區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略背景下中國邊境經濟合作區(qū)發(fā)展研究*

胡偉 于暢

實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設現(xiàn)代化經濟體系的重要組成部分。黨的十八大以來，中國推出一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略，經濟空間布局更為優(yōu)化；黨的十九大明確指出“進入新時代，更加突出的問題是發(fā)展的不平衡不充分，這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”，并提出“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”。建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，沿邊開發(fā)開放是重要一環(huán)，隨著“一帶一路”建設逐年取得突破性進展，沿邊大通道建設快速推進，邊境經濟合作區(qū)再次站在了謀求跨越式發(fā)展的新起點，對于維護沿邊穩(wěn)定與推動沿邊地區(qū)經濟發(fā)展的重要性更加凸顯。

邊境經濟合作區(qū)作為沿邊開放的重要載體和平臺，在提升沿邊開放水平、增進與周邊國家經濟合作交流、打造邊疆經濟增長點、促進邊境地區(qū)民族團結與社會穩(wěn)定等方面作出了重要貢獻。經過20多年的發(fā)展，邊境經濟合作區(qū)逐漸發(fā)展成為沿邊開發(fā)開放的前沿陣地，在促進沿邊經濟發(fā)展和深化毗鄰地區(qū)合作方面發(fā)揮了良好的“地緣優(yōu)勢”作用。但由于其地緣特征的特殊性，以及早期核準邊境經濟合作區(qū)面積與選址時缺少足夠的前瞻性規(guī)劃，邊境經濟合作區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀未能很好地適應全方位開放型經濟新格局，在中國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略中的探索與引領作用日趨甚微。系統(tǒng)梳理邊境經濟合作區(qū)的發(fā)展歷程、特征及其所面臨的發(fā)展困境，不僅有助于完善中國沿邊開發(fā)開放思路，對構建更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制也有獨特的現(xiàn)實參考價值。

一、文獻綜述

邊境經濟合作區(qū)被學界認為是繼經濟特區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)等以來城市開發(fā)的又一種形式，是沿邊地區(qū)邁向國際性開發(fā)與合作的標志性動作（林泉禮，1993），是沿邊經濟融入世界經濟的先行區(qū)（黑河市經濟研究中心，1994）。大部分研究均圍繞某個邊境經濟合作區(qū)展開，其中以琿春邊境經濟合作區(qū)的研究居多，如林泉禮（1993）從世界性大城市的目標出發(fā)來構思琿春邊境經濟合作區(qū)的總體規(guī)劃；陳斌進（1994）指出琿春邊境經濟合作區(qū)是琿春市經濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，市里不僅成立了專門機構（管委會、經濟發(fā)展局、規(guī)劃建設局等），還建立了一些負責合作區(qū)開發(fā)的專業(yè)公司；周密（1994）認為琿春邊境合作區(qū)建設宜先做區(qū)域環(huán)境影響評價，再進行單項目環(huán)境影響評價；隋清江（1994）、張愛珠（1996）認為琿春邊境經濟合作區(qū)將成為圖們江國際合作開發(fā)的核心地帶，為圖們江各國自由經濟區(qū)的發(fā)展模式和思路方面提供借鑒。也有部分學者圍繞丹東邊境經濟合作區(qū)（段文娟，2009；關尼亞，2011）、黑河邊境經濟合作區(qū)（張硯清，1998）、博樂邊境經濟合作區(qū)（王旭梅，2012）、伊寧邊境經濟合作區(qū)（姚付龍，2012）、滿洲里邊境經濟合作區(qū)（葉茹罕，2014）、綏芬河邊境經濟合作區(qū)（馬龍泉，2015）等展開研究。與此同時，邊境經濟合作區(qū)的生態(tài)建設和環(huán)境影響評估開始受到學者關注（高峰，1994；周密，1995），戰(zhàn)成秀（2013）指出在未來邊境經濟合作區(qū)發(fā)展中必須強調生態(tài)化模式的建立。這些研究為順利推進邊境經濟合作區(qū)建設提供了多維視角，也提出了一些切實可行的政策建議，為深化沿邊開發(fā)開放奠定了理論基礎。

然而，現(xiàn)有文獻對邊境經濟合作區(qū)的研究長期缺乏宏觀視角，直到21世紀以后才逐漸有學者從宏觀視角對邊境經濟合作區(qū)的功能定位與發(fā)展方向進行研究。田廣偉（2004）認為邊境經濟合作區(qū)應具有充當沿邊開發(fā)增長極、發(fā)揮經濟通道作用、推動產業(yè)結構優(yōu)化、強化服務體系建設、引導邊境貿易規(guī)范化發(fā)展、引導鄰國對等政策、促進邊疆穩(wěn)定發(fā)展等七個方面的功能；周建松（2011）認為邊境經濟合作區(qū)應立足于中介服務功能、旅游功能、邊貿功能、合作平臺、生產加工等五大功能定位；周民良（2011）指出邊境經濟合作區(qū)是典型的園區(qū)形態(tài)，應科學設計邊境經濟合作區(qū)的發(fā)展方向，把國家政策與地方努力結合起來。

“一帶一路”倡議提出以來，有學者圍繞“一帶一路”給邊境經濟合作區(qū)發(fā)展帶來的機遇與挑戰(zhàn)（牛建宏，2016；付永麗，2019）進行分析，也有學者就“一帶一路”框架下邊境經濟合作區(qū)面臨的金融困境及對策（張文生，2016）、“一帶一路”背景下邊境經濟合作區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略（鄔曉霞，2017）等展開研究，但這些研究仍或多或少地聚焦于個例展開。如陳衛(wèi)杰等（2019）創(chuàng)新性地對國家級邊境經濟合作區(qū)的空間治理與機制創(chuàng)新進行了研究，并結合浦東新區(qū)的先行先試經驗，提出創(chuàng)新的解決思路和行動策略，但仍未走出“以個例開展邊境經濟合作區(qū)研究”的窠臼。

總體來看，邊境經濟合作區(qū)并未成為研究熱點，現(xiàn)有文獻多從個例出發(fā)，側重剖析其所面臨的問題及發(fā)展路徑，缺少從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的視角對邊境經濟合作區(qū)進行高維審視，且鮮有文獻從全局視角就邊境經濟合作區(qū)與區(qū)域協(xié)調發(fā)展之間的關聯(lián)進行分析。胡超（2019）將邊境經濟合作區(qū)設置于中國改革開放進程進行歷史審視，就邊境經濟合作區(qū)建設歷程、共性特征與問題展開分析，首次為邊境經濟合作區(qū)的研究提供全局視角，但更多地側重于全方位開放格局視角。因此，從新時代推動區(qū)域經濟高質量發(fā)展、促進形成更有效區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的內在需求來看，從全局視角對邊境經濟合作區(qū)加以分析，不僅對于深入推動“一帶一路”建設有重要積極意義，對于優(yōu)化國土空間格局，加快形成更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制也有重要參考價值。

