中國—東盟高等教育合作政策的創新擴散

季飛 雷幸娟 吳舢妤

摘要：政策創新擴散和政策持久性是政策創新的關鍵，政策工具是連接政策目標和政策執行效果的橋梁。隨著中國—東盟高等教育合作交流的加深，政策對促進雙方高等教育合作起到了舉足輕重的作用。本文以中國—東盟高等教育合作政策為研究對象，基于教育政策工具維度、政策目標維度、政策內容維度構建三維分析框架，通過對中國—東盟高等教育合作的政策文本進行收集、整理、編碼、分析，研究中國—東盟高等教育合作政策創新擴散趨勢，利于發現高等教育合作政策發展的優勢與不足。研究發現，高等教育政策創新呈擴散趨勢，但空間擴散不足，出現了政策工具與政策目標不相適應的現象，政策工具組合不平衡等問題，從而提出了完善高等教育合作政策的思考。

關鍵詞：中國—東盟高等教育合作;政策創新擴散;政策工具;文本分析

Abstract：Policy innovation and spread， as well as the persistence of policy is the key to policy innovation， and policy tools are the bridge connecting policy goals and policy implementation effects. With the deepening of China￣ASEAN higher education cooperation and exchanges， policies have played a pivotal role in promoting higher education cooperation between the two sides. This paper takes China￣ASEAN higher education cooperation policy as the research object， constructs a three￣dimensional analysis framework based on the dimensions of educational policy tools， objectives of policy， and content of policy， and collects， organizes， codes， and analyzes the policy texts of China￣ASEAN higher education cooperation ， studying the trend of innovation and spread of China￣ASEAN higher education cooperation policy， so as to help discover the advantages and disadvantages of the development of this policy. The study found that higher education policy innovation is proliferating， but the spatial spread is insufficient， with the phenomenon that policy tools are not compatible with policy objectives， and the combination of policy tools is unbalanced， and thus puts forward the consideration of improving higher education cooperation policies.

Key words：China￣ASEAN higher education cooperation; policy innovation and spread; policy tools; text analysis一、問題的提出

2016年7月，中國—東盟（10+1）外長會議在老撾萬象舉行，參會的王毅外長提出，中國與東盟在未來要“打造社會人文合作新支柱，以教育和旅游為優先方向”[1]。加強中國和東盟國家的高等教育合作對中國意義非凡。高等教育合作是中國和東盟國家教育交流的重要手段，深化高等教育合作有益于中國和東盟國家互相學習交流。通過雙方高等教育的合作，可以加深彼此的理解，開拓我國專家、學者、政府人員的視野，加深對東盟的了解，為“一帶一路”沿線項目的開展打下基礎。

截至2015年，中國與東盟互派學生總數為195 279人，東盟來華留學生為71 101人，比2003年的38 350人增長了85.4%[2]。可以看出，高等教育合作政策是推動雙方互派留學生增多的重要力量，一定程度上反映出中國國際化教育水平的提高。但政策在創新擴散的過程中也出現了不容忽視的問題：首先，政策目標主要在于促進雙方高等教育交流合作，一定程度上強調了招收留學生的規模，卻忽視了留學生生源質量;其次，政策中很少涉及對于招收留學生的要求，在一定程度上放松了對留學生的條件限制，在同等條件下造成了對中國學生的不公，長此以往，必然不利于雙方高等教育合作。中國如何利用中國—東盟高等教育合作契機，在質量與數量上吸引雙方優秀學生互動，是值得思考的問題。因此，中國必須關注高等教育合作政策創新，通過政策創新彌補不足，提升高等教育水平。

政策創新擴散和政策創新的持續性是政策創新的關鍵，研究中國—東盟高等教育合作政策創新擴散的趨勢，可以發現政策中的不足，推動政策的創新。一項政策不容忽視的三大要素是政策內容、政策目標、政策工具。政策內容是政府是否進行政策創新的關鍵;政策工具作為連接政策目標和效果的手段，直接影響政策執行的效果;政策目標在創新的過程中也不容忽視。所以，從政策內容、政策目標、政策工具來分析中國—東盟高等教育合作政策是全方位、多角度的。目前，學術界很少研究中國—東盟高等教育合作政策創新擴散。

