官員政績壓力與環保財政支出

梁孫賓 王曉聰

[摘 要]文章基于2003—2016年215個城市數據，以2006年作為實施干部環保考核的分界線進行實證分析，研究官員政績壓力與環保財政支出的關系以及地方開放度對前兩者的調節關系。結果發現：①實施干部環保考核前，官員的政績壓力對環保財政支出具有負面效應，提高城市開放程度對前兩者的調節效應不顯著;②實施干部環保考核后，官員的政績壓力對環保財政支出具有正面效應，提高城市開放程度對前兩者的關系具有顯著的負向調節效應。上級政府應優化環保財政支出的保障機制、改進環保考核機制;地方政府間應加強環保合作，并穩步推動地區高水平開放。

[關鍵詞]政績壓力;環保支出;開放程度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.004

1 引言

生態文明建設要久久為功。中央政府多次強調不走“先污染，后治理”的老路，但是在績效考核之下，地方官員的策略反應會產生“重地上，輕地下”“重經濟增長，輕公共服務”的現象（吳敏、周黎安， 2018）。作為環境治理主要承擔者的政府，其環保財政支出是政府治理環境污染最直接的方式。官員政績壓力對環保財政支出的影響機制主要為官員“晉升錦標賽”。在政治集權和財政分權的體制下，地方黨政“一把手”的仕途受到上級對其政績考核的影響，難免造成個別省市的官員之間為了突出政績而形成“你追我趕”的局面。隨著環保考核的權重逐步上升，地方官員會由注重“發展的數量”演化為注重“發展的質量”，意味著地方政府需要將較以往更多的財政資源投放到環境治理領域來完成考核目標。

在進一步擴大開放的背景下，文章引入地方開放程度機制，我國已從經濟“舊常態”的發展模式向“高水平開放，高質量發展”的發展模式轉變。地方官員為了避免擴大地區開放過程中帶來的環境風險，會通過提高環境標準、加大環保投入等來規避風險。那么，官員在政績壓力下是否會增加環保財政支出來治理環境污染呢？地方開放程度是否會影響官員政績壓力與環保財政支出之間的關系？文章以2006年作為實施干部環保考核的分界線，用環保財政支出來分析地方政府對環境治理投入力度，并以開放視角研究框架，研究官員政績壓力對環保財政支出的影響以及地區開放程度對兩者的調節作用。

2 文獻綜述與評述

一般來說，在晉升錦標賽中，政績排名越靠前的官員更容易得到上級提拔。官員的晉升錦標賽還包括末位淘汰制，官員績效相對位次越靠后則更易被降職（Zhou and Li， 2005）。基于錢先航等人提出政府行為的本質是地方官員的動機（錢先航等， 2011），劉勝指出地方官員對環境治理的重視程度與地方官員對其收益成本的預期有關（劉勝、顧乃華， 2017）。同時，在壓力型體制下，地方政府為了得到上級的認可而追求更加優越的指標（冉冉， 2013）。也有學者認為壓力型體制下，官員會追求環保政績。例如在李波通過對河長制治理的研究中發現，下級政府努力完成治水任務的目的在于避免成為上級政府約談的對象（李波、于水， 2018）。生態治理作為準公共產品經常被忽視或重視不夠，官員一般將經濟發展作為核心任務，環境保護相較于經濟發展并不是施政重點，仍無法忽視與官員政績訴求相掛鉤的環境約束性考核的政策會改變地方官員治理環境時存在“雷聲大，雨點小”的心態。

另外，在中國式財政分權制度下，上級政府會傾向于根據地方經濟增長績效評價官員政績，在以GDP為晉升標準的考核體制和財政分權體制下，地方官員在環境治理方面往往不作為（張楠、盧洪友， 2016）。同樣，財政分權加劇地方政府間的稅收競爭，地方政府“庇護”污染型企業在本地區發展以獲得更多稅收，導致環境保護沒有得到重視（吳俊培、萬甘憶， 2016）。有少數學者持不同觀點，由于財政分權度高的地區資金充足，地方政府能夠充分發揮信息優勢，污染治理的力度比較大（賁友紅、李向東， 2017）。

已有文獻為本研究的開展提供了重要理論借鑒，與上述文獻相比，文章采用地方環保財政支出，能直接體現政府對地區環境治理的重視程度，還加入了地方開放度的機制，探討地方開放程度影響官員政績壓力與環保財政支出的關系。最后，文章參考張楠、盧洪（2016）的研究，以2006年為實施干部環保考核的分界線，分析不同時間段官員政績壓力對環保財政支出的影響，有利于探討環保考核作用于官員進而影響環境的機制。

3 模型構建與數據說明

3.1 計量模型設定

筆者構建了以下的實證模型。

3.2 變量指標選取

3.2.1 因變量

環境保護財政支出。由于在2007年以前，環保財政支出沒有獨立的科目，數據難以獲取，許多學者多采用環境污染治理投資數據來代替環保財政支出。2007年后，環保財政支出“類”級科目才開始獨立化。為此，文章2003—2006年選取環境污染治理投資總額為衡量指標，2007年之后采用地方環境財政保護支出的數據。

3.2.2 自變量

官員政績壓力。文章以GDP實際增長率、財政盈余水平、城鎮失業率，并將官員任期、人均GDP作為工具變量來測算官員政績壓力指數。具體如下：財政盈余=（地方財政收入-地方財政支出）/地方財政收入;城鎮失業率=城鎮登記失業人員數/（登記失業人員數+從業人員數）。考慮到“相對績效評價”和“地區可比性”的原則，文章將215個城市數據劃分為副省級城市和普通城市兩類進行比較和賦值