二、邊境經濟合作區(qū)發(fā)展歷程

中國邊境經濟合作區(qū)建設始于1992年，截至當前（2019年8月），中國已批準設立國家級邊境經濟合作區(qū)17個（見表1）①，具體包括：內蒙古、廣西、云南、新疆、黑龍江、吉林、遼寧等省（區(qū)）地方。

從既有17 個國家級邊境經濟合作區(qū)的批設時間來看，1992 年是中國國家級邊境經濟合作區(qū)元年，也是國家級邊境經濟合作區(qū)設立的高峰期，這一年國務院先后批準14 個國家級邊境經濟合作區(qū)。在隨后的近20年間，國家層面暫停了國家級邊境經濟合作區(qū)的批設，直到2011 年，才又重啟國家級邊境經濟合作區(qū)的批設，但這一時期不再批量設立，而是根據(jù)實際需要單點設立，2015 年批設和龍邊境經濟合作區(qū)后進入政策調整期，擬對新設國家級邊境經濟合作區(qū)的準入條件、審核標準等進行規(guī)范和明確。

表1 國家級邊境經濟合作區(qū)分布情況

1.1992年集中批設

1992 年，國務院先后批準設立了廣西的憑祥、東興，云南的河口、畹町、瑞麗，新疆的伊寧、博樂、塔城，內蒙古的滿洲里、二連浩特，黑龍江的黑河、綏芬河，吉林的琿春和遼寧的丹東14個邊境經濟合作區(qū)。

1992年3月9日，《國務院關于進一步對外開放黑河等四個邊境城市的通知》決定進一步對外開放黑龍江黑河、綏芬河、吉林琿春和內蒙古自治區(qū)滿洲里四個邊境城市，并提出“可在本市范圍內劃出一定區(qū)域，興辦邊境經濟合作區(qū)，以吸引內地企業(yè)投資為主，舉辦對獨聯(lián)體國家出口的加工企業(yè)和相應的第三產業(yè)”。在黑龍江、吉林、內蒙古各級政府的大力支持下，黑河邊境經濟合作區(qū)、綏芬河邊境經濟合作區(qū)、琿春邊境經濟合作區(qū)、滿洲里邊境經濟合作區(qū)相繼經國務院批準成立。

1992年6月9日，《國務院關于新疆維吾爾自治區(qū)進一步擴大對外開放問題的批復》明確指出，“同意進一步開放伊寧、博樂、塔城三個邊境城市，實行國函〔1992〕21 號文件賦予黑河等四個邊境城市的各項政策”。隨后不久，伊寧邊境經濟合作區(qū)、博樂邊境經濟合作區(qū)、塔城邊境經濟合作區(qū)經國務院批準設立②；《國務院關于進一步對外開放南寧、昆明市及憑祥等五個邊境城鎮(zhèn)的通知》，對憑祥、東興、畹町、瑞麗、河口等五市（縣、鎮(zhèn)）的開放政策進行具體規(guī)定，明確提出“允許在具備條件的市（縣，鎮(zhèn)）興辦邊境經濟合作區(qū)”。由此，在廣西、云南各級政府的積極努力之下，憑祥邊境經濟合作區(qū)、東興邊境經濟合作區(qū)、畹町邊境經濟合作區(qū)、瑞麗邊境經濟合作區(qū)、河口邊境經濟合作區(qū)經國務院批準設立。

1992年7月7日，《國務院關于丹東市建立邊境經濟合作區(qū)的批復》同意丹東市在繼續(xù)實行沿海經濟開放區(qū)政策的同時，建立邊境經濟合作區(qū)。1992年7月30日，國務院決定進一步對外開放二連浩特市，實行國務院賦予黑河等四個邊境開放城市的各項政策，在內蒙古各級政府的積極支持下，二連浩特邊境經濟合作區(qū)由國務院批準成立。

至此，中國在1992年集中批準的國家級邊境經濟合作區(qū)14個，分布在內蒙古、吉林、遼寧、黑龍江、新疆、廣西、云南等7 省（區(qū)），主要面向俄羅斯、蒙古、朝鮮、越南、緬甸、哈薩克斯坦等鄰國（詳見表1）。

2.2011年后單點批設

時隔近20年之后，國家層面才相繼在2011年、2013 年、2015 年批準設立吉木乃邊境經濟合作區(qū)、臨滄邊境經濟合作區(qū)和龍邊境經濟合作區(qū)。

2011 年9 月6 日，國務院正式批準設立吉木乃國家級邊境經濟合作區(qū)，明確要求：“將吉木乃國家級邊境經濟合作區(qū)建設成為境內外能源資源開發(fā)、加工生產制造、商品貿易、倉儲轉運、國際物流采購的綜合經濟功能區(qū)，成為經濟發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、民族團結、社會和諧的開放示范區(qū)”③。2013 年9 月23日，國務院正式批準臨滄邊境經濟合作區(qū)為國家級邊境經濟合作區(qū)。在國務院關于設立臨滄邊境經濟合作區(qū)的復函中提出：“將臨滄邊境經濟合作區(qū)建設成為集建材、農產品等生產加工和物流、邊貿、旅游等功能于一體的綜合經濟功能區(qū)，形成沿邊地區(qū)參與國際競爭的新優(yōu)勢。”2015 年3 月3 日，國務院正式批準吉林和龍市設立邊境經濟合作區(qū)，定名為和龍邊境經濟合作區(qū)，實行現(xiàn)行邊境經濟合作區(qū)的政策，和龍邊境經濟合作區(qū)將成為集加工、邊貿、旅游、物流等功能于一體的特殊經濟區(qū)域。