本研究基于中國—東盟高等教育合作政策文本，借鑒政策工具理論和政策創新擴散理論成果，構建政策工具、政策目標、政策類型三維分析框架對中國—東盟高等教育政策進行文本分析，發現中國—東盟高等教育合作政策從時間、空間、內容呈創新擴散的趨勢，在此過程中研究政策的優勢和不足，進一步思考中國—東盟高等教育合作政策的創新，以期完善中國—東盟高等教育合作政策。

二、文獻綜述與理論基礎

學術界關于中國—東盟高等教育合作政策的研究，多從政策的基本特點、階段性特征、政策不足、政策建議等幾個方面研究，研究方法多為定性分析，很少采用定量分析的方法，也沒有基于政策工具理論和政策創新擴散理論進行分析。

（一）中國—東盟高等教育合作政策研究

學術界多從中國—東盟高等教育合作政策的特征、發展歷程、優勢和不足、提出改進建議等方面進行研究。首先，學者分析區域性政策的特點，發現雙方合作的內容日益多樣化，合作的規約更加具體且易操作[3]。其次，有學者研究中國—東盟高等教育發展歷程，對于這一部分的研究，學者們有不同的觀點。一部分學者從政治環境考慮，認為中國—東盟高等教育合作政策經歷了3個階段：1991年以前是政策的鋪墊時期，1991年至2010年是政策的鞏固時期，2010年之后是政策的拓寬時期[4]。另一部分學者認為，中國—東盟高等教育政策經歷了2002年以前的探索時期、2002—2006年的穩步發展時期、2007年之后的規范發展時期[3]。對于政策分析主要討論了政策的優勢與不足——學者在探尋政策歷史規律的基礎上，發現政策存在地方政府服務不到位、合作項目不規范[5]、學分不能互認[6]等問題。最后，學者們提出了中國—東盟高等教育合作政策的優化建議：中國和東盟國家可以通過加大培訓力度、增加交換項目[7]、提升高等教育水平[8]來進一步加深雙方的合作。通過調查研究發現，關于中國—東盟高等教育合作政策的研究以定性研究為主，很少采用定量研究的方法。

促成中國—東盟高等教育合作較為復雜，學者們從政治、經濟、文化層面對其進行了分析。政治層面，為構建中國—東盟高等教育命運共同體[9]，促進“一帶一路”沿線要地文化融合[10]，共同推進“海上絲綢之路”建設[11]，需要研究中國—東盟高等教育合作戰略[12]。文化層面，學者們從教育資源流動[13]、文化軟實力[8]等角度探討了中國—東盟高等教育合作過程中出現的文化交流不平衡、文化沖突易發等問題，并提出了優化思考。經濟層面，大多數學者以教育服務貿易為視角，提出了雙方高等教育合作交流過程中出現的留學生流向失衡[14]、合作辦學形式單一[15]、跨境支付和自然人流動受到限制[16]、教育服務貿易處于逆差狀態[17]等問題，并針對出現的問題提出了對策建議。學者林金輝研究了中外合作辦學的規模、質量、效益之間的關系，認為適度規模是基礎、創新質量是關鍵、提高效益是目標[18]。經過對文獻的收集整理可知，關于中國—東盟高等教育合作的研究視角多樣，涉及政治、經濟、文化層面，很少有學者從政策工具角度和政策創新擴散的角度進行研究。

學術界對中國—東盟高等教育合作政策的研究多以定性研究為主，從政策的特征、發展歷程入手，著重分析政策的優勢和不足并提出優化建議，為中國—東盟高等教育合作研究奠定了基礎。學者們根據自己的研究特色，從政治、經濟、文化等多角度研究高等教育合作政策，豐富了相關理論成果，為本研究奠定了理論基礎。本研究將基于已有的研究成果，利用文本分析法，對中國—東盟高等教育合作政策進行量化處理，結合政策工具理論和政策創新理論，建立三維分析框架，研究中國—東盟高等教育合作政策創新的擴散。實踐上，有利于尋找雙方高等教育合作中的不足，反思創新高等教育合作政策，完善雙方高等教育合作政策制定。理論上，從政策工具視角和政策創新擴散視角進行政策分析，有利于豐富相關理論，完善高等教育合作政策研究。

