城市新區建設中失地農民安置問題對策

黃開平 秦智 王麗

[摘 要]失地農民安置問題是伴隨著我國城市新區建設和城市化進程不斷推進所產生的并且是不容忽視的重要問題，它不僅關系著整個城市和國家的經濟發展，更是社會安定的重要制約因素。文章結合國內外對失地農民安置問題研究成果，針對當前失地農民安置過程中存在的政府管理、補償標準、失地農民再就業、住房以及社會保障等問題進行分析，提出解決失地農民安置問題的想法和建議，以期為我國各城市新區的建設和發展提供參考和借鑒。

[關鍵詞]城市新區;失地農民安置問題;再就業

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.013

城鎮化（也叫城市化）進程是許多國家發展道路上的必經之路，也是農村地區實現經濟快速發展的一條捷徑。據我國統計局公布數據顯示，自“十一五”以來，我國歷年國內生產總值（GDP）增長率基本穩定保持在7%以上，較高的經濟增長率不僅帶來了工業化、城鎮化的快速發展，也帶動了城市周邊土地資源的開發。

隨著我國各地興起工業化、城鎮化的“圈地運動”，城鎮化規模不斷加大，失地農民數量急劇增長，加之就業安置及社會保障體系的不完善或者缺失，失地農民導致的社會問題日趨嚴重，矛盾日益激烈。對失地農民的安置問題日益成為關系國家經濟發展、社會穩定的重點之一。因此，有必要在新區建設、城市發展的過程中，對這些弱勢群體予以關注和扶持，在保障其切身合法利益不受侵害的前提下，最終實現城鎮快速發展與農民生活幸福的全面協調。

1 研究現狀

國內的專家、學者對于農村土地的征用、補償方式及失地農民的安置保障等一系列關乎民生的問題給予了高度關注與重視，并開展了廣泛而深入的討論和研究。各位專家、學者圍繞失地農民所產生的問題取得了一定的研究成果，多數專家學者圍繞農村土地產權制度及社會保障制度的完善、征地制度的改革、失地農民安置模式等一系列問題展開了廣泛討論和深入研究，部分專家學者從實踐的角度，立足區域實際，通過例證分析，研究探索符合本區域實情的失地農民安置模式、社會保障運作模式，為地方政府制定失地農民安置政策、社會保障辦法等提供意見和建議。

國外的專家、學者一直關注土地的沖突問題、失地農民的安置問題和失地農民如何維護社保權益等問題。從美國、英國、加拿大、法國等市場經濟較為發達的國家來看，這些國家一般都十分注重保護被征地農民的切身利益：一是通過立法對土地的征地主體、征地程序、補償標準等做出明確規定，征地補償基本上采取市場標準，補償充分考慮土地可預期的未來價值，保障土地所有者利益;二是重視失地農民的保障權益，普遍將失地農民納入社會保障體系，為他們提供醫療保障、養老保障、失業保障等;三是特別重視失地農民的教育和培訓工作，增強他們在失去土地后在非農領域的就業能力，以就業來換取社會保障和安置。

西方發達國家解決失地農民問題時側重征地規范、補償標準、社會保障制度體系、再就業安置等方面，有些方面值得借鑒和學習。但是由于具體的社會制度、社會環境不同，在學習和借鑒過程中仍需結合具體國情，因此，應結合具體情況探索研究適合我國實際的失地農民安置對策。

2 失地農民安置問題原因分析

如上所述，盡管我國各級政府對失地農民群體采取了多項幫扶措施，但由于新區發展所征用的是相當稀缺且敏感的土地資源，它不僅關系到農民的生存狀況，也是新區各方相互博弈的立意出發點。而在博弈過程中，各方群體很難達到一種平衡的局面，利益沖突就在所難免，再加上各方面因素的影響和制約，作為弱勢方的失地農民群體，必然會遭受到種種不公，失地農民安置問題也必然會存在一系列問題。

2.1 政府規劃不切實際，過程管理缺位

我國大規模的城市開發始于改革開放初期，即19世紀80年代末90年代初。據統計，最高峰時全國曾擁有8000多個開發新區，總規劃面積達3.6萬平方千米，即使是在之后中央政府限制征用土地，每年也依然會有上百萬畝的土地被征占。而與大量征用土地相矛盾的是，建成后的新區的居住人口往往達不到預期，有些地區甚至出現了“征而不用”的情形，給大量的不法商人通過土地倒賣進行土地炒作提供了環境和機會，在浪費土地資源的同時還增添了大量的失地農民人口。