隨后，地方政府積極申報國家級邊境經濟合作區(qū)的熱情不減，一方面積極推動新設國家級邊境經濟合作區(qū)，另一方面積極推動省級邊境經濟合作區(qū)設立與建設。2012年5月16日，云南省人民政府出臺《關于加快推進邊境經濟合作區(qū)建設的若干意見》（云政發(fā)〔2012〕77 號），明確指出：“省人民政府決定批準麻栗坡（天保）、耿馬（孟定）、騰沖（猴橋）、孟連（勐阿）、瀘水（片馬）和勐臘（磨憨）為省級邊境經濟合作區(qū)，并積極爭取國家將其批準為國家級邊境經濟合作區(qū)。”④2015年11月，廣西壯族自治區(qū)商務廳在征求相關部門意見的基礎上致函自治區(qū)政府辦公廳支持防城港市設立防城邊境經濟合作區(qū)，并于2016年發(fā)布《關于爭取設立廣西防城邊境經濟合作區(qū)的提案》（第20160246 號），關于新設國家級防城邊境經濟合作區(qū)的請示上報國務院，并由國務院批轉商務部辦理，但由于邊境經濟合作區(qū)進入政策調整期，新設邊境經濟合作的審批工作再次暫停。2018年12月，吉林省人民政府批復《關于申請在集安市設立省級邊境經濟合作區(qū)的請示》（通市政文〔2017〕55號）、《關于申報臨江省級邊境經濟合作區(qū)的請示》（白山政文〔2018〕43 號），同意設立集安邊境經濟合作區(qū)、臨江邊境經濟合作區(qū)，納入省級開發(fā)區(qū)管理序列，享受省級開發(fā)區(qū)的經濟管理權限和優(yōu)惠政策。

三、邊境經濟合作區(qū)的政策支持

盡管國家級邊境經濟合作區(qū)的存在感不如國家級新區(qū)和自由貿易試驗區(qū)，作為沿邊開發(fā)開放的重要窗口，國家層面對邊境經濟合作區(qū)的政策支持持續(xù)深化，沿邊省（區(qū)）各級政府對邊境經濟合作區(qū)的支持不斷升級。

1.國務院持續(xù)支持邊境經濟合作區(qū)建設

一是國務院多次發(fā)文支持邊境經濟合作區(qū)發(fā)展，確立國家級邊境經濟合作區(qū)與國家級經濟技術開發(fā)區(qū)合并管理的方向。2008 年10 月，國務院發(fā)布《關于促進邊境地區(qū)經濟貿易發(fā)展問題的批復》（國函〔2008〕92）（以下簡稱《批復》），同意對國家級邊境經濟合作區(qū)，比照執(zhí)行中西部地區(qū)國家級經濟技術開發(fā)區(qū)基礎設施項目貸款財政貼息優(yōu)惠政策。《批復》基本確立國家級邊境經濟合作區(qū)與國家級經濟技術開發(fā)區(qū)合并管理的方向，理順了國家級邊境經濟合作區(qū)劃轉至商務部管理后的政策支持思路。2011 年6 月，國務院辦公廳印發(fā)《關于印發(fā)興邊富民行動規(guī)劃（2011—2015 年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕28號），提出：“加快邊境經濟合作區(qū)發(fā)展，支持符合條件的邊境經濟合作區(qū)擴大規(guī)模和調整區(qū)位，支持符合條件的邊境經濟合作區(qū)按現(xiàn)有程序向國務院申請設立綜合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域，建立東部沿海開發(fā)區(qū)與邊境經濟合作區(qū)對口協(xié)作機制。”⑤

二是國務院在促進省域（如云南、內蒙古）開放的文件中特別注重邊境經濟合作區(qū)發(fā)展。2011年5月，國務院出臺《關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》（國發(fā)〔2011〕11 號），提出將建設臨滄邊境經濟合作區(qū)上升為國家沿邊開放戰(zhàn)略⑥。6 月，國務院下發(fā)《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》，明確提出：“探索在巴彥淖爾等有條件的地區(qū)設立邊境經濟合作區(qū)，支持在符合條件的地區(qū)設立海關特殊監(jiān)管區(qū)和保稅監(jiān)管場所。”⑦

三是新時期將邊境經濟合作區(qū)作為沿邊重點開發(fā)開放地區(qū)。2013 年，國務院《關于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》（國發(fā)〔2013〕50 號）提出，“研究在條件比較成熟的邊境地區(qū)設立新的邊境經濟合作區(qū)和跨境經濟合作區(qū)”。2015 年，國務院印發(fā)《關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕72號）提出邊境經濟合作區(qū)是中國深化與周邊國家和地區(qū)合作的重要平臺，并將已批準設立的17 個國家級邊境經濟合作區(qū)列入沿邊重點開發(fā)開放名錄⑧。

四是支持邊境經濟合作區(qū)開展“跨區(qū)”合作。為全面落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略各項任務，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展向更高水平和更高質量邁進。2019年5月，國務院印發(fā)《關于推進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號），指出：“支持國家級經開區(qū)與邊境經濟合作區(qū)、跨境經濟合作區(qū)開展合作，共同建設項目孵化、人才培養(yǎng)、市場拓展等服務平臺和產業(yè)園區(qū)。”⑨

2.邊境經濟合作區(qū)納入開發(fā)區(qū)管理體系

一是商務部接過國務院特區(qū)辦接力棒。2007年12 月，商務部印發(fā)《關于落實科學發(fā)展觀構建和諧開發(fā)區(qū)的指導意見》（商資發(fā)〔2007〕500 號）將邊境經濟合作區(qū)納入開發(fā)區(qū)管理體系，在政策待遇上趨同于國家級經濟技術開發(fā)區(qū)⑩。2008年“大部制”改革之際，邊境經濟合作區(qū)的管轄單位由國務院特區(qū)辦劃歸商務部，商務部針對邊境經濟合作區(qū)開展了一系列調研工作，并醞釀對邊境經濟合作區(qū)的鼓勵政策在土地、金融、稅收等方面給予更大力度的優(yōu)惠條件。從實際執(zhí)行情況來看，商務部對國家級邊境經濟合作區(qū)，比照執(zhí)行中西部地區(qū)國家級經濟技術開發(fā)區(qū)基礎設施項目貸款財政貼息的優(yōu)惠政策（曲鳳杰，2011）。

二是商務部作為主管單位持續(xù)推出支持邊境經濟合作區(qū)發(fā)展的政策措施，推動邊境經濟合作區(qū)與開發(fā)區(qū)政策趨同。2009年3月，商務部下發(fā)《關于落實科學發(fā)展觀促進邊境經濟合作區(qū)又好又快發(fā)展的意見》（商資發(fā)〔2009〕84 號），提出探索以跨境合作為突破口優(yōu)化整合和提升區(qū)域功能，以“外聯(lián)內引”為手段加快推動開放型產業(yè)向沿邊地區(qū)轉移，充分發(fā)揮輻射帶動作用。2011年11月9—10日，全國國家級經濟技術開發(fā)區(qū)和邊境經濟合作區(qū)工作會議在廣州召開，時任商務部副部長王超提出要將邊境經濟合作區(qū)建設成為“提升沿邊開放水平、促進對外合作交流、推動區(qū)域經濟一體化的重要載體平臺；經濟發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、民族團結、社會和諧的開放示范區(qū)”。112012年11月，商務部印發(fā)《國家級經濟技術開發(fā)區(qū)和邊境經濟合作區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》，明確指出“十二五”期間，邊境合作區(qū)要繼續(xù)作為深化改革的“試驗田”、擴大開放的排頭兵、科學發(fā)展的引領者和社會和諧的示范區(qū)。