（二）高等教育政策工具研究

學術界對高等教育政策工具的分類保持了一致意見，多借鑒施耐德和英格拉姆[19]的劃分標準，將政策工具分為五類，包括權威型、激勵型、能力建設型、勸誡型和學習型。其中，學者吳合文依據行為假設理論，將勸誡型政策工具用符號和規勸工具代替，雖命名不同，實際內涵是一致的。黃萃[20]在結合少數民族雙語教育政策的分析中，將勸誡型政策工具與學習型政策工具發展為象征和勸誡型工具以及系統變革工具，能夠適應分析政策。本研究結合學者們相關理論成果，將政策工具維度劃分為權威型政策工具、激勵型政策工具、能力建設型政策工具、象征勸誡型政策工具、系統變革型政策工具五類。

學術界有很多學者以政策工具為視角對高等教育政策進行分析，但建立的維度不盡相同。以黃萃、李運華[21]為代表的部分學者，在分析高等教育政策時建立了政策工具維度和教育發展要素維度二維分析框架。以姚俊、鄧凡[22]為代表的學者，將政策網絡理論結合政策工具進行分析，豐富了相關理論成果。姚俊關注到政策工具選擇對于中國高等教育發展的作用，在政策網絡分析的基礎上，運用“關系”和“制度”[23]雙重嵌入性分析框架，對改革開放以來中國高等教育政策工具選擇進行解釋。習勇生[24]關注政策工具屬性、政策目標、政策網絡3個核心影響因素，對雙一流政策工具進行分析。以湯建靜[25]、楊樂[26]為代表的學者，將政策變遷理論和政策工具結合進行分析，認識到政策目標、政策內容、政策手段對政策的重要性，并建立目標、內容、工具三維分析框架分析政策。從政策工具視角研究高等教育政策的文獻很多，本研究借鑒相關理論成果，將政策工具理論和政策創新擴散理論結合，建立政策目標、政策工具、政策內容三維分析框架，研究中國—東盟高等教育合作政策。

（三）高等教育政策創新擴散理論研究

政策創新擴散理論以政策為主要研究對象，主要解釋一項政策如何被政府接受并傳播。政策擴散模型建立在強制機制、學習機制、競爭機制以及模仿機制的基礎上。這4種機制在政策擴散的過程中發揮著不同的作用[27]。目前，學術界以政策創新擴散理論視角對高等教育研究的較少。學者陳昌貴、翁麗霞認為，高等教育國家化對培養創新人才具有重要的作用[28];以張瑞鴻為代表的學者率先運用政策創新擴散理論，研究省級行政區域高等教育政策[29]，為本文提供了理論的借鑒。凌磊基于政策創新擴散理論對我國自主招生考試政策影響因素及實現路徑進行實證分析，探究政策在時間、空間維度的創新擴散趨勢[30]。學術界沒有運用政策創新擴散理論來分析中國—東盟高等教育合作政策，在借鑒相關理論成果的基礎上，本研究認為，可以創新使用政策創新擴散理論來研究此政策。根據中國—東盟高等教育合作政策的特殊性，政策由中國與東盟個別國家先簽訂再逐步擴展到其他東盟國家，空間上具有擴散的特征;根據中國—東盟建交的時間劃分，可以發現中國—東盟高等教育合作經歷了三個時期，時間上也有擴散的趨勢。因此，可以借助政策創新擴散理論分析此政策。

綜上所述，學術界關于中國—東盟高等教育合作政策的研究多立足于政策特點、發展階段、優勢不足和提出對策建議層面。關于高等教育政策工具的研究具有一致性的觀點，學者們多從不同角度建立框架來分析。利用政策創新擴散理論研究高等教育的文獻較少，而且只是提出在時間和空間維度研究擴散趨勢。本研究借鑒前人的理論成果，將政策工具理論和政策創新擴散理論引入中國—東盟高等教育合作政策的研究，構建政策目標、政策內容、政策工具三維分析框架，利用文本量化分析的方法，從時間、空間上研究3個維度擴散的趨勢，在此過程中發現政策的優勢和不足，并提出創新政策的思考。理論上，學術界尚未從政策工具和政策創新擴散理論對中國—東盟高等教育合作政策進行思考，通過此研究可以豐富相關理論成果，開辟新的理論思考路徑運用于其他高等教育政策。同時，運用此種方法分析政策，能夠幫助我們找到政策痛點，為改進和完善已有政策提供參考。

