關于檔案權責的立法思考

肖秋會 韓書婷

摘要：文章從檔案權利和責任的角度對現行檔案法和2019年檔案法修訂草案的內容進行了分析，并參考了其他國家在該領域的法律規定，對推進檔案工作責任制、細化檔案違法懲處措施、確保各類主體的檔案利用權利以及厘清電子檔案收集和管理中的權責關系提出了個人見解。

關鍵詞：檔案法檔案法修訂草案檔案權責關系

Abstract： This paper analyzes the contents of the current archives law and the draft amendments to the archives law of 2019 from the perspective of archives rights and responsibilities， and makes refer？ ence to other countries legal provisions in this field， then gives some personal suggestions on how to pro？ mote the responsibility system of archival work， how to specify the punishment measures for illegal archi？ val work， how to ensure the utilization rights of vari？ ous subjects， and how to clarify the relationship of power and responsibility in the collection and man？ agement of electronic archives.

Keyword： Archives law； The draft amendments to the archives law； The relationship of archives rights and responsibilities

權責是指權利與責任，權責關系應當遵循權責對等原則，即法律主體所擁有的權利應當與所承擔的責任相適應。本文擬從檔案權責關系的角度對現行檔案法以及2019年檔案法修訂草案進行分析，并借鑒國外檔案法律法規對于檔案權責的相關規定，對明確我國檔案立法中的權責關系提出個人建議。

一、我國現行檔案法關于檔案權責的規定及存在的問題

我國檔案法于1988年正式施行，并于1996年進行了修訂。現行檔案法從不同的主體角度對檔案權責關系進行了規定。主要體現在如下三個方面。

（一）檔案形成者的權利及責任

檔案形成者分為兩類。一是國家的機關、團體、企事業單位和其他組織。根據現行檔案法的規定，機關、團體、企事業單位和其他組織要依法對應當立卷歸檔的材料及時歸檔、按時移交、集中管理，禁止擅自出賣、銷毀檔案和私自攜帶出境，按規定交換、出賣和轉讓檔案及其復制件。二是集體和個人，他們產生的檔案歸集體和個人所有。集體和個人應妥善保管對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，如果保管不善，國家檔案行政管理部門可以采取代為保管等措施，必要情況下可以收購或征購。集體和個人可以向國家捐贈檔案，也可以向檔案館寄存移交檔案，這種情況下檔案館應與檔案所有者商議檔案的公開利用問題。檔案的所有者有權公布檔案，但必須遵守國家有關規定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益。

（二）檔案機關（包括檔案行政管理機關和檔案保管機關）的權力及職責

國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃、組織協調、統一制度、監督和指導。國家各級檔案行政管理機關負責國家各級檔案事業，對行政區域內的檔案工作進行監督和指導，檔案行政管理部門依法對檔案違法行為人給予行政處分。檔案保管機關主要指各級各類檔案館，機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構，負責接收、收集、整理、保管各分管范圍內的檔案，并向社會提供利用。檔案保管機關應當建立科學的管理制度，便于對檔案的利用；配置必要的設施，確保檔案的安全；采用先進技術，實現檔案管理的現代化。

（三）檔案利用者的權利及責任

現行檔案法中有關檔案利用者的內容主要集中在第十九條、第二十條和第二十四條。根據上述條款規定，中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案。在檔案利用的過程中不得損毀、丟失屬于國家所有的檔案；不得擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案；不得涂改、偽造檔案。有上述違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責令賠償損失。

綜上，現行檔案法對于各類主體的權利和責任有相應規定，但主要為檔案的保管和保護，較少涉及檔案利用及利用者的權利，缺乏對具體程序的規定。比如：強調保護檔案的義務，沒有保障利用檔案的權利；要求各級檔案行政管理部門對本行政區域內的檔案工作進行指導和監督，但對指導監督的內容和方式、指導監督不力的后果等沒有說明；對檔案違法行為的處罰如何判定、如何施行的規定比較模糊。可見，現行檔案法對檔案利用者權利保障、檔案機構的權利和責任之間的對等問題、檔案行政執法監督、檔案違法處罰等問題的規定有待進一步完善。

二、我國2019年檔案法修訂草案對檔案權責的規定

2019年《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》對現行檔案法進行了適當的調整，新增了15項條款，篇幅也從原有的6章增至8章。該草案新增了檔案信息化建設和監督檢查兩章內容，強化了檔案行政管理部門及其工作人員的監督檢查的權利。此外，檔案的管理、檔案的利用與公布這兩章也新增了有關檔案工作權責問題的內容。與檔案權責有關的更改、新增內容主要有以下四個方面。