3.多部門聯(lián)合支持逐步形成強勁政策合力

2012年11月，商務部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、海關總署、稅務總局聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范和促進邊境經濟合作區(qū)發(fā)展的意見》（商資發(fā)〔2012〕421號）（簡稱《意見》），提出：“要將邊合區(qū)建設成為集雙邊貿易、加工制造、生產服務、物流采購等功能于一體的特殊經濟功能區(qū)，成為溝通國內外資源、市場產業(yè)和資金的區(qū)域性節(jié)點，成為睦鄰友好、務實合作互利共贏的經濟合作典范，成為提升沿邊開放水平、促進對外合作交流、推動區(qū)域經濟一體化的重要載體平臺，成為經濟發(fā)展、民族團結、邊疆穩(wěn)定、社會和諧的開放示范區(qū)。”《意見》提出了財政支持、稅收減免、用地指標、海關特殊監(jiān)管、勞務合作和工程承包、進出口商品配額及金融信貸支持等10項鼓勵政策和支持措施12。

4.地方政府積極推動邊境經濟合作區(qū)建設

2014年5月6日，云南省人民政府出臺《支持臨滄邊境經濟合作區(qū)建設若干政策》（云政發(fā)〔2014〕24 號），從7 個方面25 條措施支持臨滄邊境經濟合作區(qū)建設。2016 年7 月，云南省人民政府《關于印發(fā)云南省沿邊地區(qū)開發(fā)開放規(guī)劃（2016—2020年）》（云政發(fā)〔2016〕55號），明確提出“加快建設瑞麗、畹町、河口、臨滄國家級邊境經濟合作區(qū)，穩(wěn)步發(fā)展騰沖（猴橋）、麻栗坡（天保）、孟連（勐阿）、瀘水（片馬）、勐臘（磨憨）省級邊境經濟合作區(qū)”；同時還要提升邊境經濟合作區(qū)發(fā)展水平，在國家級邊境經濟合作區(qū)建設與擴區(qū)移位等方面給予支持，提升省級邊境經濟合作區(qū)發(fā)展能力的基礎上，積極爭取設立國家級邊境經濟合作區(qū)13。

與此同時，邊境經濟合作區(qū)也在積極行動，如臨滄邊境經濟合作區(qū)管委會在2016 年11 月印發(fā)《臨滄邊境經濟合作區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，對臨滄邊境經濟合作區(qū)所面臨的發(fā)展形勢及其發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，不僅重新明確了其發(fā)展定位和目標，還編制了“十三五”時期重點項目投資計劃表14。

四、邊境經濟合作區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與特征

隨著“一帶一路”建設的推進和全方位對外開放格局的逐步形成，區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略新機遇不斷釋放，沿邊地區(qū)正由開放末梢變?yōu)殚_放前沿，沿邊重點地區(qū)迎來助力國家發(fā)展戰(zhàn)略的高光時期，作為沿邊開發(fā)開放重要窗口的邊境經濟合作區(qū)將更加凸顯“內引外聯(lián)、東聯(lián)西出”的中樞功能。縱觀近30年來邊境經濟合作區(qū)的發(fā)展歷程與成效，其主要特征表現(xiàn)在三個方面。

1.“準政府機構”管理日臻完善

一般來說，國家級邊境經濟合作區(qū)一經國務院批準設立，地方政府會立即啟動機構設置并核定編制，作為當?shù)卣呐沙鰴C構設立邊境經濟合作區(qū)管委會，管委會是上級政府設立的管理邊境經濟合作區(qū)并行使社會與經濟職能的組織，主要負責邊境經濟合作區(qū)的建設與管理（胡超，2019），從其實際職責的執(zhí)行來看，管委會具有“準政府機構”屬性。縣（市）級政府往往比照其同級別設立管委會，如伊寧邊境經濟合作區(qū)管委會機構規(guī)格于2013 年由原來的副縣級升格為正縣級，為伊寧市人民政府的派出機構；吉木乃邊境經濟合作區(qū)管理委員會則是正縣級全額事業(yè)單位；地市級政府則傾向于下調行政級別設立管委會，如丹東邊境經濟合作區(qū)管委會由于與丹東新區(qū)合署辦公15，其行政級別是副廳級。

管委會的工作人員身份類型主要存在行政編制、事業(yè)編制、事業(yè)工勤編制三種，如伊寧邊境經濟合作區(qū)管委會根據(jù)三定方案核準行政編制22名，事業(yè)編制34 名（含蘇拉宮15 名），事業(yè)工勤編制3 名。從管委會下設機構來看，其內設機構基本圍繞規(guī)劃建設、經濟發(fā)展、招商引資等核心職能設立，各邊境經濟合作區(qū)之間存在較大差異。比如吉木乃邊境經濟合作區(qū)僅有黨政辦公室、商務經濟發(fā)展局、規(guī)劃建設局和招商局；琿春邊境經濟合作區(qū)管委員會陸續(xù)組建了管委會辦公室、經濟發(fā)展局、規(guī)劃建設局、農村工作委員會、財政局、工商物價局、勞動人事局、土地分局、國稅分局、地稅分局、公安分局，并成立了黨工委和各局、委、辦基層黨組織。

由于邊境經濟合作區(qū)管委會是當?shù)卣呐沙鰴C構，往往不具備“全能”組織機構，為明晰邊境經濟合作區(qū)的地位，大多數(shù)邊境經濟合作區(qū)都制定了地方性法規(guī)或管理條例，如《滿洲里邊境經濟合作區(qū)管理條例》（2010）明確指出：“滿洲里市人民政府在合作區(qū)設立邊境經濟合作區(qū)管理委員會（以下簡稱合作區(qū)管委會），對合作區(qū)內的經濟、社會事務實行統(tǒng)一領導和管理。自治區(qū)人民政府、滿洲里市人民政府要根據(jù)國家有關規(guī)定，賦予合作區(qū)管委會相應的管理權限；各有關部門要在職責范圍內，配合合作區(qū)管委會工作，支持合作區(qū)管委會依法行使職權。”