三、分析框架

（一）三維政策框架的構建

要想使政策逐漸合理化，必須要對政策目標、政策內容、政策手段的某些方面進行調整[31]，政策工具就是政策手段的一種。中國—東盟高等教育合作政策內容豐富、覆蓋面廣，為了全面分析政策創新擴散，根據前文的闡述，在借鑒相關理論的基礎上，本研究將政策內容、政策工具和政策目標3個維度相結合，形成中國—東盟高等教育合作政策三維分析框架，如圖1所示。

（二）X維度：政策工具維度

政策工具的分類廣泛，根據不同分類的特點，結合教育政策的特殊性和中國—東盟高等教育政策的實際，本文借鑒麥克唐奈和埃爾莫爾以及施耐德與英格拉姆，還有國內學者黃萃對政策工具的分類，將中國—東盟高等教育政策工具分為權威型工具、象征和勸誡型工具、激勵型工具、能力建設型工具和系統變革型工具等5種。

權威型政策工具是政府運用其政治權威強制性規定政策對象的行為，它以法制和直接行政為主要形式，以命令與規定等方式約束政策對象履行職責。在本文中，該工具常使用“應當、必須”等詞語。例如，2007年頒布的《中華人民共和國政府和泰王國政府關于互設文化中心及其地位的協議》中規定：“在駐在國的文化中心主任必須是派遣國公民，由派遣國主管部門任命。”[32]

激勵型政策工具是通過反饋來誘使政策對象采取政策制定者所期望的行動，這樣能夠發揮政策對象主觀能動性，使其能在復雜的環境中靈活發揮作用。例如，1999年頒布的《新加坡共和國教育部與中華人民共和國教育部教育交流與合作備忘錄》規定：“雙方鼓勵和支持本國有關機構和大學為對方的學生提供獎學金或其他資助，并為對方的留學生在本國學習和研究提供方便。”[33]

象征和勸誡工具是通過說服性的信息引導政策對象在價值觀、信念的思考，促進其采取行動并進行決策。例如，2010年《中國—東盟教育部長圓桌會議貴陽聲明》提出，擴大開放，深化合作，相互增設獎學金，增加教育資源和教育機會，加強區域經濟發展和人才培養，促進國際學生流動，積極落實2020年東盟來華留學生和中國到東盟的留學生都達到10萬人左右的“雙十萬計劃”[34]。

組織變革工具是對組織結構進行調整，重新分配權威來實現政策目標，使其能夠更好地提供公共服務。例如，2007年頒布的《中華人民共和國政府和泰王國政府關于互設文化中心及其地位的協議》中強調：“在平等、互利和對等的基礎上，根據駐在國法律和法規，中華人民共和國政府將在曼谷設立中國文化中心，泰王國政府將在北京設立泰國文化中心。”[32]

能力建設工具是為了保障政策順利開展和進行，對政策對象提供信息、業務培訓、教育、相關技術及其他相關設備。例如，《中國—東盟教育部長圓桌會議貴陽聲明》提出：“相互借鑒，取長補短，提高教育質量和現代化水平，以應對社會經濟、科學技術快速變化的挑戰，在教育、環境、醫學、氣候、科技等領域聯合培養碩士和博士，推動雙方高層次人才交流。”[34]

（三）Y維度：政策內容維度

本文主要研究中國—東盟高等教育合作政策的內容，由于政策紛繁復雜，所以借鑒相關理論成果建立政策內容維度，以學術界比較關注的獎學金政策、校際合作政策、培訓政策、高等教育學歷學位互認政策為代表，多角度研究中國—東盟高等教育合作政策。學者楊延軍在研究“中國—東盟跨境教育政策”時提出，將中國—東盟高等教育政策類型分為中國—東盟跨境獎學金政策、中國—東盟跨境校際合作政策、中國—東盟跨境培訓政策、中國—東盟跨境高等教育學歷學分互認政策。因此，本研究借鑒學者相關理論成果，重點關注中國—東盟高等教育獎學金政策、中國—東盟高等教育校際合作政策、中國—東盟高等教育培訓政策和中國—東盟高等教育學歷學分互認政策四類，全方位研究中國—東盟高等教育合作政策。

（四）Z維度：政策目標維度

政策目標是政策執行的前提，具體的政策目標有利于政策的落實與實施。中國—東盟高等教育合作政策的目標主要分為三大類：一是政府層面，中國—東盟開展高等教育合作有利于加深彼此的了解，促進雙方在其他領域的合作;二是學校層面，通過雙方的交流實現提高教育質量的目的，提高高等學校的辦學水平;三是留學生層面，希望通過合作，加強雙方學者、學生的友好互動，為留學生營造良好的學習環境。