1.建立檔案工作責任制。按照國家規定應當形成檔案的機關、團體、企事業單位和其他組織應當建立檔案工作責任制，健全檔案管理制度；各單位和組織的檔案工作責任制落實情況需受檔案行政管理部門的監督檢查。

2電子檔案管理中的權利與責任。電子檔案管理具體辦法由國家檔案行政管理部門會同有關部門制定；檔案館負責檔案數字資源的收集、保存和利用，對接收的電子檔案進行檢測；有條件的檔案館應當按照規定建設數字檔案館。

3.檔案行政監督檢查權利和責任。檔案行政管理部門在符合安全保密要求的前提下依法對各單位和組織的檔案管理工作進行檢查，被檢查單位應積極配合，發現存在檔案安全隱患或者檔案違法行為的，應當責令其停止違法行為，采取補救措施，消除隱患，限期整改；任何單位或個人發現檔案違法行為的，應當向檔案行政管理部門或有關部門報告、舉報，接到報告或者舉報的檔案行政管理部門或者有關部門應當及時依法處理；檔案行政管理部門及其工作人員依法開展監督檢查工作，不得利用職權謀取利益。

4.相關概念和時限的修正。檔案的所有者由之前的國有和個人、集體所有變更為國有和非國有；檔案利用者的范圍由持有合法證明的中國公民和組織放寬為持有合法證明的公民和組織；將“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放”改為二十五年；檔案禁止出境的方式由“攜帶”擴充為運送、郵寄、攜帶或者網絡傳輸。

值得關注的是，該草案規定了“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務，享有依法利用檔案的權利”，明確了檔案利用權，保障了檔案利用者合法利用檔案的權利。此外，該草案規定，建立檔案工作責任制，加強檔案行政管理部門監督檢查的職能，在現行檔案法的基礎上，進一步明確了檔案權責關系。

三、國外檔案立法關于檔案權責的規定及其參考

據筆者所知，《英國1985年公共檔案法》《法國檔案館法（2008年）》《加拿大圖書館與檔案館法（2012）》《美國2014年聯邦檔案責任法案》《日本國立公文書館法》等都對檔案權責內容及其權責關系問題做了相應規定，具體體現在如下幾個方面。

（一）明確主管責任制，規范檔案人員的組織管理制度

1.明確檔案工作的第一責任人及其職責所在。英國公共檔案法規定，大法官負責對公共檔案館進行監督管理，公共檔案館館長負責對公共檔案館及其保管的檔案進行指導，保存各類公共檔案的責任者應當負責篩選永久保存的檔案、安全保管檔案并制定安全保管協議，等等。美國也要求每一機關負責人指定一名高級機關官員，負責檔案管理。日本則是以國立公文書館作為獨立行政法人，辦理特定歷史公文書等的保管及一般性利用等事務。明確主要責任者有利于細化職能范圍，方便后續工作的監督檢查。

2.規范檔案人員的組織管理制度。法國檔案館法規定，檔案最高委員會隸屬于文化部，該委員會包括主席一人、國民議會議員一人、參議員一人。專門代表國家和地方團體的法定成員，以及經檔案工作者投票選舉出的權威代表，其構成、成員的任命方式以及運作方式都有具體法律可循。日本國立公文書館設置館長、一名理事及兩名監事，理事輔佐館長處理國立公文書館的事務。美國要求聯邦機構負責人就檔案工作情況向國家檔案局局長報告，國家檔案局局長向國會專門委員會報告。完善的組織體系有利于上通下達，提高檔案管理工作效率。

（二）明確職責范圍，規定具體懲處措施

1.明確具體的工作職責。英國公共檔案法規定，公共檔案館館長的職責是采取所有可行的措施，確保其所管理檔案的保存，有權采取其認為必要或適宜的方法維護公共檔案館的利用服務，并歸納了編制索引和指南、提供真實的檔案復制件等8項工作內容。對職責的細化規定有利于優化管理工作，不容易造成工作缺失或互相推諉。

2.規定具體的懲處措施。法國檔案館法規定，在不違反《刑法典》的情況下，因職務原因而持有公共檔案之人，挪用、偷竊全部或部分公共檔案，或在未獲檔案行政機關事先許可的情況下私自銷毀它們，應當處以3年監禁并罰金45000歐元。美國聯邦檔案責任法案規定，故意且非法隱藏、轉移、損壞、刪除、偽造或銷毀檔案、賬冊的政府雇員可以給予停職并調離處分。這些法條的懲處措施都十分明確，便于執行。

