新常態農村金融制度創新研究

[摘 要]有效的農村金融制度是解決我國“三農”問題的有力杠桿，不僅可以大力消除農村貧困、縮小城鄉收入差距，還可以成功助推現代農業的發展。經過數十年的改革探索，中國農村金融制度創新工作取得了一定的成績，有效促進了我國農村經濟的發展，但不能忽視仍然存在的農村金融配置資源效率不高的問題。尤其是在“新常態”背景之下，無論是農業還是農村或農民，對于農村金融的需求都已發生了巨大改變，因此要想有效創新農村金融制度，亟須探索新的創新路徑。文章對“新常態”這一概念進行了介紹，說明了中國農村金融制度所面臨的三大主要現實困境，圍繞“新常態”下的農村金融制度創新存在的問題提出相應對策，以供參考。

[關鍵詞]新常態;農村金融;現實困境

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.024

1 關于“新常態”

認識、適應并引領“新常態”，是我國經濟發展在當前與今后一個時期內的大邏輯。而關于“新常態”的特點，概括來說主要包括以下三個方面：①經濟增長速度由從前的高速轉為中高速;②經濟結構再度優化升級;③驅動方式由之前的要素及投資驅動轉變為創新驅動。

2 農村金融制度所面臨的現實困境

中國農村金融制度的創新成果有效增強了農村金融的支農功能，然而從另一個角度來看，農村金融制度仍存在一定的缺陷，具體表現在以下三個方面。

第一，農村金融產權結構尚處于模糊狀態。具體表現在以下四個方面。①中國農業銀行這一農村大型商業銀行存在產權主體虛置問題。作為國有產權主導下的典型農村金融機構代表，中國農業銀行雖然已經完成其股份制改革，但其產權（包括所有權、使用權以及處置權等）的主要控制方仍是國家。進一步地，作為非人格化行為主體的國家并不具備產權行使能力及相應義務的承擔能力，因此，中國農業銀行的產權邊界無法清晰。而又因如此，中國農業銀行的產權行使權便落在了國家代理——政府的手中，這樣一來則產生了如下兩個方面的問題：一是政資不分和政企不分，內部人控制問題嚴重;二是所有權與經營權不分，中國農業銀行的經營決策效率降低而代理成本升高，外部不經濟的問題突出。②農村信用社這一最主要農村合作金融機構存在產權結構不合理的問題。不斷發展的農村經濟及日趨激烈的農村金融市場競爭擴大了農村金融需求，而這一變化又在一定程度上引發了農村信用社經營規模的擴張。因此，農村信用社的產權制度便發生了質變，容易出現以下問題：一是只掌握小且分散股份的廣大社員無法行使其管理權;二是股權結構多元且利益相關者呈現多層次性，導致信用社的產權主體虛置。從農信社股份類型的角度來說，由于有了國家股、集體股以及法人股等的加入，農信社的股權結構比以往更為復雜。③中國農業發展銀行這一政策性農村金融機構存在產權結構單一的問題。由于受到過多的政府干預，中國農業發展銀行的經營自主權弱小，促進自身發展的內在動力缺少。④村鎮銀行、資金互助社和貸款公司等新型農村金融機構中的約束型股權安排制度導致其資金來源及抗風險能力不足，支農水平低下。

第二，農村金融組織公司的治理結構有待進一步完善。這里的農村金融組織公司主要包括中國農業銀行和農村信用社兩大主體。①由于委托代理關系復雜，中國農業銀行深陷委托代理矛盾當中。中國農業銀行當前的委托代理鏈條有兩種：一是“國民—國家—政府—經理”，值得一提的是，這里的“政府”同時兼具委托人與代理人的雙重角色，既享有所有權，同時也享有經營權，而委托代理關系也因此變得含混;二是“總行—省行分行—地市分行—縣市分行—營業部”，在這一鏈條中，除位于末端的“營業部”之外，其他幾級主體均同時兼備雙重身份——既是委托人，又是代理人。從各級銀行角度來說，其身份的雙重性必然引發其目標的多元性，導致代理成本升高。②具備三層治理結構的農村信用社的法人治理作用極度微弱。這里所說的“三層治理結構”具體是指：股東大會—理事會、理事會—經理層，以及股東大會—監事會。然而盡管如此，股東大會、理事會以及監事會等三重法人的治理作用名存實亡。首先從股東大會方面看，其參與農村信用社治理的效果之所以欠佳，主要原因包括以下三點：一是部分社員股東追求片面，只圖融資便利而欠缺一定的經營管理積極性;二是社員總體質量偏低;三是信息不對稱。從理事會方面看，其成員多由行政任命而并不具備社員基礎，導致農村信用社的民主治理名存實亡。從監事會方面看，大多數的監事會并不具備常設機構，而僅僅具有監事長而已，明顯同屬于形式主義的產物。