2.發(fā)展強勁但尚未成為沿邊引擎

邊境經濟合作區(qū)建設較好地發(fā)揮了地緣優(yōu)勢，利用國內國外兩個市場、多種資源的優(yōu)勢開展經貿合作，顯著帶動了沿邊地區(qū)經濟發(fā)展。“十一五”時期，邊境經濟合作區(qū)的口岸基礎設施和通關能力得到進一步完善與提升，對外經貿和人員往來的形式與內容持續(xù)得到豐富，與周邊國家的開放合作水平明顯提升，對外貿易和利用外資規(guī)模日益擴大。2010年，邊境經濟合作區(qū)進出口總額達95億美元，實際利用外資達4.1億美元16。2014年，16個邊境經濟合作區(qū)（和龍邊境經濟合作區(qū)于2015 年3 月設立）實現(xiàn)地區(qū)工業(yè)總產值873.94 億元，進出口貿易總額944億元，實際利用外資27.73億元17。然而，與國家級經濟技術開發(fā)區(qū)相比，邊境經濟合作區(qū)并沒有成為拉動沿邊地區(qū)經濟發(fā)展的強大引擎（曲鳳杰，2011）。

3.積極尋求廣泛合作并取得成效

一是以PPP合作推動基礎設施建設。隨著PPP合作模式在基礎設施及公共服務領域廣泛推進，邊境經濟合作區(qū)紛紛啟動PPP項目，以此加速推動合作區(qū)的基礎設施建設。2017 年11 月，二連浩特邊境經濟合作區(qū)啟動建設工程PPP項目；2018年5月，和龍邊境經濟合作區(qū)啟動高新技術孵化器二期工程PPP 項目政府和社會資本合作（PPP）項目；2018年6 月，云之龍招標集團有限公司對憑祥邊境經濟合作區(qū)友誼關園區(qū)——寧明縣工業(yè)集中區(qū)基礎設施二期工程PPP開展招標合作。

二是積極爭取亞洲開發(fā)銀行（亞行）支持。2015年，吉木乃邊境經濟合作區(qū)從亞行貸款額約4000萬元；2018年12月，臨滄邊境經濟合作區(qū)利用亞行貸款基礎設施綜合發(fā)展項目正式獲亞行批準，是云南唯一列入國家“一帶一路”建設的補充項目，也是亞行重點推動的區(qū)域合作與一體化示范項目18。

三是深化與開發(fā)區(qū)和產業(yè)園區(qū)之間的合作。第一，合署辦公。2007 年，丹東邊境經濟合作區(qū)管委會與臨港產業(yè)園區(qū)管委會合署辦公，2013 年，丹東臨港產業(yè)園區(qū)更名為丹東新區(qū)；2013 年，伊寧邊境經濟合作區(qū)管委會加掛伊寧高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管委會和伊寧蘇拉宮工業(yè)園管委會牌子。第二,區(qū)域交叉重疊。憑祥邊境經濟合作區(qū)由于與憑祥綜合保稅區(qū)有交叉重疊，從而深化了與保稅區(qū)之間的合作。第三，積極探索結對幫扶。2018 年，經商務部研究確定，青島經濟技術開發(fā)區(qū)與廣西憑祥邊境經濟合作區(qū)簽訂合作協(xié)議，建立結對幫扶，雙方將在規(guī)劃編制、產業(yè)發(fā)展、投資促進、人才交流、信息互通等方面進行深入合作，協(xié)作發(fā)展。

五、邊境經濟合作區(qū)面臨五大主要問題

隨著新一輪對外開放加速推進，以及區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略逐步落到實處，沿邊省（區(qū)）的發(fā)展空間越來越廣闊，沿邊地區(qū)經濟社會發(fā)展迎來歷史新機遇，但也面臨諸多發(fā)展難題，集中表現(xiàn)在五個方面。

1.政策優(yōu)勢趨弱

邊境經濟合作區(qū)由于遠離國家經濟中心，且其依托城市經濟體量較小，能給予的支持較為有限，因而借助政策優(yōu)惠起步，是促進邊境經濟合作區(qū)發(fā)展的共同做法（周民良，2011）。為加快合作區(qū)建設，國務院制定了有別于沿海地區(qū)的政策體系，包括貼息貸款、稅收優(yōu)惠、財政定額返還等扶持政策，短期內在沿邊地區(qū)形成了特色突出的政策高地。然而伴隨中國改革開放持續(xù)深化，邊境經濟合作區(qū)的政策優(yōu)勢面臨加速趨弱的困境。

推陳出新的沿邊開發(fā)開放新平臺持續(xù)擠壓邊境經濟合作區(qū)的政策優(yōu)勢。沿邊地區(qū)相繼推出的開發(fā)開放平臺進一步擠壓了邊境經濟合作區(qū)的政策優(yōu)勢，如重點開發(fā)開放試驗區(qū)、沿邊經濟開放特區(qū)、國際合作示范區(qū)、跨境經濟合作區(qū)、沿邊金融綜合改革試驗區(qū)等，往往伴隨著一系列更具針對性的特殊政策。

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略形成政策擠壓。在各邊境經濟合作區(qū)的扶持政策體系中，財政貼息、稅收優(yōu)惠與減免是普遍性的做法，由于邊境經濟合作區(qū)處于西部和東北地區(qū)，在西部大開發(fā)、東北振興等區(qū)域戰(zhàn)略推出之前，其政策優(yōu)勢較為顯著，當西部大開發(fā)、東北振興等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略陸續(xù)推出后，邊境經濟合作區(qū)政策優(yōu)勢逐漸趨弱。

特色發(fā)展平臺與邊境經濟合作區(qū)形成強勁政策競爭。持續(xù)向沿邊地區(qū)挺近的國家級經濟技術開發(fā)區(qū)率先與邊境經濟合作區(qū)形成了強勁的政策競爭，緊隨其后的是逐步向內地和沿邊省（區(qū)）布局的高新技術開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)、自由貿易試驗區(qū)、綜合保稅區(qū)等再次與邊境經濟合作區(qū)形成強勁政策競爭。

2.發(fā)展空間受限

發(fā)展空間受限，紛紛迎來擴區(qū)。大部分邊境經濟合作區(qū)成立于20 世紀90 年代初，最初核定的區(qū)域往往處于城市邊緣，且大多在沿邊開放城市，隨著城市化進程向前推進和城市建設加快，城市建設用地需求激增，大量擠占邊境經濟合作區(qū)用地，面對產業(yè)發(fā)展的不斷增長的用地需求，邊境經濟合作區(qū)紛紛加入擴區(qū)行列。為解決邊境經濟合作區(qū)的產業(yè)發(fā)展受建設用地嚴重不足的制約問題，2009年起，憑祥市擬訂了憑祥邊境經濟合作區(qū)區(qū)域調整和擴區(qū)方案并上報自治區(qū)人民政府，2010 年，東興市擬訂了東興邊境經濟合作區(qū)區(qū)域調整和擴區(qū)方案并上報國務院19；瑞麗邊境經濟合作區(qū)原區(qū)劃面積6平方千米，2013年12月經德宏州委、州政府決定對瑞麗邊境經濟合作區(qū)進行擴區(qū)移位。

