基于流動人口特征的首都人口疏解與管控*

劉 玉 張 雪 石敏俊

一、問題的提出

自20 世紀80 年代起，中國流動人口規模不斷增加，目前已超過2億人。大量流動人口進入城市，流動人口已成為城市人口和常住居民增長的主要來源。因此，人口遷移政策和流動人口落戶及市民化政策成為國家、區域和城市等不同層面關注的重點問題。美國學者E.S.Lee 的人口遷移理論——推拉理論，從遷出地、遷入地、遷移過程中的障礙和個體因素四個方面分析了人口遷移的影響因素?？梢娙丝谶w移與流動是一個受多元因素影響的過程，人口遷移與流動格局正是多因素作用的結果。流動人口引導與疏解政策的制定需要深入了解流動人口的行為特征及其影響因素。

關于流動人口結構特征、空間流向與行業流向及影響因素對流入地產生的影響，以及安置與市民化等方面，學術界已開展了大量研究。已有研究發現，在現階段，城鄉遷移人口是中國流動人口的主體，他們在城市面臨制度障礙、社會歧視和受教育水平低等劣勢，大量流動人口聚集在環境和待遇較差的行業或邊緣行業，與當地居民在職業構成、生產條件和收入等方面存在明顯的差別。受教育程度、年齡、性別等個體因素和家庭因素等共同影響著流動人口的行業選擇。流動人口的人力資本水平以及區域（城市）吸引力引導著流動人口的空間分布，同時對收入水平有決定性影響。流動人口對城市經濟社會發展做出了重要貢獻，同時也給城市基礎設施與公共服務、環境治理、住房供給、社會治安等方面工作帶來挑戰。流動人口的市民化程度整體偏低，個體異質性會對市民化進程產生影響。在具體實踐中，一些地方的市民化政策出現了目標偏差現象。

2015年以來，全國流動人口的規模和空間流向開始發生一些變化，但北京等大都市仍然對流動人口具有很強的吸引力。2017年末，北京常住外來人口794.3萬人，占總人口的比重高達36.6%。隨著京津冀協同發展戰略的推進，首都確定了“四個中心”的新定位，北京在全國率先開啟了“減量提質”發展模式。疏解非首都功能，實施嚴格的人口管控，加強城市治理，提升國際一流和諧宜居之都建設水平，讓北京的城市發展更符合首都的城市戰略定位已成為其首要任務。首都人口疏解政策已初顯成效，2017年，北京常住人口首次出現下降，其中外來人口較上年末減少13.2 萬人。與此同時，研究發現，批發零售行業、住宿和餐飲業的轉移帶來的人口疏解效果并不明顯。北京借京津冀協同發展之力進行人口疏解是一個長期的探索過程，河北各個城市的人口集聚和吸納能力提升并非短期內就能實現。還有研究指出，北京人口疏解中會存在京內重新聚集、勞動力結構性短缺、社會風險加劇等問題。部分學者基于流動人口留京意愿調查探討了首都人口疏解的效果，發現短期內不同類型及層次流動人口的留京意愿均處于高位，54.3%的流動人口仍希望留在北京。

綜上，已有研究在流動人口遷移的原因、生產生活狀態以及對遷入地的影響等方面取得了豐富的成果，對區域（城市）人口遷移政策實施效果，尤其是首都人口疏解政策等進行了評價，但將兩者結合起來進行分析并不多見。本文認為，流動人口的遷移行為是多因素共同作用的結果，人口遷移政策不能片面地只從遷入地的角度考慮，應充分考慮流動人口的行為特征及變化趨勢。對于首都而言，人口總規模必須控制，部分流動人口也急需疏解，但人口控制和疏解的規模、方向、途徑、配套措施等，需要在全面深入分析流動人口行為特征的基礎之上進行統籌規劃，在京流動人口是怎樣的一個群體？人口素質、就業、消費、居住等方面的特征是什么？與首都北京產業結構和城市經濟社會發展之間是否匹配？流動人口在京空間分布與流向偏好如何，是否有機融入了城市的現代生產生活體系？對城市治理具有怎樣的影響？本文擬對在京流動人口的行為特征進行分析，在此基礎上探討首都流動人口的疏解和管控政策，以期為首都人口疏解、管控和城市治理目標的順利實現提供科學參考。

二、北京流動人口特征與變化趨勢

本文采用國家衛生健康委員會中國流動人口動態監測調查數據（CMDS）（2010—2016年）和相關年份《北京統計年鑒》的數據，結合作者2014年在北京海淀區對流動人口進行的338份有效問卷調查的數據，對北京流動人口的特征進行分析，進而通過2010年和2016年數據對比來反映其變化趨勢。