（三）強調檔案利用服務

英國公共檔案法規定，公共檔案館館長應當有權采取必要或適宜的方法，維護公共檔案館的利用服務：如出借用于紀念展覽或其他目的的檔案，提供真實的檔案復制件及摘要，規范公眾查閱公共檔案的條件，編制和提供檔案索引和指南等。加拿大圖書館與檔案館法也要求檔案館館長匯編和保管信息資源、提供信息咨詢、信息研究或借閱服務。

此外，《美國2014年聯邦檔案責任法案》針對電子檔案的權責問題有詳細的規定：一般情況下禁止總統、副總統、特別閣員或顧問、聯邦官員和雇員使用非公務電子信息系統郵箱賬戶形成和發送檔案；規定國家檔案局局長每年檢查總統對電子檔案管理的控制，是否達到本法要求，并應當就這些檢查情況向國會專門委員會報告；規定總審計長每兩年向國會報告機關電子郵件檔案管理情況等。該法案還規定國家檔案局局長發布并定期審查修正有關電子信息檔案的法規；每個聯邦機構負責人應當就機關遵守該法規情況，向國家檔案局局長報告。

四、對我國檔案法關于檔案權責的立法建議

根據目前我國檔案法修訂草案的內容，參考上述歐美檔案法對檔案權責的相關規定，本文對我國檔案法進一步厘清權責關系提出了以下四點建議。

（一）推進檔案工作責任制，健全檔案人事管理制度

2019年檔案法修訂草案第十一條提出，各檔案形成機構應當建立檔案工作責任制，第三十五條規定檔案行政管理部門應當對各機構的檔案工作責任制落實情況進行檢查。筆者認為，檔案工作責任制的建立十分必要，為此，可以從健全人事管理制度入手，要求檔案行政管理機構、檔案形成機構、檔案保管機構都應設立檔案總責任人，明確單位檔案工作的組織架構，規定檔案人員的任免方式，設置相應的獎懲機制，并確立各個檔案工作崗位的具體職責。

（二）明確法律責任，細化檔案違法懲處措施

明確法律責任是推行檔案工作責任制的重要保障，在此基礎上，可以進一步細化檔案違法懲處規定。現行檔案法關于檔案違法行為的懲處規定不夠細致，可操作性不強，比如，攜運禁止出境的檔案或者其復制件出境的，由海關予以沒收，可以并處罰款，并將沒收的檔案或者其復制件移交檔案行政管理部門；構成犯罪的，依法追究刑事責任。上述罰款的額度范圍、刑事責任的認定及其與刑法相應條款的對接等都可以進一步規定。

（三）確保各類主體的檔案利用權利，深入挖掘檔案內容

現行檔案法重視檔案的收集、保管工作，而對檔案利用服務工作的涉及相對較少，停留在提供檔案利用、公布開放檔案目錄階段。此次修訂草案增加了“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務，享有依法利用檔案的權利”等內容，明確了各類主體的檔案利用權利。筆者認為，為了更好地保障檔案利用權利，促進檔案利用服務，可以借鑒國外檔案法律法規關于檔案利用服務的規定，推動檔案保管機構深入挖掘檔案內容，提供更多類型和層次的利用服務：如編制檔案利用服務指引性的工具、提供檔案信息咨詢服務等。

（四）在電子檔案的收集和管理中厘清權責關系

2019年檔案法修訂草案新增了檔案信息化建設一章，規定檔案館應當對接收的電子檔案進行檢測，檔案館負責檔案數字資源的收集、保存和利用。在此，可以參考美國《2014年聯邦檔案責任法案》的規定，進一步要求國有檔案形成者推進電子檔案管理信息系統建設，并與辦公自動化系統、業務系統等相銜接，識別和自動保留辦公賬戶，并對辦公賬戶中的信息進行電子采集、管理和保存，其電子檔案應當能通過電子搜索方式檢索利用。

綜上所述，檔案權責內容及其權責關系是檔案立法需要解決的重要問題之一，應從維護檔案的完整與安全、保障各類主體的檔案利用權利、促進檔案資源的開發、提高檔案行政監督檢查和檔案執法的效率等角度明確檔案權責的主體、內容及其權責關系。

參考文獻：

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作者單位：武漢大學信息管理學院