投融資平臺的轉型改革方案研究

吳明靜

摘 要：投融資平臺作為地方政府投融資的主要載體，承擔著城市建設、產業投資、公共管理等多方面重要職能。在經濟新常態下，金融監管日趨嚴格，地方政府利用平臺過度舉債、無序融資的情況已經難以為繼。為了適應新環境新經濟，也滿足自身發展需求，投融資平臺改革現有的投融資模式，推進轉型改革刻不容緩。本文以A公司為例，對投融資平臺的轉型改革方案進行研究，主要是結合A公司實際情況，明確A公司轉型改革的理念與定位，從轉型方式、管理體制和業務調整三個方面給出A公司轉型改革具體方案，并提出A公司轉型改革方案實施的保障措施，旨在推動投融資平臺續健康發展。

關鍵詞：地方政府;投融資平臺;轉型;改革

1 引言

投融資平臺是我國經濟形勢和政治體系下的產物，是地方綜合實力進步與發展的引擎，對我國經濟的高速發展起著重要的支撐作用。隨著我國經濟步入新常態，以投資拉動經濟發展模式顯然已經無法適應新時代的政策經濟環境。《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（2017）、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（2018）等陸續頒布，融資政策持續收緊，金融監管持續發力，地方政府投融資平臺轉型發展顯得尤為必要和緊迫。為了更好的適應經濟新常態，投融資平臺迫切需要通過轉型改革來適應國家政策法規和宏觀經濟形勢，從而打造多元化的投融資平臺集團公司。A公司是一家地方政府融資平臺，主要是以城市建設籌融資、城市建設開發等功能為主，通過財政補貼等形式作為承諾介質，將資產、籌集現金等應用于城市市政建設等公共基建領域中。但是實踐中A公司仍然存在很多問題，如資產結構不合理，缺乏自身造血功能，經營性收入嚴重不足，無主體信用評級，自主融資功能基本喪失。在經濟轉型升級、供給側結構性改革的背景下，A公司迫切需要提高整體融資能力，提高公司市場競爭力。為此，本文以A公司為例，探索投融資平臺的轉型改革方案，具有重要的理論與現實意義。

2 投融資平臺轉型理念與定位

2.1轉型理念

當前環境的變化對A公司的發展提出了新的要求，加上公司內部問題突出，要想保證經濟平穩、健康發展，A公司必須尋找轉型出路。A公司是在政府授意下成立的，其目的就是通過投融資來為地方的經濟建設服務。為此，在A公司的轉型改革中，需要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和全國國有企業黨的建設工作會議精神，加強黨對國有企業的領導，建立健全現代企業制度為指導精神。具體來說，A公司轉型改革除了遵循依法組建原則，加強黨的領導原則，堅持社會效益和經濟效益最大化原則，還需要兼顧以下原則：

一是個性化原則。我國投融資平臺數量眾多，其轉型不能千篇一律。在激烈的市場競爭下，A公司需要結合自身優勢與資源優勢，探索出個性化的轉型之路，做到因地制宜。

二是市場化原則。市場化原則是投融資平臺轉型發展的根基。當前，市場經濟變幻莫測，投融資平臺需要建立起政府引導+社會參與+市場運作的發展機制，重點在于市場化改革，并廣泛引入社會資本參與項目投資，實現平臺公司真正獨立核算、自負盈虧的市場化運作。

三是共贏原則。面對不斷膨脹的地方債務規模以及由此帶來的地方財政壓力，監管層對地方債務監管繼續加碼。這種情況下，投融資平臺需要確處理好與政府以及社會資本的關系，不僅要實現使投融資平臺和社會資本都能夠有所收益，而且要實現政府宏觀政策下的社會效益，只有三方密切合作，統籌協調，才能實現三方共贏。

2.2功能定位

投融資平臺組建的目的主要就是進行城市基礎設施投資建設。當前，A公司資產結構不合理，市政道路、航道等基礎設施類公益性資產占資產總額的比率高達88.32%，盈利能力弱;同時，缺乏自身造血功能，經營性收入嚴重不足，2018年營業收入為466萬元，利潤僅為47.92萬元，無法滿足金融機構融資全覆蓋的要求;此外，無主體信用評級，自主融資功能基本喪失。因此，A公司轉型改革最終目的是徹底解決以上問題，提高公司整體融資能力，提高公司市場競爭力，積極探索適應新環境新趨勢、體現新發展階段特點、能夠發揮新優勢的投融資機制，打造多元化的投融資平臺集團公司。