1.家庭式流動過半，勞動年齡人口為絕對主體，少年兒童和老人占比有所提高

與2010 年相比，2016 年北京流動人口中與家庭成員一起流動的比例下降了8 個百分點左右，但仍然超過半數，家庭式流動特征較為明顯。在京流動人口中勞動年齡組人口（15—64歲）為絕對主體，2016年占比高達76%。值得關注的是，2016年在京流動人口中少年兒童組和老年人口組占比相對2012 年均有所提高，其中少年兒童組提高了3.1 個百分點，老年人口組提高了2.6 個百分點。對孩子教育及家庭照顧問題越來越重視，以及勞動年齡的不斷延長等促使現階段流動人口中少年兒童與老人占比有所提高。

2.素質結構不斷優化，就業行業集中

受教育程度方面，2010 年北京流動人口中，受教育程度為初中及以下人員占比為51.95%，2016年下降為39.83%。同時，擁有大學（大專、本科）及研究生學歷人員所占比例逐年上升，2016 年達到38.14%；受教育程度為高中和中專人員所占比例則維持在20%左右（見圖1）。顯然，北京流動人口的受教育程度不斷提高，但是文化程度為初中及以下人員占比仍高達近4 成，流動人口整體素質結構優化提升的空間較大。

2016 年，在京流動人口雇員占比為71.99%，自營勞動者身份所占比例為17.05%，雇主身份所占比例為9.45%，家庭幫工身份所占比例最低。與2010年相比，雇員、雇主身份占比有所增長，而自營勞動者、家庭幫工身份所占比例則出現下降（見圖1）?？梢钥闯?，在京流動人口大多數處于被雇傭狀態。

圖1 2010年、2016年北京流動人口受教育程度和身份結構及變化

從就業結構看，北京流動人口就業占比前5 名的行業，主要集中在第三產業。并且，第三產業勞動力就業所占比例從2010 年到2016 年呈上升趨勢，與北京市產業結構高級化發展趨勢一致。然而，在京流動人口在第三產業勞動力就業主要集中在批發零售和住宿餐飲等領域，這些行業具有勞動密集型、就業門檻低、競爭力較弱等特點。2016年流動人口在居民服務、修理和其他服務業、批發零售以及住宿餐飲的就業占比總和高達49.7%（見表1）。

表1 流動人口就業占比最大的前五個行業分布

流動人口的就業身份和行業分布與受教育程度密切相關，素質結構對流動人口的就業競爭力和就業選擇空間產生影響。

3.收入整體提高，但住房成本不斷上升，拉高了消費總支出

比較2010年和2016年在京流動人口的就業收入發現，0—3000元低收入組所占比例下降了36個百分點，其余收入組所占比例均有所提高，1萬元以上收入的人口比重上升顯著。這一方面與北京平均工資水平提高有關，另一方面也反映出在京流動人口的就業收入水平普遍上升。

比較2010 年、2016 年在京流動人口的家庭/個人月度總支出發現，0—2000 元低支出組所占比例下降了41.3個百分點，其余支出組均有所提高。在流動人口家庭/個人每月總支出中，房租是重要的組成部分，房租支出占總支出比重超過40%的樣本占30%以上。與2010年相比，2016年這一比例上升至35.9%。其中，房租支出占總支出比重60%以上的樣本增長迅速，6 年間提高了6.63 個百分點。在京流動人口總支出不斷提高，尤其是住房成本增加，在一定程度上拉高了總體生活成本。

流動人口收入與支出的增加主要受北京經濟社會發展宏觀環境的影響，尤其住房支出的快速上升已成為流動人口在京生活成本上漲的重要因素之一。需要警惕的是，住房支出比例的上升，會擠壓流動人口其他方面的消費支出，降低生活質量。

4.居住穩定性仍有待提高，社會參保率偏低

第一，在京流動人口租住私人房屋所占比例較高，2010 年為62.45%，2016 年有所下降，但仍高達57.51%。第二，在京流動人口自購房的比例逐漸提高，2010 年10.9%的在京流動人口擁有自有產權房，2016年該比例上升為20.93%。第三，2016年在京流動人口中由單位/雇主提供免費住房、享有政府提供廉租房、公租房的比例均比2010 年有所提高，但占比仍然很小，其中政策保障房享受率極低?？傮w上來看，在京流動人口居住條件和穩定性有一定改善，但穩定性仍有待提高，6成左右的流動人口居住問題仍然依靠租住私人房屋解決（見圖2）。

