治理效能視域下的國有企業(yè)制度協(xié)同化建設(shè)思考

張冠卿

[摘 要]在全面深化改革的進(jìn)程中，國有企業(yè)亟需通過加強(qiáng)制度協(xié)同化建設(shè)來奠定治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為企業(yè)的治理效能，保障企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。面對當(dāng)前國有企業(yè)制度體系普遍存在的非協(xié)同性問題，文章以國有企業(yè)為例，從頂層制度設(shè)計(jì)、制度評(píng)估機(jī)制和制度沖突解決機(jī)制三個(gè)層面提出了完善思路。

[關(guān)鍵詞]治理效能;協(xié)同治理;制度協(xié)同化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.089

1 問題的提出

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。同時(shí)提出了將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的任務(wù)目標(biāo)。國有企業(yè)治理作為國家治理、公共治理和社會(huì)治理下的子系統(tǒng)，積極轉(zhuǎn)化制度優(yōu)勢，提升企業(yè)治理效能是全面深化國企改革的應(yīng)有之義。

1.1 積極轉(zhuǎn)化制度優(yōu)勢，是提升國有企業(yè)治理效能的應(yīng)有之義

治理，是一種系統(tǒng)地行為過程;企業(yè)治理的基礎(chǔ)不是控制，而是持續(xù)協(xié)同地互動(dòng)。效能，源于物理概念，是對物體運(yùn)動(dòng)能量釋放及做功效果的評(píng)價(jià)。效能用于管理、政治等學(xué)科領(lǐng)域，一般指由社會(huì)活動(dòng)所引發(fā)的狀況和評(píng)價(jià)，即以特定目標(biāo)為指導(dǎo)，社會(huì)行為在特定條件下的實(shí)現(xiàn)程度。基于以上含義，筆者認(rèn)為，全面深化國企改革下的國有企業(yè)治理效能，是企業(yè)為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而實(shí)施的行為過程，是企業(yè)內(nèi)在持續(xù)協(xié)同的互動(dòng)能力程度及其行為產(chǎn)生的外顯效果的動(dòng)態(tài)聯(lián)結(jié)和綜合體現(xiàn)，是內(nèi)部效率與外部評(píng)價(jià)的有機(jī)契合。這種最優(yōu)體現(xiàn)與最佳契合的關(guān)鍵在于通過轉(zhuǎn)化企業(yè)制度優(yōu)勢來實(shí)現(xiàn)，而制度優(yōu)勢的最大程度轉(zhuǎn)化的前提取決于制度體系建設(shè)高效協(xié)同的有機(jī)程度。