具體來說，A公司通過轉型改革，旨在成為集融資主體、重大項目建設主體和實業運營主體為一體集團公司，達到公司債券要求，增強融資功能;優質、高效完成市政基礎設施建設;充實經營性資產，擴大經營性現金凈流量，增強企業自身造血功能，形成經營性收入反哺公用事業的機制;聚集城市交通基礎設施建設、環保清潔、自然資源開采、港口物流、房產置業、文旅休閑等五大板塊，為改善城市環境，提升城市功能做出貢獻。這就要求A公司建立起現代化的企業經營管理制度，探索多元化的融資渠道，形成投融資主體多元化、投融資行為市場化、項目開發運營于一體的綜合型集團公司。

3 投融資平臺轉型改革方案

目前，A公司投資業務以傳統業務為主，以公益性業務為主，單一的投資項目能夠積累更加專業的運作管理經驗，但是缺乏有持續性現金流的業務，影響整個公司的正常運營。結合A公司轉型發展需求，給出投融資平臺轉型發展方案。

3.1轉型方式

A公司轉型改革可以通過資產整合、重組債權債務、股權并購三種方式完成。下面對三種方案進行具體闡述：

一是資產整合。A公司通過土地公開招拍掛程序，將專庫儲備土地從一級市場轉入二級市場流通，成為集團公司可持有增值或轉讓開發的土地;完善填海項目用海竣工驗收手續，將持有的海域使用權證轉為土地使用權證;將公路沿線廣告招商、旅島服務、加油站等經營權授予集團公司。

二是重組債權債務。A公司賬面財政借款全部為基礎設施建設借款，加快重組債務，增加國有資本;管委會償付A公司債權，1812畝土地轉讓余款8800萬元。

三是并購股權。A公司結合工業區路網建設情況，并購B供水公司。

3.2管理體制

A公司轉型改革需要按照現代企業制度的要求，堅持以市場化為主導的自我運營，服從和遵守市場規律。通過轉型改革，A公司依《公司法》設立，實行黨委、董事會領導下的總經理負責制，成為國有獨資公司——A（集團）有限公司。A（集團）有限公司是集團總部，是決策中心，負責戰略決策、產業管控、資源整合、對外股權投資、人才儲備與服務支持等。轉型后，公司董事會、監事會和經營管理層根據《公司章程》授予的職能履行職責;把黨的領導融入公司治理各環節，重大事項經集團黨組織研究提出意見建議后，由董事會討論決定，并按國資監管等規定報市國資委或市人民政府或批準后組織實施;按照企業化管理的模式管理，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。通過在現代公司中引入內部管理結構，完善A（集團）有限公司內部管理框架，有利于實現現代企業治理，以確保A（集團）有限公司管理的高質與高效。

3.3業務調整

目前，A公司投資業務包括土地儲備開發、城市基礎設施建設、保障性住房、公共事業、以及房地產開發等等，都是政策性導向的項目，且以公益性業務為主，有持續性現金流的業務非常少，承擔的債務風險反而較大。為此，A公司轉型發展應該擴大自營性項目的建設，打造多元化的投融資平臺集團公司。轉型后，A（集團）有限公司經營范圍包括基礎設施項目建設、投（融）資及經營管理，土地綜合開發建設，工業區開發建設的資本運營，對所擁有的國有資產進行經營管理和維護;資產經營租賃、物業管理、房地產開發、咨詢服務、實業投資、旅游休閑等。經營業務由七大板塊構成：城市交通基礎設施建設、環保清潔、自然資源開采及運營、港口物流倉儲、房產置業、文旅營運、工程監理/咨詢。上述七大板塊業務相互勾連，形成建設→運營→融資→建設的良性循環。通過這一業務模式，不僅可以獲得更多的收益，實現A（集團）有限公司自身的獨立經營發展，而且能夠通過自營性項目的收益來補貼政策性基礎設施項目的成本，實現互補式同步發展。

同時，投融資平臺是在地方政府的政策支持下成立的，依托政府政策扶持才得以生存與發展，這也導致其帶有地域性限制，因此，A公司還需要拓寬業務區域，滿足不同區域的建設需求。具體來說，A公司要以堅持市場化機制為準則，對有限的資源進行充分的利用，加大對新興產業和重點基礎設施建設項目的扶持，主動為周邊地區提供相應的運營服務和相關資源，并積極展開跨區域之間的投資，以增強公司的抗風險能力，促進投融資平臺的轉型與發展。

4 投融資平臺轉型改革保障措施

A公司轉型改革的實現是一個系統化工程，不可能一蹴而就，還需要企業構建現代化企業管理制度，積極推進市場化轉型發展，加強風險預警、管理與監控，從而推動投融資平臺轉型改革順利實施。