同時，征地過程中政府管理的缺位也是農民和社會媒體反映較多的問題。在土地征用過程中，無論是國家為公共利益對土地進行征用，還是以土地作為招商引資的“蛋糕”進行征用，根據《憲法》的規定，對農村集體經濟組織和農民進行補償都是首要環節，之后才能進行公共開放或商業利用。補償作為整個過程的核心，其形式和標準應當成為各方平等協商、共同決定。但實際上，由于農村集體經濟組織和農民在受教育程度、信息獲取方面的劣勢，往往成為整個過程的被動方，而政府也往往采取單方面告知的形式進行補償的決定與發放，再加上補償費用發放的環節錯綜復雜，很難精確地發放到失地農民手中，政府為征地過程的參與者，很難客觀地起到管理作用，造成了過程管理的矢位。

2.2 補償標準低，發放進度緩慢，難以改善生活水平

從調查反饋和全國的研究數據來看，補償標準過低是失地農民安置過程中反映的重點問題。《土地管理法》規定：“土地補償費為該耕地被征收前3年平均產值的6～10倍;安置補助費按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算;且兩者各自不得超過被征土地前3年平均產值的15倍。”這種算法雖然計算簡單，易于使用，但卻忽視了農民所有土地的社會價值與生態價值，在被政府用作行政用地時，此種算法尚可接受，但一旦土地被征用作為商業用途時，土地的價格可能遠遠大于此種算法所得出的補償費用，失地農民被侵害的利益則顯而易見。

補償標準過低已經使得失地農民在土地被征用后的利益受到損害，而部分地區在實際發放和兌現方面的不及時，往往“直接導致了失地農民生活質量的下降”。一方面是由于農民失去土地這一原先可以產生資本的資源，無法在短時間內獲得生存資金;另一方面由于貨幣存在著一定的貶值和膨脹可能，補償費用的延時發放，很有可能在一定時期后不再完全具備原先的購買力和價值，使得失地農民在不經意間損失了一部分利益。這些情況都導致了補償費用難以在短時間內改善失地農民的生活水平，甚至有可能降低這一群體的生活水準。

2.3 農民再就業困難，受教育水平低，專業技能缺乏，競爭力弱

在土地被征用前，農民雖然依靠種植所取得的經濟效益不是最好的，但卻是相對穩定的收入，而在土地被征用后，農民失去了原先最基礎的生產資料和生活保障，不得不轉入“就業大軍”，與那些早已習慣市場經濟的“待就業人群”競爭，相比之下，呈現出諸多弱勢。

首先，根據相關最新調查顯示，在失地農民人群中，僅具備“初中及以下”教育程度的占了近65%，這其中也多為失地農民群體中的主要勞動力，年齡分布在26～50歲，他們中的較大部分難以通過學習來掌握新的技能，而原先的教育基礎又難以應對現代化的職業需求，使其生活難上加難。

其次，失地農民習慣于之前聽從政府安排的模式，自主性較低。而在很多地方，政府不僅無法提供足量的就業機會和崗位，也忽視了對失地農民進行就業培訓和指導，使其在自己原先生存的土地上喪失了可持續發展的主體優勢，無法與外來人口或城市人口競爭，完全處于新城區發展的底端，產生一種惡性循環。

2.4 住房條件沒有明顯改善，配套設施不健全

根據調查顯示，在土地被征用之后，有相當一部分的失地農民仍居住在原有“自建房”中，居住條件極其簡陋不說，其合法性和安全性甚至都無法保障;而在某些地區則實行“以集中遷居于‘還建房為主， “插花”（分散居住于各‘還建房）為輔”的方式，不僅人均居住面積低，還需承擔高額的裝修費用，實在是“得不償失”。

此外，作為對失地農民進行補償安置的新住房，往往也是位于城市周邊或之上的新區，配套設施極不完善，交通不便，教育資源匱乏，甚至缺乏保障居住安全的安保系統，使得大量失地農民對未來的生活充滿悲哀，加之前述存在的補償費低、發放緩慢等問題，往往成了新區和城市的不穩定因素，增加了城市安全維護的負擔。

2.5 社會保障體系不健全，種類單一，保障能力差

社會保障體系不健全不完善也是重要方面，該體系作為個人生活的最基本保障，應當成為失地農民在失去賴以生存的土地之后的強有力依靠，可現實當中的社會保障體系往往不盡如人意。

在我國傳統的社會保障制度下，大體分為城市和農村兩大部分，而失地農民在土地被征用前通常沒有參與社會保障體系或是參與農村范疇的社會保障體系，在其土地被征用后，難以直接與城市社會保障體系相接軌，具體的參保費用和所獲得的醫療、養老保障難以得到很好的對接，產生了一系列的問題。在此背景下，一部分失地農民往往會選擇不參與社會保障體系的做法，在失去土地作為養老資本的條件下，他們往后的生存狀況令人擔憂。

此外，部分地區還存在著社會保障資金籌措困難、發放困難等問題，嚴重制約著社會保障體系的建立健全，需要政府部門予以進一步重視和努力。

3 對策建議

失地農民不僅失去了賴以生存的空間與資源，同時失去了農民的身份，穩定的職業與社會保障。因此在對失地農民進行安置的過程中，既要保證經濟上的補償，同時要關注農民的長期發展，包括職業觀念轉變、工作技能培訓、生活條件保障、農民角色過渡等。基于此，從計劃征地、貨幣補償、就業到農民角色轉變四個方面提出解決失地農民安置問題的對策建議。

