的有機統一，集權與分權都是完善治理結構的重要內容。提升治理能力、實現善治，必然要求集權，其重要性甚至要優于分權。在當今國內語境下，教育治理既要有充分釋放社會之活力、限制政府不當干預之意義，更要涵括如何才能更充分改進和加強政府宏觀調控能力。目前，宿遷教育宏觀調控體系尚未定型，教育的宏觀調控依然面臨著許多現實難題，政府還要通過適度集權以克服教育改革分散化、碎片化等常見缺陷。在宿遷教育綜合改革進入深水區時，只要分權不要集權，只想分化不想整合，無異于一劑“毒藥”。

基于上述分析，我們建議可以從如下方面推進治理創新。

首先，政府要主動調整其自身的職能、更加明確自身的角色定位。教育領域里，過去由于受“管理”思想習慣的支配，過分強調政府對教育管理的權威性功能，而相對忽視政府應提供的教育服務性功能。政府在教育方面還扮演著多重角色，直接干涉甚至參與學校內部事務，最終導致政校不分，出現政府對教育管理事務進行壟斷和控制的局面。由此，政府若想轉變職能，實現由過去的以“管理”為中心，轉變為以“服務”為中心，要逐步分割政府在教育上的管理權，實現政府的多元管理機制，加速向服務型政府轉型，同時，要對政府在教育上扮演的多重角色進行更深入的厘清和定位，由管理者、舉辦者的角色，逐漸向服務者、監督者的角色轉型。

其次，政府在教育管理的方式上，應由之前的集權式管理、直接管理和微觀管理向分權式管理、間接管理和宏觀管理轉型。具體而言，政府應綜合運用政策、法律、法規及經費支持等提供系列化舉措來管理教育，讓過去的教育行政管理方式發生根本性轉變。

最后，簡政放權，政府應把過去自己擁有的權力還給學校、轉移到社會。一方面，政府應向社會轉移權力。多年來，政府對教育實行全面管理，使社會組織參與和介入教育管理的積極性受到了抑制。由此，政府應積極支持、鼓勵各種社會力量介入教育管理中，讓部分權力向社會轉移，與社會組織合理分權，充分彰顯社會組織在教育管理領域的重要作用。 另一方面，政府也需向學校放權。過去，政府對學校一直實行過于集中的管理，這也制約和限制了學校內涵的自主發展。由此，政府應擴大學校辦學自主權，借助于政府向學校放權，讓學校擁有更多自主創新發展的空間，以增強學校辦學的自主性、靈活性。

（二）凝聚社會之“力”，激活社會支持系統，推進區域教育治理體系現代化

教育治理現代化進程中，應尊重、重視社會組織在教育治理中的作用，以社會資源性參與支持等方式來共同管理公共教育事務，分享教育治理的權力。具體表現為：在以政府為主體的教育事務管理之外，應積極吸引、鼓勵各種杰出個體和社會組織參與，彰顯社會中介組織在教育治理和管理方面的作用。

十年樹木，百年樹人。教育是長期的事業，當下社會發展節奏快，但宿遷教育卻尚未形成社會真正公認的、有教育家素養的個人和團隊，借助系列化的創新來引領宿遷教育改革。在這樣的發展背景下，宿遷教育行為容易各行其是，教育改革行為同質、表淺化。當下，需要有熱愛并有志于一輩子獻身宿遷地方教育事業發展的“教育家型領導和教師團隊”來擔綱。過去的一些大師型人才常有整體的智慧，他們做事往往從心出發，不人云亦云。心學之道、整體之道，才是解決之道，而現代社會碎片化往往割裂了整體智慧。宿遷政府要積極為教育家型人才團隊提供能對區域教育問題進行長期觀察思考與實踐創新的機會和平臺，他們也更需要俯下身子，沉下心來，深入了解本地教育發展結構的肌膚紋理，從而尋找到能讓區域教育創新突破的靶心來精準施策，方能建設好區域優質教育生態。然而，當下因體制性問題，我們恰恰戰略思維少，短期行為多，形式主義的教育變革多，富有創新思想內涵的深度變革少。急功近利不利于立德樹人，也不利于創新人才成長，更不利于可持續發展的教育生態生成。為避免制度性不足，打破囹圄，我們建議宿遷政府可在培植宿遷特色教育智庫方面有所探索，可成立“宿遷教育高質量發展協同創新中心”（宿遷教育智庫），充分整合宿遷政協、宿遷黨校（行政學院）、宿遷地方高校和社會精英組織的人才資源，合作共建、協同創新。教育智庫以可持續的努力托起“以連貫一致并涵蓋深層意義的變革計劃，來代替那些表面化又相互脫節的變革循環”。以協同智慧成果助力教育決策出臺，從而不斷提升宿遷教育的智慧水平，以接地氣的決策咨詢成果來助力政府領導做好宿遷教育綜合改革的“頂層設計”，從而引發宿遷教育創新發展的“蝴蝶風暴”效應。與此同時，宿遷政府督導部門要進一步提升履職功能，加強社會中介評估和監督機構建設工作，充分發揮社會中介組織的專業優勢，用第三方參與的方式對宿遷教育開展全面的評估和監督，確保高效性教育治理落到實處，讓教育督導長“牙齒”。這有利于打破長期以來教育管理、評估、監督完全由政府和教育主管部門實施的單一主體局面。