四、研究設計與分析

（一）研究方法與樣本

中國—東盟高等教育合作政策主要包含中國政府與東盟簽訂的政策和中國與東盟各國所簽訂的關于高等教育合作的一系列法令、協定、措施、辦法、方法、條例等。為了全面反映雙方高等教育合作現狀，本文選取1987—2018年雙方高等教育合作政策作為樣本，共計45份，如表1所示。根據中國—東盟建立外交以來雙方合作的政治、經濟基礎，將這些文件按照時間順序劃分為3個階段：1991年以前的鋪墊時期，1992—2010年的鞏固時期，2011年以后的拓寬時期。

本研究采用文本分析的方法對政策文本進行編碼，按照三維分析框架的分類標準對政策工具、政策目標、政策內容進行分析。通過Nvivo11軟件對政策文本按照節點進行編碼，根據編碼后的頻數分布結果，分析每個時期政策被提及的頻率，分析時間層面、政策擴散的情況。分析中國和東盟各國所簽訂的政策文本的頻數，就可以研究空間層面政策擴散的情況。

（二）政策文本編碼

本研究利用Nvivo11軟件建立節點對政策文本進行編碼。具體研究過程為：首先，將關于中國—東盟高等教育合作的45份政策文本全部導入Nvivo11軟件，根據建立的三維分析框架建立節點，對政策文本的具體條款進行逐行編碼，將文本中出現的詞語或句子歸入相應節點之下。編碼方式為“政策編號-具體條款”。當全部文本完成編碼后，通過 NVivo11軟件對參考點的自動統計功能，最終形成355條編碼，如表2所示。最后比較各個部分的頻數分布，分析框架各個內容所占比重，找尋其政策創新擴散的趨勢。由于文章篇幅有限，表2僅顯示部分內容分析單元和編碼。

（三）政策內容維度頻數統計與分析

根據內容分析單元編碼表，結合Nvivo11數據編碼技術，將71條編碼歸為不同的政策工具類型，并分別計算出它們的頻數分布，如表3所示。

其一，獎學金政策逐漸豐富，第二時期擴散趨勢明顯。

從收集的文本分析的統計頻次來看，政策文件中提及的關于獎學金政策的內容由1991年之前政策文本中的3次向1992—2010年的14次擴散，政策由第一時期向第二時期擴散的趨勢明顯，在政策的第三時期共提及獎學金政策6次，這說明中國—東盟國家越來越關注獎學金政策。1987年的《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府文化協定一九八八年至一九八九年執行計劃》[35]提到：“雙方繼續每年互換三名獎學金生，所學學科及專業領域，根據雙方入學及延長學習的有關規定另行商定。” 1989年《中老文化協定》提到：“雙方可根據需要和可能，相互提供獎學金。”[36]這一階段的獎學金政策主要出現在老撾和菲律賓，政策的內容多為宏觀性的表述，具體的政策視情況而定。第二時期的獎學金政策擴散到新加坡和印度尼西亞等國家。其中，與新加坡簽訂的政策多為具體可操作性的。例如，“新方繼續每年提供35名培訓獎學金名額（其中5名給中國海南省），用于培訓中國高等院校在職英文教師。”[33]這樣便于學者、學生結合自己的情況申請，操作性極強，有良好的制度保障。在這一時期，中國也和東盟整體簽訂了獎學金政策，如《中國東盟獎學金項目申請的辦法》[37]涉及申請獎學金的方方面面，有利于促進高等教育合作。與東盟國家整體簽訂的獎學金政策在東盟十國中都適用，從內容上對獎學金政策進行了創新擴散。第三時期，中國—東盟國家獎學金政策向緬甸、柬埔寨擴散，同時中國和印度尼西亞以及老撾的獎學金政策進一步加強。但是，除了上述國家，中國未與其他東盟國家簽訂相關政策，獎學金政策在雙方高等教育合作中出現了不平衡的現象，發展速度較慢，遠遠趕不上雙方的需求。