圖2 2010年、2016年在京流動人口居住結構及對比

面對北京的高房價，流動人口的購房能力顯著不足，加上住房限購等政策的實施，使得流動人口在京購房的空間愈發狹小。自購房比例上升部分主要集中在流動人口中的高學歷、高收入人群。受多種因素影響，政策性保障房的供需缺口還非常大，流動人口尚未被有效納入保障體系。單位提供住房的能力也一定程度上受制于高房價的影響，使得租住私人房屋成為流動人口的主要選擇。

從縱向比較看，在京流動人口五險一金參保率不斷提高，社會保障水平顯著提升，但社會保險參保率仍不高。2016 年養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險參保率都在50%以下，住房公積金參保率僅為25.33%（見表2）。社會保障體系有待完善，流動人口的高流動性、臨時性就業等都影響著社會保險的參保率。

表2 流動人口社會保險參保率

5.空間集聚性顯著，城六區流動人口明顯下降，但總體占比仍超六成

北京流動人口的空間分布具有顯著的集聚性，城市功能拓展區和城市發展新區是北京流動人口分布較為集中的區域。據《北京統計年鑒》數據顯示，2010 年，在城市功能拓展區和城市發展新區居住的流動人口占全市流動人口總量的87.86%，2016年這一比例上升到90.02%（見表3）。這些區域發展較快，為流動人口提供了大量的就業崗位，而且居住成本相對較低，吸引越來越多的流動人口聚集。有些行政區流動人口占本區域常住人口的比重超過40%，可以說，流動人口對北京城市功能拓展區和城市發展新區的發展具有重要的影響。

表3 北京各區域流動人口占全市比重及變化

從時間變化上看，2016 年與2010 年相比，只有石景山區在聚集類型上由高度聚集區降為中度聚集區，但從兩個時期流動人口的比重指數和密度指數看，北京城六區均出現下降（見表4）。表4 也顯示出，北京城六區流動人口占全市流動人口的比重除朝陽區略有增長外，其余均出現下降。在京流動人口的空間分布表現出整體外移的趨勢，但外移仍主要局限在城市發展新區，遠郊生態涵養區尚未出現顯著增長。這主要是由于城市發展新區經濟發展較快，提供就業崗位多，吸引了人口流入。值得注意的是，2016年北京城六區流動人口占全市的比重仍近六成。

表4 北京各區流動人口分布聚集程度及其變化

流動人口在北京空間分布格局及變化受就業機會、居住空間、政策、交通等多重因素影響，各區產業、人口疏解目標與政策較顯著地影響著流動人口的空間分布與流向變化。

6.社會融合度不高，城鄉結合部社會隔離最為突出

第一，城鄉結合部流動人口社會融合程度較低。

北京流動人口的孤立指數可以反映流動人口在本地的融合情況。孤立指數指在單位空間里，同組個體之間（單組）或異組個體之間（組間）潛在接觸的可能性。計算公式為：

xPx為 孤 立 指 數；xi為區域單元i的x群體人數；ti為區域單元i 的總人數，X 指整個城市范圍內的x人數。xPx取值范圍為［0,1］，其數值越大接觸到同組個體的可能性越大，接觸到異組個體的可能性越小。

北京各功能區流動人口孤立指數計算結果顯示，城市功能拓展區流動人口孤立指數最高，城市發展新區次之，首都功能核心區更低一些，生態涵養區最低。說明城市功能拓展區和城市發展新區外來人口接觸到同組個體的可能性要比首都功能核心區和生態涵養區高得多，而接觸到異組個體的可能性要小得多。時間變化上，2016年城市發展新區流動人口孤立指數有所上升，其他三個區域均出現下降（見表5）。城市功能拓展區和城市發展新區均屬于廣義的城鄉結合部地區，城鄉經濟要素混合、二元管理體制交錯等為在京流動人口提供了一定的生存空間，也在某種程度上割裂了其與本地社會的關系。

表5 北京各區域流動人口孤立指數及變化

第二，城中村流動人口社交網絡簡單，日?；顒影霃姜M小。

城中村是城鄉結合部最典型的社區類型之一，也是流動人口，尤其是低收入流動人口聚集的區域。據作者調查，北京城中村流動人口接觸最多的三類人依次是鄰居、同鄉和朋友，87.5%的流動人口沒有或擁有不多的本地人口朋友。25%的流動人口認為與本地人溝通有一定困難，還有近30%幾乎沒有溝通過。可見城中村流動人口的社交網絡非常簡單。

