創新養老服務體系推進農村養老服務提質增效

徐小軍

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視老齡事業和養老服務。黨的十九屆五中全會首次將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，強調構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。連云港全市97.3萬名老年人中，有87.3萬人生活在農村。讓這部分農村老年人“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安”，是全市養老服務工作的重中之重，也是市委市政府實施鄉村振興、建設幸福港城戰略的重要環節。為推進農村養老服務改革發展，2019年連云港積極申報并獲批成為國家第四批居家和社區養老服務改革試點城市，爭取中央財政資金支持，搶抓發展機遇，謀求服務創新，努力推動農村社區養老服務工作提質增效。2020年9月，全市居家和社區養老服務改革試點以優異成績通過國家民政部、財政部組織的成果驗收。

以立法助推農村養老服務發展

堅持法治引領，推進農村養老服務發展。試點期間，連云港將養老服務立法列入全市試點工作方案，出臺了《連云港市養老服務促進條例》，將農村養老服務工作作為重要內容寫入條例，以立法的形式，厘清鄉鎮（街道）、村（居）委會、家庭與個人在養老服務方面的職責任務，廣泛聚攏社會各界力量，有效推進農村養老服務設施建設，構建穩固的農村養老服務保障體系。

一是明確了農村養老服務設施改革發展的方向。《條例》提出，市、縣（區）人民政府及鄉鎮人民政府應當依托農民集中居住區，規劃建設適老化居住片區，支持社會力量參與農村養老服務設施建設，為入住老年人提供規范化的養老服務。下一步，全市在推進新農村建設的同時，將會按照《條例》規定，將農村老年人養老服務集中居住區建設與新城鎮建設同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用。

二是推進了農村敬老院改革發展。《條例》提出，要鼓勵農村敬老院在確保農村特困人員集中供養的前提下，面向社會開展養老服務，拓展日間照料、助餐助浴、培訓指導等綜合性養老服務，逐步向開放型、護理型、區域性農村養老服務中心轉型。一直以來，不少鄉鎮對于把農村敬老院轉制為公建民營，交給個人承包運營心存疑慮，擔心發生國有資產流失、管理不到位等問題。這一內容的提出，給大家吃了一顆定心丸，推動了全市農村敬老院體制機制改革。試點以來，全市已經有7家公辦機構轉型成功，入住率及老年滿意度大幅度提升。

三是強化了政府兜底保障的職責。《條例》規定，要確保有集中供養意愿的老年特困人員入住農村敬老院，特困人員中失能老年人可以集中到縣（區）護理型養老機構統一照護;對分散供養的老年特困人員，可以通過簽訂供養協議，督促供養責任人履行義務。這一要求，既強化了政府兜底保障的職責任務，同時對于失能、半失能特困人員的供養照護提出要求。

著力構建農村橄欖型養老服務供給模式

在試點調研中我們發現，農村養老服務呈現出“兩頭少、中間大”的橄欖型特點，即農村高收入、高需求老人少，收入低的特困人員少，而收入一般、依托家庭和居家養老的老年人占絕大多數。因此，我們在試點中，通過推動農村養老服務人群分層流動，緩解農村養老服務壓力，構建起農村橄欖式養老服務供給模式。

一是強化兜底保障職能不放松，讓特困老人養老服務再提升。采取政府購買服務的方式，對全部特困老人身體狀況進行評估，讓失能、半失能特困人員采取購買服務的方式，入住具備護理條件的養老機構。市民政局、財政局聯合制定出臺了政府為困難老人購買居家養老服務辦法，為低保家庭中失能、半失能老人、80歲以上非低保家庭的生活困難老人、失獨家庭老人、優撫對象中的失能老人等8類人群，每人每月給予100元的購買服務補貼，服務內容也由原先簡單的保潔、助餐服務拓展到現在的助醫、助餐、助浴、維修、關愛等20余項服務內容，讓農村困難老人的養老服務質量有了保障。

二是提升農村養老機構服務質量，讓多層次需求的老人有處去。通過實施農村敬老院“雙提升改造”工程，全市61個農村敬老院有34個轉型升級為區域性養老服務中心，8個轉制為公建民營，55個敬老院通過內設醫務室、升級為護理院、與周邊醫院合作的方式提供醫療服務，養老機構的整體服務能力大幅度提升，入住率提升了12.3%，讓農村經濟能力較好、有多層次養老服務需求的老人有了去處。

三是推進技術創新，實現農村居家養老服務信息全覆蓋。試點中，我們以“互聯網+居家養老服務”為農村養老服務的突破口，整合、配置養老服務資源，降低服務成本，打牢居家養老服務基礎。先后投入300多萬元，在市、縣（區）共建成7家虛擬養老院。投入200多萬元，引進上海海陽集團建成市級智慧養老服務平臺，推動線上線下服務同步發展，實現全市農村養老服務信息化全覆蓋。截至目前，全市已經引進南京安康通、南京斑馬、江蘇中佳、安康信達等10多家企業和社會組織參與居家養老服務發展，在激烈的競爭中不斷提升居家養老服務質量，讓農村大多數老年人養老服務有了著落。

推動農村養老服務設施建設大發展

農村養老服務設施建設，是養老服務工作發展的平臺和陣地。在試點中，連云港市在加大對居家養老服務投入的同時，根據不同地域經濟社會發展水平，因地制宜探索居家養老服務設施建設方法。

一是推進農村養老服務集中居住區建設。贛榆區根據沿海農村留守老人養老服務需求，每個村新建老年集中居住區，實現了老人“離家不離村，村中享天倫”的農村養老集中居住區模式，被江蘇省列為養老五種模式之一，民政部曾在全國推廣其經驗和做法。目前該區已經建成26個老年集中居住區，有2300余名老人入住，滿意率達到93%。

二是推進農村社區適老化改造。結合全市新農村建設，投入改造資金約2800萬元，為320個農村村（居）委會配置養老用房、增加安防設施、增補露天養老服務活動場地。投入資金613.5萬元，為全市2045戶困難老年人家庭完成適老化改造，通過為老年人加裝無障礙設施、改造居住環境、添加輔助設施等方式，改善農村老年人養老服務質量。

三是構建農村養老服務20分鐘服務圈。累計投入農村養老服務設施建設經費3400余萬元，通過新建、改擴建和配套建設等方式，整合利用農村閑置廠房、學校等場所，新建農村老年人日間照料中心24個，農村社區老年人助餐點276個。截至目前，全市有農村居家養老服務中心（站）、小型托老所、“關愛之家”1138個，其中標準化居家養老服務中心425個，覆蓋率達到80%。

（作者單位：連云港市民政局）

責任編輯：張寧