3.1 合理計劃征地，正視土地價值

在征地過程中，政府要合理計劃征地，嚴格區分公益性建設用地與經營性建設用地，并根據不同的征地性質，采取相應的措施。同時政府在征地過程中要扮演好監督角色，嚴格監控土地流轉，規避征而不用或非法倒賣土地等現象。

政府對于公益性建設用地才有征地權，且要提高補償標準。對于因不同地段、不同用途而產生不同收益的土地區分補償，并且考慮土地上的附著物與青苗費。收益性補償費用可通過縣級以上財政部門以專項社會保障的形式撥放給農民，避免因鄉、村財政系統不公開透明等原因而出現補償不到位的情況。經營性建設用地則需要嵌入市場，通過征購的方式向農民獲得。明確農民對于土地的權利，建立機制允許農民土地進入交易市場，通過出售或者購買的方式獲得收益。

3.2 貨幣補償及時，長期安置為主

補償可分為貨幣補償與非貨幣補償。貨幣補償又可分一次性補償與分期補償。考慮到農民經濟需要的及時性、貨幣貶值的可能性以及上訪問題等諸多的原因，建議對失地農民采取一次性及時補償。非貨幣補償則可通過培訓就業、提高社會保障與土地入股等方式。土地入股模式即是對失地農民按照股份合作制原則，采取股份的形式，實行勞資相結合的一種新的補償模式。

農民在土地征收中的損失是長期的，及時的溫飽保證是無法作為一種資本長期作用于農民的生活，損失與補償的不對等則造成了對農民的再次剝奪。因此在對農民補償的過程中要以長期安置為主，如征收土地建設后，農民依舊享有土地的使用權，與開發商或建設者合作經營，從而獲利。

在實際補償過程中，采取貨幣補償與非貨幣補償結合的方式，以長期安置為主，正確評估土地的潛在隱藏價值，力求動態保證農民在征地過程中的損失最小化，在補償環節獲得長期發展的資本與空間。

3.3 培養就業意識，培訓工作能力

土地是農民收入的主要來源，土地被征收后，農民的身份有名無實。農民的生產方式需要完成從農業生產到亦工亦農或亦商亦農，再到完全從事非農業生產的轉變，相較于農業生產，工商業的工作具有風險高、不穩定等特點。因此，要鼓勵失地農民積極就業，而非“等、靠、要”，被動接受政府安排。農民在就業過程中正確自我定位，同時，政府要主動開發崗位，并提供大量可靠的就業信息，規避失地農民因盲目就業而產生的風險與流動成本。

失地農民存在年齡偏高、受教育水平低等特點，在樹立就業意識且擁有工作崗位之后，加強農民的工作能力培訓，包括專業技能、城市文化、人際交往等。農村社會是血緣與地緣嵌套而成的熟人社會，農村文化與人際交往方式完全不同于城市，因此，在工作能力培養過程中，同時引導農村文化與城市文化的碰撞與融合，培養出符合市場需求的勞動者。同時，相較于公益性就業，政府應該優先設置競爭性就業，提高失地農民的就業積極性，提高市場活力。

3.4 保障生活條件，轉變農民角色

失地農民處于生活空間與身份角色的過渡期。生活空間主要包括公共服務與社會保障。宅基地被征收的居民，政府可通過以下方式進行住房安置：一是另申請宅基地，自建安置;二是統一建房安置;三是移民異地搬遷安置，從而保證失地農民有符合標準的住房。同時，政府要積極建立健全新生活區域的公共服務系統，保障失地農民有房可住、有病可醫、有學可上。

農民能以土地換保障是征收土地順利進行的重要保障。政府可通過收益性補償費為失地農民購買醫療保險與養老保險，在保障的同時要注意區分對象的特點，不同年齡階段與勞動力水平應給予不同的保障，政策向弱勢群體傾斜。

在征地過程中，如果安置不當，很容易讓失地農民陷入“務農無土地，上班無崗位，失業無保障”的困境。因此，在征地過程中，政府扮演服務與監督的角色，保障失地農民在補償中能長期獲益，積極改變農民的角色，融入城市生活，成為符合市場需求的新型城鎮居民，才能使其真正達到“居有其屋，工有其業，財有其源”，從而保障在征地過程中失地農民的合法權益。

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[基金項目]2015年度廣西壯族自治區高等學校科學研究項目“廣西城市新區新型城鎮化失地農民安置問題研究”（項目編號：KY2015YB522）階段性成果。

[作者簡介]黃開平（1981—），男，漢族，廣西貴港人，高級工程師，碩士，廣西科技大學鹿山學院創新創業學院執行院長，研究方向：建筑材料、施工技術、城鎮化建設、工程項目管理、高等教育教學管理等。