1.2 國有企業(yè)制度管理體系建設(shè)在非協(xié)同性方面的問題

圍繞服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的總體目標(biāo)，國有企業(yè)制度管理能力有了較大提升，主要表現(xiàn)在依法治企、規(guī)范管理的頂層推動(dòng)力明顯增強(qiáng)，全面監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)域不斷拓展并層層深入，包括依法決策、按程序執(zhí)行等法治理念正在逐漸融入企業(yè)文化。但站在新的歷史起點(diǎn)上，面對中國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法治環(huán)境的巨大變化，各種社會(huì)公共現(xiàn)象和問題不斷涌現(xiàn)，大型國企生存發(fā)展的國際國內(nèi)形勢日趨嚴(yán)峻，企業(yè)制度管理體系建設(shè)工作也面臨著新的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，這種挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在制度體現(xiàn)的協(xié)同程度不高，主要存在以下五方面的問題：①分層對接與頂層設(shè)計(jì)不協(xié)同。個(gè)別管理領(lǐng)域存在同一治理體系下，對需統(tǒng)一規(guī)范管理的事項(xiàng)而分級(jí)訂立制度，由于各同級(jí)企業(yè)對上級(jí)單位同一管理要求的認(rèn)識(shí)理解程度不一致，制度設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)范圍存在差異，制度執(zhí)行各行其是，直接導(dǎo)致“落實(shí)不力”和“落實(shí)偏移”等問題的出現(xiàn)。②制度設(shè)計(jì)形式與實(shí)質(zhì)不協(xié)同。存在為迎合上級(jí)要求，對于應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實(shí)的管理內(nèi)容，生搬硬套地建立本級(jí)的框架制度，未與企業(yè)具體的文化氛圍、發(fā)展規(guī)模和環(huán)境背景相結(jié)合，為建立內(nèi)部控制體系而建立，并未真正重視內(nèi)部控制形成機(jī)制，導(dǎo)致制度管控軟化，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。不僅浪費(fèi)了企業(yè)資源，還增加了企業(yè)運(yùn)行的制度成本。③各主管部門職能交叉管理不協(xié)同。交叉領(lǐng)域存在內(nèi)控缺位或政策沖突的情形，導(dǎo)致管理效應(yīng)抵消。不同的業(yè)務(wù)部門對同一事項(xiàng)存在碎片化管理，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，企業(yè)難以統(tǒng)籌掌握好政策制定的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，管理執(zhí)行存在越位、缺位和錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)，制約了企業(yè)整理效能的提升。④部分領(lǐng)域制度設(shè)計(jì)規(guī)范與效率關(guān)系處理不平衡。在當(dāng)前十分敏感的輿論背景和生存發(fā)展嚴(yán)峻形勢下，既要保證強(qiáng)化規(guī)范管理、深度防范法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)又要實(shí)現(xiàn)工作效率最大化、提升市場應(yīng)變能力是國有企業(yè)內(nèi)部控制面臨的艱巨挑戰(zhàn)，下屬單位受制度設(shè)計(jì)能力局限，不同程度地存在“一管就死”和“一放就亂”的困局。⑤基層單位合規(guī)文化培育不足。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的單位，不同層面人員決策、執(zhí)行的合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，依法治理還未真正進(jìn)入管理層的視野，基層單位依法治企的經(jīng)營環(huán)境仍未形成。

2 制度協(xié)同化建設(shè)對國有企業(yè)治理效能的正向效應(yīng)

2.1 制度協(xié)同化的理念、內(nèi)涵與外延

2.1.1 協(xié)同治理思想的系統(tǒng)協(xié)同啟示

協(xié)同治理是應(yīng)對復(fù)雜性、系統(tǒng)性的治理危機(jī)而產(chǎn)生的一種治理理念，是對傳統(tǒng)科層制的縱向線性治理模式的揚(yáng)棄。它是伴隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程而興起的一種被實(shí)踐證明為行之有效的治理方式，已經(jīng)成為“各國完善公共服務(wù)提供的趨勢”。面對新形勢新問題，國家治理理念和方式還存在不適應(yīng)的情況，還存在分權(quán)化、部門化、碎片化的治理傾向，國家治理的效能被嚴(yán)重削弱。習(xí)近平總書記特別指出，中國的改革過程是協(xié)同推進(jìn)的過程，并不存在哪些方面改了、哪些方面沒有改的問題，只存在哪些方面改革還不到位、哪些方面改革還不協(xié)調(diào)的問題。

2.1.2 制度協(xié)同化的內(nèi)涵

制度協(xié)同化的內(nèi)涵，包含以下三個(gè)方面的特征：第一，制度協(xié)同化，不僅包括制度的制定，也包括制度的實(shí)施，是制度的建立與適用的全過程。第二，制度協(xié)同化的核心是理順制度之間的關(guān)系，既要保證單個(gè)制度的有效運(yùn)行，又不能因一項(xiàng)制度的實(shí)施而影響另一項(xiàng)或幾項(xiàng)制度的有效實(shí)施，其中體現(xiàn)了各制度在制定和實(shí)施過程中的取舍，以及更為廣闊的宏觀思維。第三，制度協(xié)同化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不僅體現(xiàn)在靜態(tài)結(jié)果中，也表現(xiàn)在動(dòng)態(tài)的過程中，是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的有機(jī)結(jié)合。