核準面積與實際管轄面積懸殊。根據(jù)中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018 年版），邊境經濟合作區(qū)的核準面積普遍偏小，面積最大的吉木乃邊境經濟合作區(qū)也僅14.39 平方千米，面積最小的和龍邊境經濟合作區(qū)不足1平方千米（僅0.76平方千米），17個邊境經濟合作區(qū)的總面積才97平方千米（詳見圖1）。根據(jù)商務部投資促進事務局的資料顯示，17個邊境經濟合作區(qū)的實際管轄面積遠超其核準面積，達到575.77 平方千米，接近核準面積的6 倍，實際管轄面積最大的遼寧丹東邊境經濟合作區(qū)因與丹東新區(qū)合署，以至其實際管轄面積達到117.96平方千米。伊寧邊境經濟合作區(qū)的實際管轄面積劇增至110 平方千米，包括尹寧高新技術開發(fā)區(qū)和伊寧蘇拉宮工業(yè)園。

圖1 中國邊境經濟合作區(qū)核準面積與實際管轄面積

3.產業(yè)發(fā)展滯后

邊境經濟合作區(qū)不僅存在主導產業(yè)單一、薄弱的問題，還存在主導產業(yè)轉型升級遲滯等問題。如表2所示，在過去的十幾年間，邊境貿易所有邊境經濟合作區(qū)主導產業(yè)出現(xiàn)頻率最高的，其次是商貿物流和進出口（加工），可見邊境經濟合作區(qū)的主導產業(yè)幾乎都是圍繞其“邊境優(yōu)勢”而展開的，這一方面體現(xiàn)出邊境經濟合作區(qū)較好地發(fā)揮了地緣優(yōu)勢作用，但從另一方面來看，其主導產業(yè)并未能有效地依托其地緣優(yōu)勢進行拓展，更多地停留在邊境貿易的初級配套方面，如商貿物流、進出口加工等。工業(yè)基礎薄弱。邊境經濟合作區(qū)主導產業(yè)中的工業(yè)成分主要是資源性加工，如林木加工、農副產品加工、進口資源加工等，其工業(yè)化發(fā)展水平整體滯后于全國水平。2006 年僅滿洲里邊境經濟合作區(qū)將精細化工加工作為其主導產業(yè)，丹東邊境經濟合作區(qū)將設備制造、電子、醫(yī)藥作為其主導產業(yè)，在一定程度上體現(xiàn)了邊境經濟合作區(qū)的工業(yè)基礎。但直到2018 年，邊境經濟合作區(qū)的工業(yè)基礎并未見強化，精細化工加工不再是滿洲里邊境經濟合作區(qū)的主導產業(yè)，丹東邊境經濟合作區(qū)轉向將汽車及零部件、儀器儀表作為主導產業(yè)，吉木乃邊境經濟合作區(qū)將能源、資源進出口加工、裝備組裝制造作為其主導產業(yè)。主導產業(yè)轉型升級遲滯。對比2006—2018年的主導產業(yè)變化，發(fā)現(xiàn)邊境經濟合作區(qū)的主導產業(yè)變化較小，對于先進制造產業(yè)涉及甚少，鮮有邊境經濟合作區(qū)將智能制造等作為主導產業(yè)推進。

表2 邊境經濟合作區(qū)主導產業(yè)

4.管理權限掣肘

邊境經濟合作區(qū)管委會作為屬地政府的派出機構，享有經濟管理權限，但缺乏獨立的法律地位，其管理權限也由屬地政府視情況賦予（陳衛(wèi)杰，2017），或屬地上級（地市級）政府賦予，各項工作的開展均需與屬地政府協(xié)調，在一定程度上限制了管委會行使各項職能的事權，以至于管委會難以全權處理邊境經濟合作區(qū)內的事務，其中特別顯著的一點是，管委會普遍缺少執(zhí)法主體資格，其智能行使往往要求助屬地政府（縣級政府及其行政職能部門，如公安、稅務等），不僅會增加溝通協(xié)調的時間和難度，當邊境經濟合作區(qū)管委會與屬地政府之間出現(xiàn)利益沖突時，邊境經濟合作區(qū)往往只能委曲求全。另一個比較突出的問題是由于存在多口管理、多主體參與等問題，邊境經濟合作區(qū)與其依托口岸尚未實現(xiàn)有效聯(lián)動發(fā)展，增加了邊境經濟合作區(qū)進一步深化邊境貿易模式創(chuàng)新的制度性交易成本。

5.建設資金不足

長期以來，建設資金不足是邊境經濟合作區(qū)發(fā)展滯后的另一個主要原因。特別是基礎設施建設需要大量資金投入，國家在設立邊境經濟以來持續(xù)撥付大量建設資金，且財政部多次發(fā)文支持邊境經濟合作區(qū)基礎設施財政貼息，但邊境經濟合作區(qū)依然長期面臨資金不足的困頓局面。建設資金來源有限。邊境經濟合作區(qū)的建設資金主要來源于中央財政撥款、地方財政支持和土地出讓收益，在中央財政支持相對有限、地方財政收入有限的情況下，由于低價偏低且可供土地指標較少，土地出讓收益并不能有效支撐其基礎設施建設需要。企業(yè)融資困難。一方面，邊境經濟合作區(qū)及其屬地城市的金融體系并不十分成熟，往往以商業(yè)銀行為主體，這使得企業(yè)融資渠道趨窄；另一方面，邊境經濟合作區(qū)內企業(yè)多為小型企業(yè)，從商業(yè)銀行風險考核指標來看，這類企業(yè)不具備融資優(yōu)勢，且伴隨著商業(yè)銀行風險考核指標的不斷提升，其對企業(yè)（特別是小型企業(yè)）的授信變得越來越謹慎。

六、加快邊境經濟合作區(qū)發(fā)展的建議

當前，中國正進入決勝全面建成小康社會關鍵期，并將于2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的形成顯得愈加迫切。邊境經濟合作區(qū)旨在以特殊的政策與優(yōu)惠突出經貿通道和口岸功能，更好地利用其沿邊優(yōu)勢，發(fā)揮內引外聯(lián)的作用，來加強沿邊地區(qū)的經濟基礎，一方面引進生產性加工企業(yè)，發(fā)展面向鄰國市場的加工貿易；另一方面強化腹地對接，發(fā)展連接內陸與鄰國的樞紐經濟。