北京城中村流動人口的日?；顒影霃揭卜浅Ｐ?，其中，就業通勤半徑在0.3km 以內的高達近6成。日常購物、消費和閑暇娛樂等活動也主要集中在所居住的城中村附近，有60.9%的流動人口選擇在本城中村內購置食品和日用品，生病就醫有35.3%的人選擇就近的城鄉結合部私人診所，閑暇娛樂活動也是以在居住地附近開展免費娛樂項目為主。城中村是低收入流動人口的主要聚集地，這里的流動人口一般收入水平低、消費能力差，工作、居住獲得途徑以親緣或地緣關系為主，城中村的經濟活動具有典型的自服務特征，與外界聯系較少，導致流動人口的社交網絡簡單，日?；顒影霃奖容^狹小。

三、流動人口對首都人口管控和城市治理的影響

流動人口是北京人口結構的重要組成部分，為首都經濟社會發展做出了重要的貢獻，但也為首都人口管控和城市治理等帶來挑戰。

1.對城市基礎設施和公共服務提出越來越高的要求

北京流動人口規模大，占城市總人口的比重高，對基礎設施和公共服務提出嚴峻挑戰。家庭式流動特征對流動人口的生活配套服務提出了更高的要求。比如，與家庭成員一起流動通常使得以單位為主解決住房的辦法難以奏效，流動人口中租住私人房屋比重較高，盡管房屋來源不在公共服務范疇之內，但對出租房屋的管理成為重要問題。提高公租房等政策保障房對流動人口的覆蓋也是城市政府今后要面臨的問題之一。另外，少年兒童組和老年人口組流動人口比例的上升則對北京教育、衛生保健、養老等公共服務增加了更多的需求。

2.對人口調控后的決策提出挑戰

流動人口的年齡結構以勞動年齡人口為主，一方面，為北京經濟發展補充了充足的勞動力，人口紅利效應顯著；另一方面，拉低了北京人口老齡化程度。這些對北京的經濟社會發展是有利的，但隨著人口調控力度的加強，流動人口減少的趨勢必然會發生，“以業控人”的做法會直接影響流動人口中勞動力規模的變化，相應地會改變北京的勞動力供給水平和老齡化水平，對首都經濟社會發展產生影響，對城市管理決策也會提出新的挑戰。

3.城六區人口疏解壓力和城市發展新區人口管控難度加大

2015年起，北京城六區在常住人口增長方面陸續出現拐點，2016—2017 年累計減少74 萬人，疏解措施初見成效。但隨著城六區一般性制造業、區域性市場、物流中心、高校等向外搬遷工作的完成，未來人口疏解的空間在不斷縮小，難度也在加大。

在前期人口疏解與城市治理政策的作用下，在京流動人口有所減少，其中一部分人流向京外，還有一部分在北京市內流動，主要趨勢是從城六區向城市發展新區流動。盡管城市發展新區達到“人口天花板”還有一定的空間，但在流動人口空間外移的大趨勢下，也會面臨人口急劇增長的挑戰，人口管控難度也在增大。

4.城鄉結合部治理與改造任務艱巨

城鄉結合部因其有利的地理區位和獨特的住房市場成為流動人口，尤其是中低收入流動人口聚集的區域。在一些城中村，本地人口與流動人口數量出現嚴重“倒掛”，流動人口成為當地人口的主力軍。流動人口的生產消費能力、社會網絡結構與經濟行為特征對城鄉結合部空間結構和形態產生了重要的影響。第一，分散、小規模以及臨時性的經營活動等較多，對該區域正常經濟秩序的維護和經濟發展層次的提升帶來不利影響，使這些區域成為城市治理中的“洼地”。第二，流動人口社會網絡簡單，日?；顒涌臻g狹小，形成了以居住地為中心、相對封閉的“孤島”，與周邊社會融合度低。第三，流動人口自身的局限性使得他們只能尋求與其競爭力相匹配的生活空間，如果現有格局被打破，他們還會尋找類似的空間，并延續原來的行為特征。因此一個城中村被拆除或者一個城鄉結合部被治理后，很容易在更外圍的地方出現新的城中村和城鄉結合部。這些都是城鄉結合部面臨的城市治理難題。

四、首都人口疏解與管控策略的思考

流動人口的家庭式流動、居住成本、就業行業、空間分布及社會融合度等方面的特征對城市治理將帶來廣泛的影響。本文基于前述分析提出了首都人口疏解與管控策略，主要邏輯框架見圖3。