2.1.3 制度協(xié)同化的外延

制度協(xié)同化是制度制定與實(shí)施的理想狀態(tài)或應(yīng)然狀態(tài)，但這種理想狀態(tài)會(huì)受到來自不同利益訴求、制度制定的先后順序、制度制定實(shí)施背景等因素的影響，導(dǎo)致制度協(xié)同的實(shí)然狀態(tài)往往很難實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為制度制定后不可能實(shí)現(xiàn)天然協(xié)同，但可以通過各項(xiàng)程序機(jī)制追求到制度協(xié)同化的良好狀態(tài)。這種制度協(xié)同“化”體現(xiàn)了對制度建設(shè)的務(wù)實(shí)態(tài)度、程序意識(shí)與可操作目標(biāo)。

具體而言，制度協(xié)同化的外延包括以下四個(gè)方面：第一，長久“立”。制度的制定不是為了解決個(gè)別的一個(gè)或幾個(gè)臨時(shí)性問題，而是為了就某較大領(lǐng)域的事項(xiàng)制定可供長期執(zhí)行的制度體系并逐步形成長效機(jī)制。第二，廣泛“改”。制度的制定、修訂程序需要體現(xiàn)廣泛的民主性，盡量爭取到盡可能多的部門及其他群體的意見和建議，從而為接下來的制度實(shí)施建立良好的信任基礎(chǔ)。第三，嚴(yán)格“審”。建立制度制定前與實(shí)施后的評(píng)估體系，新制度的制定要與現(xiàn)行制度進(jìn)行比對，特別是與更高效力層級(jí)的制度進(jìn)行比對，以滿足合法性審查;制度實(shí)施后還要定期進(jìn)行評(píng)估和清理工作。第四，有效“合”。在制度發(fā)生不可避免的非協(xié)同狀態(tài)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的定分止?fàn)帣C(jī)制，包括常規(guī)的效力解釋、裁定機(jī)制和靈活的集中決斷機(jī)制。

2.2 制度協(xié)同化對國有企業(yè)治理效能的正向效應(yīng)

對于國有企業(yè)而言，革除分權(quán)化、部門化、碎片化的企業(yè)治理弊病同樣是新時(shí)代的客觀要求。國企改革要全面深化，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要各職能管理協(xié)調(diào)配合、協(xié)同增效，而加強(qiáng)制度協(xié)同化建設(shè)，能夠有效解決“三化弊病”，在提高制度執(zhí)行效率，高效轉(zhuǎn)化制度優(yōu)勢為企業(yè)治理效能方面給予有力推動(dòng)，形成正向效應(yīng)。

其一，制度協(xié)同化能夠克服各機(jī)構(gòu)分權(quán)治理的不足，有效降低國有企業(yè)治理的摩擦成本和協(xié)調(diào)成本。通過強(qiáng)化制度協(xié)同建設(shè)，避免上級(jí)下級(jí)之間、同級(jí)不同部門之間“各人自掃門前雪”，出現(xiàn)搶功避責(zé)和治理聲勢浩大而收效甚微的局面。

其二，制度協(xié)同化能夠改善企業(yè)治理部門化的現(xiàn)狀，解決管理效率低下的問題。國有企業(yè)管理普遍采用部門負(fù)責(zé)制，優(yōu)點(diǎn)是權(quán)責(zé)明晰、責(zé)任到位，缺點(diǎn)是對于具有融合性、全局性的問題，單一部門難以推動(dòng)解決，多部門齊抓共管又容易權(quán)責(zé)模糊，多頭治理和推諉扯皮，“種樹的只管種樹、治水的只管治水”，工作銜接有效性不足。加強(qiáng)部門間制度協(xié)同化建設(shè)，用制度厘清職責(zé)，固化管理程序，是實(shí)現(xiàn)多部門共商共治的有效途徑。