由此可見，中國—東盟高等教育獎學金政策正在逐步擴散，從最初簽訂獎學金政策的菲律賓到老撾，再到新加坡、印度尼西亞，最后擴散到緬甸、柬埔寨，從國家層面的簽訂可以看出獎學金政策呈一種隨時間和空間擴散的趨勢。這說明，在雙方的交流過程中越來越看重獎學金政策的作用。通過研究發現，中國與東盟整體簽訂的獎學金政策對東盟十國適用，有利于促進雙方進一步加深高等教育合作，但是仍有東盟國家并未與中國簽訂獎學金政策，這是一種極大的不平衡，需要創新政策，進一步加深與其他國家的獎學金政策合作，彌補不足，促進共同發展。

其二，校際合作政策整體呈擴散趨勢。

上述統計資料顯示，校際合作政策在第一時期收集政策中出現2次，在第二時期出現8次，第三時期出現12次，總計22次，在政策總頻次中出現得較少。起初階段共有2個文件提到了這一政策，中間階段有5個文件提及，最后一階段有10個文件涉及這一政策，說明雙方很重視高校之間的校際合作。通過數據研究發現，從時間和政策數量上，這一政策都出現了明顯的擴散趨勢，符合雙方合作的現實要求。

校際合作政策主要是人員領域的合作與項目領域的合作。人員領域的合作表現為雙方學校互派留學生、專家、老師進行學術交流。項目領域的合作多表現為語言的學習，雙方通過培訓、研討會等形式進行的課程交換。分析發現，雙方人員領域的合作比較頻繁，并逐步擴散，這類合作在政策中經常出現。項目領域的合作由于其獨特性、保密性較強，不對外公布。

綜上所述，校際合作政策從時間和政策數量上擴散趨勢明顯，雖然此類政策保密性較強，但依然可以發現人員領域的合作比較頻繁，項目領域的合作多為語言的交流，需要進一步豐富，才能更好地促進雙方教育水平的提高。

其三，教育培訓政策在不同國家擴散，但仍然不平衡。

從3個階段的時間劃分來看，中國與泰國簽訂的《中泰科學技術協定》[38]明確提出雙方要加強科學技術領域的培訓;1999年簽訂的《新加坡共和國教育部與中華人民共和國教育部教育交流與合作備忘錄》提出，“新方繼續每年提供35名培訓獎學金名額（其中5名給中國海南省），用于培訓中國高等院校在職英文教師”[33]。中國和新加坡簽訂的教育培訓政策較為具體，主要用于交換教師語言的培訓。隨著時間的推移，中國和東盟國家教育培訓的政策擴散到馬來西亞、印度尼西亞、柬埔寨、緬甸、越南，政策內容也由科學技術領域的培訓擴散到公務員培訓、外交官培訓、人力資源培訓等其他領域。但也不難發現，教育培訓政策并未覆蓋東盟十國，還有國家沒有與中國簽訂培訓協議，這就為后續政策創新提供了依據。

通過以上分析可知，中國—東盟高等教育培訓政策，隨時間的推移，從空間上不斷擴散，政策內容也逐漸豐富。當然，政策還存在著不平衡的現象，雖然和新加坡、馬來西亞等國家的培訓內容逐漸豐富起來，涉及多個層面，但和緬甸、越南的教育培訓政策仍停留在科學技術層面，值得進一步豐富。同時，也與不少東盟國家并未簽訂教育培訓政策，應在以后的政策優化中進行創新。

其四，學歷學位互認政策起步較晚，正在擴散。

學歷學位互認政策最早出現在2003年的《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃》[39]中，提出了“在中國和東盟有興趣的大學間推動學歷學位互認政策”，但只是籠統地說明此項政策的重要性。2007年《中華人民共和國教育部與泰王國教育部關于相互承認高等教育學歷和學位的協定》提出，要加強中國和泰國高等教育學歷和學位的互認，便于雙方學生進一步深造。2011年之后，中國先后與馬來西亞、越南、菲律賓簽訂了高等教育學歷學位互認政策，而印度尼西亞、緬甸等國家表示想要盡快和中國簽訂學歷學位互認政策，進一步深化合作。隨著時間的推進，此政策在空間上呈擴散的趨勢，逐步向東盟十國擴散，但仍有東盟國家想和中國簽訂類似條約只是并未簽訂。這就說明，中國和東盟國家的高等教育學歷學位互認政策合作不平衡，需要進一步調整，促進其全面高效地實施。