4.1構建現代化企業管理制度

A公司轉型改革需要按照法律法規頒布的要求，遵循《公司法》，實行黨委、董事會領導下的總經理負責制，打破與政府的依附關系，理順企業內部的股東關系，并建立健全董事會、監事會和股東大會等制度，依法規范和完善責任追究制度，完善企業內部決策程序。同時，按照市場化原則，強化董事會的民主決策權，切實改革自身的內部治理結構，完善人事管理制度，聘請和管理團隊以及加強員工隊伍建設，使各部門之間做到相輔相成、相互協調配合、相互平衡制約，打造出肩負著基礎設施建設和戰略性新興產業培育使命的國有企業。由于現代經濟水平的持續發展，平臺公司要逐步推進集團去行政化，利用市場化機制，建立完善考核機制與市場化的薪酬體系，并建立獎懲明確的激勵機制，對政府違法違規的投融資決策的直接責任人終身追責，為投融資平臺的轉型發展提供科學合理的制度體系，不斷擴大自己的發展。此外，A公司需要建立融資平臺信息披露制度，規范有效的內部控制機制，提高集團財務信息透明度，真正實現企業的現代化運作。投融資渠道創新是經發公司轉型發展的必須途徑。平臺公司必須建立多樣化的融資渠道，使得債務由隱性轉變為顯性，讓政府和金融機構對集團的債務和經營現狀有較為全面的掌握，增強社會資本參與項目建設的信心，從而做出更明智的投資和融資決策。

4.2積極推進市場化轉型發展

A公司自身優質項目不多、造血功能不足，隨著償債高峰的到來，暴露出償債能力不強、創新發展不足等問題。加上當前投融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離，傳統融資模式難以延續發展。投融資平臺需要以促進平臺公司的市場化、產業化為指導思想，以加強資源整合與核心能力建設為首要任務，抓住資產證券化與PPP模式應用的契機，打通產業鏈上下游一體化路徑。對于A公司來說，推行市場化運作是轉型發展的關鍵。A公司要依靠現有資本、資產主營業務，通過市場化的方式來進行項目的選擇，加快推進公益性資產向經營性資產的轉換，打造投資、建設、運營一體化鏈條，推進實體企業化市場轉型。在項目運行過程中，A公司需要綜合區位優勢、資源優勢、產業基礎優勢等，積極轉變集團建設管理理念，充分探索項目自身資金平衡方式，搭建長期穩定的項目融資模式，提高對資金運營管理的能力。并且，A公司需要加快經營性資產增量注入，壯大融資平臺的資產規模，提高其資信等級，提前準備集團信用評級有關工作，積極開展集團市場化融資的新模式。

4.3加強風險預警、管理與監控

投融資平臺不僅連接著政府端，而且還與金融市場緊密聯系。近年來，金融機構將這類“準政府”機構認定為優質客戶，導致投融資平臺債務規模盲目增加。一旦平臺公司經營不善，債務風險將傳導至金融系統，會引發區域性風險積聚效應，不僅增加了區域性金融風險，而且還對本地區投融資平臺的經營產生不利影響。投融資平臺轉型改革既要通過自身的不斷努力來實現，又需要政府給予相應的政策支持，還需要加強自身風險抵抗能力。為有效推進投融資平臺轉型發展，確保改革措施具有可操作性，政府頒布了《關于融資平臺公司轉型發展的意見》，構建適應公益類國有企業發展的政策環境，支持轉型后的融資平臺公司做強做大。這一趨勢下，A公司要尋求市政府、市財政局、銀行以及各相關部門的政策支持。同時，培養較強的風險控制意識，對投融資決策實行責任制，從而提高自身所控制資金的合理高效使用效率。具體來說，A公司要需要借助政策優勢，掌握市場動態，對集團經營發展中面臨的風險，包括政策風險、市場風險、資金流動性風險等進行有效的識別，通過全面、持續地風險識別、評估、監控，提高風險管理水平。當然，A公司還需要對現有債務加強管理，按照所建設項目規模、項目資金需求、項目償還方式等特點進行分類管理，建立起項目債務風險預警、監控、評估體系，提高自身經營效率和抗風險能力，從而實現順利轉型。

5 結束語

面對國家的監管持續升級，投融資平臺的融資和生存壓力明顯加大，轉型發展勢在必行。投融資平臺的轉型既有國家宏觀政策變化上的必要性，也有平臺公司內部發展的必然性。結合A公司轉型改革的需求，筆者認為應該堅定不移的以習近平新時代社會主義思想為指引，遵循個性化、市場化和共贏原則，采用資產整合、重組債權債務、股權并購的轉型方式，按照現代企業制度的要求，引入內部管理結構，實現現代化治理。在此基礎上，以項目為主線，堅持投資項目多元化和投資區域拓展化。當然，投融資平臺轉型改革是一個循序漸進的過程，還需要構建現代化企業管理制度，積極推進市場化轉型發展，加強風險預警、管理與監控，從而真正實現平臺的轉型發展，形成新形勢背景下的創新格局。

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