第三，農村金融組織的支農力度微弱。在當前的經濟金融形勢及制度背景下，農村地區的各種金融供求矛盾，如農民貸款貴、貸款難等現象依舊突出，具體而言主要包括：①以中國農業發展銀行為主導力量的政策性金融支農范圍有限、支農能力不足，銀行信貸支持僅涉及糧食收購、農業綜合開發項目以及農業基礎設施建設這三個方面;②在更高利潤回報的驅使下，傳統國有控股商業銀行先后撤離農村金融市場，將其資金從農村中抽離出去，導致農村地區的金融信貸供給嚴重不足;③長期只存不貸的經營模式讓郵政儲蓄機構成了農村剩余資金的“抽水機”，而且相關方面至今還未對郵政儲蓄的支農責任做出明確規定，由此可見，郵政儲蓄向“供水機”的轉變于短期之內并不容易見到成效;④出于資本實力和吸儲能力較弱、惜貸行為導致的農村信貸配給嚴重，以及農村信用社支農意愿下降等原因，本應作為支農發展金融骨干力量的農村合作金融機構日益顯得力不從心;⑤由于進入門檻較低且成立時間較短，新型的農村金融機構大多具有規模小、業務額度小且對象分散以及欠缺經營經驗等特點，整體的支農能力較弱。

3 農村金融制度創新問題及解決策略

3.1 問題

第一，缺少合格的農村金融需求主體。雖然從理論上來講，金融市場的發展質量及發展效率是由金融供給與金融需求這一對矛盾統一體以其相互作用決定的。然而從實際角度看，在農村金融發展過程中發揮著制衡作用的農村金融需求主體同樣不容忽視，其質量不僅影響著農村金融資金使用效率的高低，且對金融系統的市場風險也構成相當的影響：一方面，假若農村金融需求主體質量低級，那么其資金使用效率也會相對較低，且其還極有可能會導致農村金融風險的增加;另一方面，假如農村金融需求主體的質量偏高，那么其可以在為農村金融機構提供信貸投資回報的同時，有效減少不良貸款，從而有力推動農村金融機構的持續健康發展。所謂的金融需求主體，其實大多是指農村中小企業以及農戶等，而這些主體往往具有如下特點：①信用資質較低;②擔保抵押品缺少;③金融需求額度較小;④生產項目風險大且收益率低。這些特點無疑在一定程度上使農村金融市場的交易成本與信用風險得到了增加。因而從這個意義上來講，為有效促進農村金融的內生性發展及金融與產業經濟的良性互動，必須注重合格農村金融需求主體的培養。

第二，農村金融制度存在著有效供給不足的問題。要想有效解決這一難題，可以創新農村金融的組織制度及業務制度。創新農村金融的供給制度在理論上具有以下優勢：①強化農村金融的支農功能;②培育有力的農村金融競爭主體，使市場競爭機制得到優化。觀察近期的農村金融發展動向可以從中看出農村金融供給制度創新工作的焦點所在——降低融資成本，也即通過降低金融產品及金融服務的成本，使三農及弱勢群體都能夠用得起。

第三，政府在農村金融制度創新工作中的作用不明顯。在現代農業的發展過程中，政府擔當的理應是主體性、核心性角色，其經濟建設職能的發揮無論是對于中國農村金融制度的變遷還是對于農村經濟的未來走向而言，都起著關鍵性作用。然而值得一提的是，鑒于農村金融發展自有其特點，因而政府在開展監管工作時，理應有別于商業銀行，也就是說，政府的監管思路及具體監管手段不可與商業銀行保持一致。此外，在創新農村金融制度的過程中，政府也應當對產生的相關費用及可能出現的風險負起責任。

第四，社會網絡這一關鍵因素尚未獲得積極利用。對于促進現代市場經濟運行而言，發揮重要作用的不只是政府及市場，還有社會關系與機制。原有的制度之所以與當下農村經濟的發展需求不相適應，一大主要原因便在于政策部門所制定的政策。具體來說，在為農村經濟發展制定相關經濟政策之時，政策部門并未給予農村傳統、農村風俗以及農村的經營方式等應有的重視。無論是創新金融機構組織，還是創新產品或者服務，都不應忽略社會網絡這一關鍵性因素。所謂社會網絡，其實可再細分為兩類：一是區域網絡。也即村落或者社區的內部網絡，其具備產生局部知識的功能，可有效降低由信息不對稱導致的交易成本及信用風險;二是產業網絡。這種網絡是以上下游關系為基礎，進而通過各種日常性的交易活動而得以形成。農村金融的特點十分明顯：小而且分散。為適應其特點，不僅小微金融機構會有效利用存在于農村中的熟人網絡，且那些規模較大的金融機構同樣認識到了熟人網絡的積極有效性，在面對農村客戶時同樣會為了成功降低交易成本以及金融風險，而善于利用存在熟人網絡中的各類基礎設施以及資源。