1.“控”“收”聯動，引導人口有序流出

堅持“以業控人，以房管人”，從源頭上減少容納流動人口無序增長的空間，是首都控制人口規模與結構的主要思路與舉措。北京流動人口在勞動密集型和低收入產業就業集中，租房比重高且住房支出占消費總支出的比例較大，甚至存在一定的違規租房現象等。因此，產業疏解和加強房屋管理方面的舉措對疏解流動人口，尤其是競爭力較弱的流動人口效果會比較顯著，近年常住人口和流動人口數量出現由增到降的拐點已表明政策收到成效。

需要注意的是，人口從北京流出必然涉及流向哪里的問題。現階段，中國人口大規模向大城市、特大城市流動有著多元化的背景，不可否認，部分流動人口尤其是低層次流動人口的流動尚帶有一定的盲目性。要改變這一趨勢，重要的是給流動人口找到新的去處。對首都而言，京津冀協同發展為產業疏解和人口疏解提供了良好的契機，首都人口的“控”和天津以及河北各個城市的“收”是相輔相成的過程，需要一定的時序與配套措施。全國范圍內其他中小城市和人口流出地等人口吸納能力的變化也是影響首都人口流出的因素之一。如果接收流出人口的條件不具備，必然會影響首都人口疏解的效果。因此，加強區域協調至關重要。一方面，在京津冀協同發展的基礎上制定具體可行的人口疏解與承接政策，引導人口在京津冀區域范圍內優化布局；另一方面，要加強北京內部各區域之間的協調，掌控好流動人口從重點疏解地區向非重點疏解地區的遷移，避免對城市新區發展造成過大的人口壓力，要嚴控生態涵養區人口的蔓延和過度增長。

2.疏解與安置有機結合，提高人口就業結構與產業結構的匹配程度

疏解是必要手段，但未來流動人口仍將是北京人口的重要組成部分。在加強人口管控與疏解的同時，也應做好流動人口的安置與融合工作。人口管控不僅體現在規模方面，還應注重質量和結構，尤其是人口的就業結構與產業結構的匹配性。一個城市，既要有服務外部的優勢產業，也要有支撐本地生產生活的基礎部門，首都作為擁有2000多萬人的超大城市也不例外。城市人口的疏解對象不是既定的哪一類人群，而是應根據經濟社會發展的需要來判斷具體的人口富余規模與領域。應加強對首都北京人口結構、就業結構與產業結構匹配性的研究，有針對性地制定人口控制與管理措施。

人口管控不是一味地疏解，也包括通過管理，讓其規模和分布更加合理。不同社會群體間只有建立起密切的社會分工、聯系與依賴，才能實現根本上的融合。提升對流動人口的服務覆蓋，增強其與本地社會的融合對促進首都和諧、健康發展意義重大。將符合北京發展需求的流動人口逐步納入城市公共服務體系，為其提供更加完善的學習、工作和生活條件，一方面，可以增加流動人口在北京工作和生活的穩定性與歸屬感；另一方面，也有利于提升流動人口的競爭力，在生產和消費方面對首都建設做出更積極的貢獻。

圖3 流動人口特征、對人口管控和城市治理的影響及對策之間的邏輯關系

3.引導流動人口有機融入城市現代生產生活體系

城市治理的最終目的是讓城市更美好，讓生活在其中的居民更幸福。城市管理與決策者在城市空間開發、治理與改造的過程中應充分考慮流動人口的行為特征和生產生活需求，引導其擺脫現有的不良生產生活狀態，融入正常的城市生產生活體系。例如，在城中村改造和城鄉結合部治理中，應將流動人口有效納入當地的總體發展部署之中。具體來說，結合城市發展需要，積極創造一些就業崗位，擴大對流動人口的就業安置；適當保留與開發一些正規而廉價的住所，為中低收入流動人口提供落腳之處；以及擴大社會保障的覆蓋惠及程度等。變“堵”為“疏”，從而有效減少他們自己尋求臨時性就業和生存空間的可能性。

4.同步完成人口疏解和城市管理創新，提高城市運行效率

人口疏解是醫治首都大城市病的措施之一，但不是全部。應加大城市管理的創新力度，盡快建立起現代化的城市管理體系。尤其在推進人力資源建設、提升養老服務水平和健全其他公共服務等方面做好規劃與配套工作，鞏固人口管控的成果并提高城市運行效率。

要創新人口管控思路，探索更多更高效和科學的人口疏解與管控措施，使其與北京整體產業結構調整、空間格局優化、人居環境提升等相互匹配、相互促進。對擁有穩定就業和穩定住所的高層次流動人口可以提供更靈活、更多元化的安置與配套服務，讓他們更安心地為首都經濟社會建設和發展做出貢獻。