（四）政策目標維度頻數統計與分析

根據內容分析單元編碼表，結合Nvivo11數據編碼技術，將133條編碼歸到不同的政策目標中，并分別計算出它們的頻數分布，如表4所示。

中國—東盟高等教育合作政策的政策目標在內容上呈擴散趨勢：1991年以前雙方比較關注促進雙方高等教育合作和學者之間的交流，1992—2010年政策目標擴展到提高辦學質量和促進青年學生的交流合作，2011年以后，更加把促進學生之間的交流作為重任，政策目標由宏觀目標向具體目標的實現落實，在內容上呈政策創新擴散的狀態。但關于提高雙方高校辦學水平的目標動力不足，需進一步調整。

中國和東盟國家在高等教育合作的主要目的較為宏觀，從根本上來說是為了加強兩國的溝通交流，實現其他領域的合作。但這一目標的實現不是一蹴而就的，需要學校提升辦學質量和水平，吸引優秀的學者、學生進行交流，才能一步步實現大的目標。這就需要政府關注雙方的教育合作需求，監督學校提升教學服務質量，吸引優秀學者、學生交流。

（五）政策工具維度頻數統計與分析

根據內容分析單元編碼表，結合Nvivo11數據編碼技術，將196條編碼歸到不同的政策工具中，并分別計算出它們的頻數分布，如表5所示。

中國—東盟高等教育合作政策多為雙方協商制定的政策，所以，激勵型政策工具使用得較為頻繁。雙方是國家層面的合作，機構設立有其獨特的設置，因此，系統變革型政策工具使用較多。在一些政策中，強調雙方必須執行的內容使用了權威型政策工具，以保障政策有效地實施。這3方面的政策工具為中國—東盟高等教育合作政策的發展提供了鼓勵和支持，但能力建設型政策工具和象征勸誡型政策工具使用不足。在雙方合作的過程中，如果缺少能力建設型政策工具，學校、學者、學生的能力不足，將會直接影響合作的結果，不利于雙方長時間的合作，這與加強學者、學生交流的政策目標不相符，需要實現政策創新。

激勵型政策工具、系統變革型政策工具和權威型政策工具的組合使用，對政策創新擴散具有正向的影響。激勵型政策工具的實施為雙方高等教育合作創造了寬松的條件，政策主要以雙方協商為主，能夠調動合作的積極性。系統變革型政策工具強調中國和東盟高等教育相關組織機構的職能，明確雙方責任，能夠更好地保障高等教育合作政策的實施，有利于政策創新擴散。權威型政策工具以強制性手段明確規定雙方在高等教育層面的合作，這與政策創新擴散的強制機制相符，是實現政策創新擴散的主要工具。政策工具的優化組合有利于政策創新擴散，但能力建設型政策工具和象征勸誡型政策工具不足，政策工具創新擴散需要豐富相關工具。

（六）研究結果分析

1.政策創新擴散趨勢明顯，可進一步向空間擴散

從收集到的政策文本分析，1991年之前雙方共有3份關于高等教育合作的政策，1992—2010年雙方高等教育政策擴展到18份，2011年之后雙方高等教育合作政策擴展到24份。從收集的政策文本數量上看，政策創新擴散的趨勢明顯，一定程度上說明，隨著時間的推移，中國和東盟國家對高等教育關注度加強。從空間上看，收集到的政策文本，從開始的中國和泰國、菲律賓、老撾之間的高等教育合作政策逐步擴散到東盟十國，政策在空間上的創新擴散趨勢明顯。

從政策內容上看，高等教育合作政策內容涉及獎學金政策、校際合作政策、教育培訓政策、學歷學位互認政策，這些政策在一定程度上從時間、空間、內容層面的政策創新擴散趨勢明顯。在空間擴散的過程中，并沒有擴散到東盟十國，這就需要在后續的發展中繼續創新。同時，政策內容很少有關于留學生培養質量方面的內容，易造成留學生數量多而質量不高的現象，并不利于中國教育國際化的發展。因此，在高等教育合作政策中應豐富相關內容，實現政策內容創新擴散。