第五，土地經營權抵押機制的適用對象不甚明確，且相關的法律法規有待完善。由于在進行土地抵押時，土地的定價依據是所押土地的未來收益，對小規模農戶來說，其土地的估價一定很低，難以滿足其信貸需求，因此，農村土地經營權抵押機制對傳統農戶的作用并不大，這一機制主要適用于現代農業。除此之外，截至目前，由于我國與農村土地抵押有關的法律法規尚不完善，因而土地承包者的利益或有可能遭到侵害。不僅如此，當前進行農村土地經營權抵押交易的基礎是政府所建立的產權交易中心及交易登記制度，對或可能出現這一過程中的法律風險也存在著考慮不周的問題。

3.2 策略

第一，加速為農村金融制度創新任務制定一套完備的頂層設計。無論是城鄉產業融合程度的加深，還是城鄉間要素流動頻率的加快，無一不以農村金融制度創新的加速為前提。因此從這個意義上講，農村金融制度創新任務的艱巨性足見一斑。而完備的體制機制頂層設計對于農村金融問題的解決而言是相當關鍵的，為了更快更好地完成農村金融制度創新這一艱巨任務，必須在頂層設計這一方面下足功夫。截至目前，關于農村金融制度，包括其內涵以及外延等，尚且沒有形成完全統一的認識，因此有必要在“新常態”背景下加大對農村金融制度創新工作的投入力度，為加快創新推出一套完備的頂層設計。

第二，建立自下而上的內生性農村金融體系以創新農村金融制度。以往的存量改革及增量改革都沒能擺脫由政府主導的金融體系框架的束縛，因而非但無法適應農村金融的實際需求，且無力精準識別有效的金融需求。為解決這一問題，在創新農村金融制度時，應該將著力點放在內生性農村金融體系的建立上，而這種自下而上的金融體系的優勢便在于：一是貼近農村金融需求;二是由金融供給成本。

第三，為農村金融制度創新任務確定其創新邊界。確定創新邊界在農村金融制度創新工作中發揮著關鍵性作用，農村金融制度創新的一條可行性路徑就是以產權制度改革促進農村金融的改革。產權交易能夠激活金融市場，而它的前提就在于權屬的清晰性，然而我國農村當前的產權確權工作卻因遭遇困難而進展緩慢。國家曾于2015年印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，打算以其引導農村土地經營權的有序流轉，而產權流轉市場的活躍及放開無疑將會進一步推動我國整個農村金融市場的新發展。總體而言，開展我國農村金融制度創新工作可從以下幾個方面發力：一是要對農村金融產權的結構實行進一步優化;二是要實現農村金融產權主體的多元化;三是要推動農村公有制金融產權改革工作走向深入;四是要為農村金融的發展奠定夯實的制度性基礎。

第四，適度放松針對農村金融制度創新工作的政策性約束。創新農村金融不僅是為了順應我國當前的金融業發展趨勢，也能夠有效幫助金融業提高其核心競爭力并規避風險，最終實現金融業的科學化發展。作為一項系統工程，農村金融改革工作在其推進過程中會受到多方面因素的影響，而政府政策正是其中一個頗為重要的方面，經常會產生意圖之外的結果。因而，要想推進我國農村金融制度的創新工作，政府必須要立足農村金融的現實需求，將著力點放置在金融監督體系的建設上，尤其還要加強對合作金融組織的監管力度。

第五，明確“新常態”下的農村金融制度創新工作實施主體。以往“三位一體”的農村金融體系與新進“四位一體”的農村金融體系一樣，兩者的制度安排都處于模糊不明的狀態。然而“新常態”背景下的農村金融體系構建目標則不同于前兩者，這一新型農村金融體系必須集廣覆蓋性、可持續性、多元化、合作性以及競爭性于一體，而這就要求必須要有明晰的實施主體，以應對細分后的市場。

第六，對農村土地經營權抵押機制進行完善。在我國，所有權、承包權以及經營權這三項有關農村土地的權利長期處于分離狀態，而有效解決農村金融貸款貴、貸款難這一難題的一大關鍵就是對農村土地經營權的抵押機制進行完善。具體來說，則可以從以下三個方面著手：一是要對農村產權的抵押及擔保制度進行完善，并基于農村金融實際情況建立具有公信力的產權價值評估體系;二是要推動農村土地經營權抵押機制由政策文件賦權向法律法規賦權過渡，且要注意或可能出現的法律風險并充分考慮抵押是否具有一定的操作性;三是要為農村金融生態的進一步完善打造可靠的信用征信體系。

4 結論

信貸資金充足不僅可以促進農民增收、農村繁榮，且有利于推動我國農業的大發展。但看近年來的我國農村，一直存在著資金外流嚴重、農戶貸款不易等問題。而創新農村金融制度也因而成了相關方面的關注焦點。為有效解決當前難題，有必要以農村金融的內在需求為切入點，制定與其相適應的農村金融制度。

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[作者簡介]王朝暉（1968—），男，漢族，北京人，上海財經大學經濟學學士，副教授，研究方向：經濟產業、金融行業、銀行產品、職業教育。