1.強化政策支持力度

在“邊境地帶”明顯不具交通優(yōu)勢的情況下，政策優(yōu)勢對于深化推進邊境經濟合作區(qū)發(fā)展顯得尤為重要，強化其政策優(yōu)勢的基本思路就是將邊境經濟合作區(qū)打造成制度高地，一方面要加快沿海、內地新探索在邊境經濟合作區(qū)的試點應用；另一方面要充分利用其地緣優(yōu)勢，率先在沿邊地區(qū)進行新探索。

一是以更高的起點完善邊境經濟合作區(qū)邊境貿易、邊民互市貿易的通關及財稅政策，探索自由貿易試驗區(qū)及跨境電子商務的相關政策在邊境經濟合作區(qū)試點應用。二是加大開發(fā)區(qū)政策向邊境經濟合作區(qū)的傾斜力度，重點圍繞用地、融資、水電煤氣、用工等方面，出臺系列具有針對性的扶持政策，實行明顯優(yōu)于經濟技術開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等產業(yè)園區(qū)的政策支持體系，一方面幫助企業(yè)降低成本，另一方面提升邊境經濟合作區(qū)的政策優(yōu)勢。三是以“特殊地區(qū)特殊政策”的思路推進邊境經濟合作區(qū)的政策支持體系建設，給予更大開放自主權，支持探索沿邊自由貿易試驗區(qū)建設。

2.加快推進制度創(chuàng)新

改革開放40 多年的發(fā)展歷程已證明制度創(chuàng)新可激發(fā)不竭發(fā)展新動能，然而邊境經濟合作區(qū)在過去近30 年的發(fā)展歷程中很少從制度創(chuàng)新方面進行推進，急需從制度層面進行一系列探索和創(chuàng)新。一是支持屬地政府與邊境經濟合作區(qū)交叉任職，構建與其發(fā)展階段相適應的管理體制，一方面增加邊境經濟合作區(qū)治理的自主性，提高行政效率。另一方面提升屬地政府參與邊境經濟合作區(qū)建設的積極性，降低制度性交易成本。二是支持邊境經濟合作區(qū)管委會與就近工業(yè)園區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、高新區(qū)及沿邊開發(fā)開放平臺推進合署辦公，鼓勵各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)進行合并管理，一方面提升溝通效率，進一步降低制度性交易成本；另一方面可有效破解邊境經濟合作區(qū)普遍面臨發(fā)展空間受限的困境，進一步優(yōu)化空間布局、提升土地利用效率。三是支持邊境經濟合作區(qū)與口岸實行同口管理，創(chuàng)新完善通關監(jiān)管模式、拓寬優(yōu)化跨境結算通道，以通關便利化和結算便利化推進跨境貿易提質增效，鼓勵邊境經濟合作區(qū)進一步探索沿邊經濟發(fā)展新模式。

3.深化雙邊協(xié)調機制

邊境經濟合作區(qū)具有典型的涉外性，與鄰國建立靈活高效的雙邊協(xié)調機制不僅有助于促進雙邊經貿合作和邊境地區(qū)經濟發(fā)展，也將顯著推動邊境經濟合作區(qū)發(fā)展，一方面便于邊境經濟合作區(qū)深化與鄰國地區(qū)的經貿合作，另一方面可為邊境經濟合作區(qū)提供更加靈活的經貿合作自主權。

一是探索創(chuàng)新雙邊協(xié)調機制建設，建立雙邊經貿合作與爭端處理新機制，探索將沿邊一定區(qū)域內的部分外交權限下放到地方政府，探索外交下沉機制，并與鄰國特定區(qū)域形成常態(tài)化雙邊協(xié)商機制，涉及雙方指定區(qū)域發(fā)展的問題下放權限由雙方地方政府協(xié)商推動，構建行之有效的雙邊爭端解決機制，并逐步推動邊境經濟合作區(qū)向跨境經濟合作區(qū)轉型或并區(qū)（將邊境經濟合作區(qū)并入跨境經濟合作區(qū)）。二是立足于沿邊地區(qū)文化相通、人緣相近的地緣優(yōu)勢，以民心相通推進邊境地區(qū)人員和物流便利化建設，著力優(yōu)化邊境地區(qū)民間外交，以民間交往推動雙邊協(xié)調機制建設。三是以口岸合作推動雙邊監(jiān)管協(xié)調機制建設，最大程度實現(xiàn)通關便利化，探索與沿邊國家共建“通關一體化”，優(yōu)化通關效率，并探索通關互信機制。

4.創(chuàng)新金融支撐體系

囿于建設資金不足及籌措渠道有限，邊境經濟合作區(qū)的基礎設施建設在較長一段時期內躊躕不前，盡管國家層面以財政貼息等方式給予大力支持，但并未改變邊境經濟合作區(qū)資金不足的困頓局面，特別是邊境經濟合作區(qū)內企業(yè)融資受限且融資渠道趨窄，急需新舉措推動沿邊地區(qū)金融支撐體系創(chuàng)新。

一是探索沿邊地區(qū)新型融資模式，推動沿邊金融體系創(chuàng)新發(fā)展，多渠道籌措邊境經濟合作區(qū)建設資金，同時積極拓寬區(qū)內企業(yè)融資渠道，最大程度降低企業(yè)融資成本。二是推動沿邊地區(qū)金融業(yè)務創(chuàng)新，積極引入產業(yè)基金，推進科技金融、普惠金融向沿邊地區(qū)傾斜；創(chuàng)新人才引進模式引入金融人才，推動沿邊地區(qū)金融政策與金融實務同步發(fā)展。三是探索給予邊境經濟合作區(qū)特殊的融資政策與模式創(chuàng)新，為邊境經濟合作區(qū)內企業(yè)發(fā)展和基礎設施建設開辟綠色通道。四是推動沿邊地區(qū)中小金融機構開展跨境金融業(yè)務，暢通跨境結算通道，一方面拓寬跨境融資渠道，完善跨境資產交易機制；另一方面推動金融機構在邊境經濟合作區(qū)內深化人民幣本幣合作。