3 國有企業(yè)治理效能的制度協(xié)同化建設(shè)

國有企業(yè)制度體系進(jìn)一步優(yōu)化完善，實(shí)現(xiàn)企業(yè)“良治”的當(dāng)務(wù)之急就是加強(qiáng)制度協(xié)同化，需要在頂層制度設(shè)計(jì)、制度評(píng)估機(jī)制和制度沖突解決機(jī)制三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)突破。

3.1 頂層制度設(shè)計(jì)

制度協(xié)同化的實(shí)現(xiàn)前提是制度制定與實(shí)施時(shí)思想的統(tǒng)一，而思想的統(tǒng)一在依法治國、依法治企的要求下也應(yīng)當(dāng)通過制度統(tǒng)一，因此國有企業(yè)頂層制度設(shè)計(jì)就顯得尤為重要，其扮演著統(tǒng)一思想、確立原則的重任。在頂層制度之下的各層級(jí)制度必須以頂層制度中確立的思想與原則為綱領(lǐng)和依據(jù)，形成統(tǒng)一的制度凝聚力。正如任何一個(gè)國家都有憲法，具有最高法律效力，其下的基本法律、法律、法規(guī)、規(guī)章都不得與憲法相沖突。

3.2 制度評(píng)估機(jī)制

制度評(píng)估機(jī)制分為事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估。

事前評(píng)估，是指在啟動(dòng)制定制度程序前，對該制度的必要性、可行性和合法性、科學(xué)性、可操作性，以及制度實(shí)施的預(yù)期效果等進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)，使制定部門可以據(jù)此做出更為科學(xué)合理的制定決策，力求從源頭上排除影響制度質(zhì)量的不利因素。事前評(píng)估的關(guān)鍵是民主性，要盡可能收集有關(guān)業(yè)務(wù)職能部門方面的意見建議。

事中評(píng)估，是指制度實(shí)施過程中隨時(shí)向有關(guān)部門和單位收集對制度適用利弊的反饋意見，特別是對制度適用中的缺陷和遺漏，通過多次論證用補(bǔ)充制度予以及時(shí)修正。事中評(píng)估的關(guān)鍵是及時(shí)性，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋，并通過及時(shí)有效的方式予以彌補(bǔ)，將制度缺陷的危害降到最低。

事后評(píng)估，是指制度廢止后，對制度的實(shí)施效果進(jìn)行全方位的評(píng)估，包括制度的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)、制定與實(shí)施、主體與客體、內(nèi)容與程序等方方面面，以此總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為后續(xù)制度的制定和實(shí)施奠定基礎(chǔ)。因此事后評(píng)估的關(guān)鍵是全面性，應(yīng)當(dāng)從與制度有關(guān)的各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，全面性也體現(xiàn)在評(píng)估主體的多樣化，讓盡可能多的主體參與評(píng)估。

3.3 制度沖突解決機(jī)制

重視制度評(píng)估是為了解決“拍腦袋”做決定的弊端，充分發(fā)揮法律制度穩(wěn)定性、可預(yù)見性的優(yōu)勢，防止政策朝令夕改所帶來的重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。然而，制度本身所具有的滯后性，也不可避免的會(huì)帶來制度之間的沖突，因此在制度評(píng)估之外，還應(yīng)當(dāng)建立靈活的集中決斷機(jī)制。

國有企業(yè)治理效能是企業(yè)治理系統(tǒng)和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，依法治國、依法治企背景下，治理效能的實(shí)現(xiàn)途徑應(yīng)當(dāng)彰顯制度建設(shè)的優(yōu)越性，目前國有企業(yè)制度建設(shè)中阻礙治理效能的顯著特點(diǎn)是制度之間的沖突導(dǎo)致政令不當(dāng)、政令不暢。國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在秩序理念的指引下，在制度協(xié)同化中尋求突破，注重頂層制度設(shè)計(jì)，建立制度評(píng)估機(jī)制和制度沖突解決機(jī)制。

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