副省級城市的指標與15個副省級城市的指標的加權平均數比較，普通城市與所在省份城市的加權平均數比較，計算加權平均數時，以GDP總值為權重進行計算;在設值方法上，如果該城市當年的GDP增長率和財政盈余大于同類地區加權均值則設值為0，否則為1;若該城市當年城鎮登記失業率、工業二氧化硫排放強度大于同類地區加權均值則設值為1，否則為0，任期：如果官員在這一年的上半年就職（1～5月），這一年記為該官員在該城市就職的第一年，如果官員在這一年的下半年就職（6～12月），則下一年記為該官員在該城市就職的第一年。，然后將所得值相加便得到地方官員的政績壓力指數ps，指數ps取值范圍為[0，3]，數值越大代表政績壓力越大。

3.2.3 控制變量

此外，文章添加以下控制變量：①人口密度;②產業結構，采用第三產業總產值占第二產業總產值比重;③官員受教育程度，采用官員初始學歷，初中及以下=1，高中/中專=2，本科/專科=3，碩士研究生=4，博士研究生=5。

3.2.4 調節變量

關于開放程度指標的選取，根據“污染天堂”假說和“污染光環”假說以及借鑒沈國兵、張鑫（2015）的研究成果，選取外貿依存度、外資依存度、市場活躍度3個指標測量地區的開放程度。關于城市開放程度的具體測算，文章參考沈國兵的研究（沈國兵、張鑫， 2015），采用縱橫向拉開檔次法進行計算，綜合開放指數越大，代表城市的開放程度越高。

3.3 數據的來源與說明

變量數據選自2003—2016年的城市數據，剔除數據缺失較多的城市，選擇全國215個城市作為研究對象。在數據的來源上，各個變量指標的獲取均來源于《中國城市統計年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》各市的統計年鑒和《國民經濟和社會發展公報》以及財政預決算報告等直接或計算間接獲得;市長數據參考陳碩公開的官員數據庫（陳碩， 2016），并手動補充市長數據。此外，除了測量官員年齡、任期、受教育程度采用實際數值外，其他變量均進行取對數處理（見表1）。

4 實證檢驗與分析

4.1 基本模型檢驗

表2的模型1和模型3報告了環境約束性考核與官員政績相掛鉤之前與掛鉤之后的回歸結果。由模型1可以看出，官員政績壓力對環保財政支出具有顯著的負向作用。以經濟發展為主的“官員晉升錦標賽”使得地方官員對待地方環境規制采取“睜一只眼，閉一只眼”的態度，造成環境質量下滑的幅度大于環境治理的力度。模型3顯示官員政績壓力對環保財政支出具有正向作用，在實施環保考核與官員政績相掛鉤之后，官員政績壓力對環保財政支出具有顯著的正向作用。理性的地方官員會充分考慮環保政績考核，避免上級政府的問責風險。模型2和模型4報告了開放程度對官員政績壓力與環保財政支出的調節效應回歸結果。這表明在環境約束性考核與官員政績相掛鉤之前，提升地區的開放程度對官員政績壓力與地方環保財政支出的關系沒有調節作用。模型4表明地區開放程度的提高會削弱官員政績壓力與地方環保支出的正向作用，這一結論支持了“競爭假說”，同時，地方政府也通過減稅免稅等政策吸引外資，稅收收入的減少致使環保財政支出也有所下降。

4.2 穩健性分析

為了檢驗上述估計結果是否準確，本文將從以下三個方面進行穩健性檢驗：第一，劃分考核實施后的時間區間。2011年頒發的《關于加強環境保護重點工作的意見》指出要將環境保護納入各級政府的財政年度預算，加大經費投入以平衡同級環保能力。為此，文章將環保考核實施后的樣本劃分為2007—2011年、2012—2016年兩個時間段;第二，剔除副省級城市的樣本;第三，參考周黎安（2018）的做法，利用官員年齡的大小將總樣本劃分為年輕官員樣本和大齡官員樣本，上任時年齡小于54歲的官員為年輕官員，否則視為大齡官員。由于篇幅限制，回歸結果沒有進行匯報，以上的回歸結果均表明其結論依然穩健。

5 結論與政策建議

文章選取2003—2016年中國215個城市數據對開放視角下官員政績壓力與環保財政支出的問題進行研究，結果發現：①地方環保財政支出總量深受官員政績壓力的影響。在干部環保考核實施前，隨著政績壓力的增大，官員傾向于把財政資源投入到短期可實現政績的生產性支出項目，擠出了環保財政支出;在干部環保考核實施后，官員政績壓力對地方政府節能環保財政支出具有促進作用。環保考核對官員形成強大的約束力，官員需要在地方環境治理中獲得加分而加大對環境治理的財政支出。②地區的開放程度在不同時期的調節作用差異較大。為此，有必要進一步優化環保支出的保障機制，避免因財政分權導致政府間的環保競爭加劇。③改進干部環保政績考核機制，加快由“數量考核”向“質量考核”的轉變，并堅決實施生態環保“一票否決”制度，強調晉升激勵在環保考核中的作用。④穩步推動地方高水平開放。地方政府可以制定引進外來企業的甄別機制以及擴大開放和環境保護的整合政策，糾正過去盲目追求數量的理念，在政策導向上應注重“引進來”的質量，積極引進環境友好型的企業，整治轄區污染型企業，鼓勵企業以技術溢出促進節能減排。

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[作者簡介]梁孫賓（1996—），男，漢族，廣西梧州人，深圳大學管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策;王曉聰（1996—），男，漢族，山西運城人，深圳大學管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策。