5.加強產業(yè)對接協(xié)作

主導產業(yè)單一與產業(yè)結構轉型升級遲滯已成為制約邊境經濟合作區(qū)長續(xù)發(fā)展的主要瓶頸之一，為促進邊境經濟合作區(qū)最大程度地發(fā)揮政策和地緣兩大優(yōu)勢，繼續(xù)發(fā)揮好沿邊地區(qū)融入世界經濟體系的先行區(qū)作用，需著力推動產業(yè)對接協(xié)作。一是戰(zhàn)略布局。立足于“一帶一路”建設逐年取得突破性進展的發(fā)展實際，加大對“一帶一路”沿線國家，特別是合作區(qū)對應鄰國的國別研究，前瞻性謀劃與鄰國地區(qū)產業(yè)協(xié)作密切的產業(yè)鏈布局，積極探索跨境產業(yè)鏈協(xié)作，推動合作區(qū)加快成為與鄰近國家開展產業(yè)協(xié)作的新窗口。二是深化對接。一方面加強與內地和沿海產業(yè)園區(qū)的對接，以園區(qū)對接為合作區(qū)內企業(yè)注入產業(yè)發(fā)展新動能；另一方面強化產業(yè)鏈對接，尤其是資源加工型產業(yè)前后向產業(yè)鏈協(xié)作，為合作區(qū)內資源加工型產業(yè)擴大生產規(guī)模和改進生產工藝提供必要支撐。三是增強產業(yè)承載力。一方面完善產業(yè)承載平臺，加快完善合作區(qū)內基礎設施建設，提升合作區(qū)內產業(yè)發(fā)展環(huán)境，完善生活性配套設施，為項目落地創(chuàng)造良好條件；另一方面加快補齊服務短板，著力構建“一條龍”服務平臺，優(yōu)化服務體系；四是推動產業(yè)轉型升級。一方面著力發(fā)展出口型產業(yè)，推動園區(qū)內加工制造業(yè)由中端向高端、由傳統(tǒng)向綠色、由數(shù)量向質量跨越；另一方面依托地緣、人緣優(yōu)勢加快發(fā)展跨境服務業(yè)，加快推動跨境服務業(yè)與出口加工型產業(yè)融合發(fā)展，推動跨境旅游業(yè)快速發(fā)展。

注釋

①也有學者認為截至2019 年4 月，中國先后批準設立18 個邊境經濟合作區(qū)，經筆者再三查證，應是17 個，百色（靖西）邊境經濟合作區(qū)并未經國務院層面批準設立，應是廣西壯族自治區(qū)的區(qū)級邊境經濟合作區(qū)。胡超.全面開放新格局下中國邊境經濟合作區(qū)轉型升級研究［J］.西部論壇，2019（5）。②1992年12月，國務院以《關于伊寧市、博樂市、塔城市設立邊境經濟合作區(qū)的批復》（特辦函字［1992］第70 號）對伊寧市、博樂市和塔城市設立邊境經濟合作區(qū)予以批復。③吉木乃國家級邊境經濟合作區(qū)位于新疆阿勒泰地區(qū)吉木乃縣城北部，規(guī)劃控制面積14.39平方千米。吉木乃縣境內有國家一類陸路口岸——吉木乃口岸，具備開發(fā)利用“兩個市場、兩種資源”的基礎、條件和區(qū)位優(yōu)勢。④西雙版納州人民政府轉發(fā)省政府《關于加快推進邊境經濟合作區(qū)建設的若干意見》（云政發(fā)〔2012〕77 號）的通知［EB/OL］.西雙版納傣族自治州人民政府，https://www.xsbn.gov.cn/188.news.detail.dhtml?news_id=21827.⑤國務院辦公廳關于印發(fā)興邊富民行動規(guī)劃（2011—2015年）的通知（國辦發(fā)〔2011〕28 號）［EB/OL］.中國政府網，http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/13/content_1883222.htm.⑥臨滄邊境經濟合作區(qū)規(guī)劃建設情況介紹［EB/OL］.臨滄邊境經濟合作區(qū)管理委員會，http://www.lincang.gov.cn/lcsrmzf/lcbjjjhzqglwyh/zjbhq/bhqjj/302808/index.html.⑦國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發(fā)展的若干意見（國發(fā)〔2011〕21號）［EB/OL］.中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-06/29/content_4689.html.⑧國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見（國發(fā)〔2015〕72 號）［EB/OL］.中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/07/content_10561.html.⑨國務院關于推進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見（國發(fā)〔2019〕11 號）［EB/OL］.中國政府，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019 -05/28/content_5395406.html.⑩商務部關于落實科學發(fā)展觀構建和諧開發(fā)區(qū)的指導意見（商資發(fā)〔2007〕500號）［EB/OL］.商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/article/swfg/swfgbl/gfxwj/201304/20130400105015.shtml.11全國國家級經濟技術開發(fā)區(qū)和邊境經濟合作區(qū)工作會議在廣州召開［EB/OL］.商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201111/20111107824839.shtml.12商務部在昆明召開全國邊境經濟合作區(qū)工作會議［EB/OL］.中國政府網，http://www.gov.cn/gzdt/2012-12/05/content_2283000.htm.13云南省人民政府關于印發(fā)云南省沿邊地區(qū)開發(fā)開放規(guī)劃（2016—2020年）的通知［EB/OL］.云南省文化廳門戶網站，http://www.whyn.gov.cn/publicity/view/41/4412.14臨滄邊境經濟合作區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃［EB/OL］.臨滄邊境經濟合作區(qū)管理委員會，http://www.lincang.gov.cn/lcsrmzf/lcbjjjhzqglwyh/xxgk3/fzjhbg79/313066/index.html#.15 2007年，丹東邊境經濟合作區(qū)管委會與臨港產業(yè)園區(qū)管委會合署辦公；2013年，丹東臨港產業(yè)園區(qū)更名為丹東新區(qū)。16國家級經濟技術開發(fā)區(qū)和邊境經濟合作區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃（2011—2015 年）［EB/OL］.商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/ fwzl/201211/20121108455 704.html.17推進沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放步伐 構筑推進“一帶一路”建設重要支撐——國家發(fā)展改革委、商務部有關負責人就《國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》答記者問［EB/OL］.國家發(fā)改委新聞中心，http://xwzx.ndrc.gov.cn/zcjd/201601/t20160111_771030.html.18 亞洲開發(fā)銀行正式批準云南臨滄邊境經濟合作區(qū)基礎設施綜合發(fā)展項目［EB/OL］.財政部網站，http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201812/t20181218_3095647.htm.19由于擬調整部分區(qū)域未符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，自治區(qū)相關部門對憑祥邊境經濟合作區(qū)的擴區(qū)方案有不同意見，東興邊境經濟合作區(qū)的擴區(qū)方案未獲國家相關部門同意。參見：廣西邊境經濟合作區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及建議［EB/OL］.廣西壯族自治區(qū)商務廳網站，http://www.gxswt.gov.cn/htmlcontent/detail/e0a288f7-f5b1-4d24-9925-d398c622ab29.