其次，學校還是一個社會的子系統，其發展完全離不開環境并受環境的影響和制約。同時，社會也是學校生存和發展的一個重要的外部環境，社會可通過向學校提供資源支持的形式介入參與到學校管理的事務中來，以實現社會參與教育管理事務的目的。社會也可將自身所蘊含的“潛在性資源”轉變為學校需求的“現實性資源”。主要表現為：一是社會可為學校提供優質豐富的資源，如先進的實驗儀器、體育設施和其他教育教學設備等，以彌補學校教育資源的不足；二是社會團體、組織和個人可通過不同渠道籌集經費為學校提供幫助，來補充學校教育經費資源的不足；三是社會中還有大量的優秀人才，可以不斷給學校輸送人力資源，以彌補和解決學校因制度性因素導致的教師資源結構性的創新人才不足等問題。通過以上諸多資源性支持舉措，真正讓社會充分參與到學校管理中來，以實現和提升社會參與教育事務管理的能力。

（三）釋放學校之“力”，增強學校內部治理能力，推進區域教育治理體系現代化

教育治理現代化進程中，應不斷增強學校內部治理能力，讓學校在實現教育治理現代化發展中的主體地位得以充分發揮。從教育善治來看，僅政府分權到學校層面還遠遠不夠，某些學校可能會截留政府下放新增的權力，讓這些學校管理更加專斷。由此，學校內部還應“二次分權”，把政府下放給學校的一些權力再下放給學生、教師、家長等多元主體，以完善學校內部治理結構，實行協調共治。學校的分權共治是指，對于學校內部事務多元主體的共同治理和民主管理。學校內部管理機構、學生、教師、家長、專家學者、社會組織等都可以成為學校治理的主體。

學校內部治理能力的提升，可從以下方面進行：

一是不斷完善和調整學校內部組織機構和治理結構，建立和完善現代學校制度。基礎教育學校，一方面要不斷建立、加強和完善中小學校長負責制，要明確和規范校長的權力和職責，讓校長的管理者和教育者的雙重角色身份職能充分發揮出來；另一方面，基礎教育學校應建立更為實效的家長委員會和教職工代表大會制度，讓教師和家長深度參與到學校管理中，從而不斷推進學校管理的民主化進程。

二是積極鼓勵師生創造性地參與到學校治理之中。教師和學生作為學校治理主體，我們應積極培養和形成其共同參與學校治理的能力與品質，讓師生在參與學校管理事務中的創造性充分發揮出來。一方面，師生在處理學校公共事務上，應具有管理權和決策權，學校的重大事務和決策應充分參考和尊重師生的意見，從而讓學校重大決策制定和實施的民主性得到保障。另一方面，師生對學校組織管理具有監督權，對學校管理活動的措施和學校制定、執行的管理決策全過程進行監督，用以加強對學校管理公共權力的制約作用，把學校管理權逐步下放給師生，讓學校的治理、管理逐漸從“單元獨治”邁向“多元共治”與“善治”。

宿遷教育治理要從過去的“一元管理”向“多元社會主體共建共治”轉變。宿遷政府要讓有教育家情懷的人才團隊參與到宿遷教育治理體系創新之中，讓行政規律和教育規律融合統一，逐步建立符合宿遷實際的區域教育現代化治理體系，釋放宿遷教育發展的內生動力，辦好人民滿意的教育。現行的教育改革政策系統制定中，如何實現博弈論下的納什均衡？如何讓宿遷教育各相關部門的思想和利益格局形成共識？如何融合大家的智慧，讓宿遷教育綜合改革出現合力、和諧、和美、和聲的局面？這些都是要關鍵研究的問題。

在推進宿遷教育治理體系現代化進程中，政府要用好“集權與分權”這把雙刃劍。目的還是要理順關系，營造和諧的教育生態。要用智慧化解各種障礙與阻力，確保教育綜合改革落到實處。宿遷教育治理體系現代化建設，要通過政府限權的變革，換來區域和學校的活力與生機，舍小利成大義。 現時的宿遷政府比以往更開明，計利當計天下利。這種轉型的過程，實質上就是教育治理現代化中的民主化推進。我們堅信，民主的力量不僅能帶來好的治理，更能為我們帶來更好的宿遷教育！

教育治理現代化進程中，應不斷增強學校內部治理能力，讓學校在實現教育治理現代化發展中的主體地位得以充分發揮。