2.政策工具組合較為合理，能促進政策創新擴散

由上文可知，中國—東盟高等教育合作政策工具，激勵型政策工具使用最多，其次是系統變革型政策工具，然后是權威型政策工具，最后是象征勸誡型政策工具和能力建設型政策工具。對激勵型政策工具的頻繁使用一定程度上反映了政策的合作性質，是雙方協商的結果。系統變革型政策工具的使用反映了政策簽訂雙方機構調整改革以適應雙方合作的現實。權威型政策工具保障政策的順利實施。這3種政策工具的組合能夠促進政策創新的擴散，但能力建設型政策工具和象征勸誡型政策工具的不足對政策創新擴散造成了不利影響，需要進一步豐富此類工具。

3.政策工具與政策目標在一定程度上不相適應

綜上所述，能力建設型政策工具使用不足，這與中國—東盟高等教育政策促進學者、學生交流的目標不相符合。隨著時間的推移，雙方越來越重視學者和青年學生的交流，開展多項活動促進雙方的交流，政策目標呈現擴散的趨勢。然而，在政策中能力建設型工具使用得較少，不能滿足現實目標的需要，這就需要雙方國家對此類政策工具進行創新。

五、政策創新思考與啟示

（一）政策創新思考

1.中國—東盟高等教育合作政策內容需加強空間擴散

完善與東盟各國的獎學金政策。隨著中國—東盟高等教育合作領域的不斷加深，要適應雙方的需求必須優化教育合作政策。獎學金政策不容忽視，中國和東盟國家簽訂的獎學金政策很少，與許多東盟國家還未簽訂，這就需要雙方加強溝通，重新審視獎學金政策的不足，相互協商，取長補短，將獎學金政策優化為可操作的具體政策，嚴格制訂獎學金細則，使其具有一定激勵性，這樣才有利于吸引優秀學者來華留學，才能促進雙方在教育領域的進一步合作。

平衡中國和東盟國家教育培訓政策，豐富教育培訓政策的內容，吸引更多的人才進行教育培訓。首先，中國可以在原有的合作基礎上與其他東盟國家建立良好的教育培訓關系，盡早簽訂協定，用政策手段加強雙方的合作，實現與東盟國家高效高質的合作。其次，必須改變教育培訓內容內涵單一的局面，將高等教育合作從語言交流擴展到科技、經濟、政治、外交等方面全方位的培訓，從而進一步加深雙方的合作。再次，雙方應當在此領域取長補短，吸引多種類型的人才參與教育培訓的課程，培養多類型人才。

對于校際合作政策而言，學校應提升辦學質量，根據自己的優勢和需求開展與東盟的校際合作。國家應該完善相關的政策法規，為合作創造條件。提升質量的同時，放寬校際合作領域，并建立一整套成熟完善的政策。

高度關注學歷學位互認政策。中國應結合自身優勢，支持與東盟國家之間互派教師、學生交流、學分互認和學位互相授予等活動;對留學生高等教育學歷學位嚴格要求，盡量避免寬進寬出的現象發生，這樣才有利于創造公平的學習環境。中國和東盟建立學分學位互認政策的國家不多，遠遠滿足不了其合作發展的要求，必須加快與東盟其他高校簽訂高等教育學歷學位互認政策的協定，這樣有利于吸引留學生留學。此外，還要細化高等教育學歷學位互認細則，對雙方留學生嚴格要求，這樣有利于培養人才的需要，從而更好地提升教育國際化水平。

2.中國—東盟高等教育合作政策目標應細化

細化政府、高校高等教育合作目標，實現政府、學校協同治理，推動中國—東盟高等教育合作進程。中國和東盟國家在互相尊重高等教育主權的前提下，加強合作辦學、學術交流，整合優化各國高等教育資源，從而促進雙方進一步合作。基于此，中國可以利用自身優勢，營造良好的交流環境，優化政策，共建資源共享平臺，加大財政支持來協調政府和大學之間的關系。本著開放、合作、共贏的原則，加深雙方不同領域的教育合作，吸引不同類型的學者、學生交流，從而提升高校辦學質量，實現中國—東盟高等教育合作，促進雙方其他層次的合作。中國—東盟高等教育合作的政策目標應更加豐富，統計資料分析顯示，雙方高等教育合作在提升教育質量方面的目標不足，不利于為雙方培養高層次的人才。這與現今留學生人數劇增而留學生質量參差不齊的現實相符，需要雙方政府關注這一問題，調整政策目標，更加關注學校的教育服務質量和留學生質量，對其進行嚴格要求，這樣才能真正促進雙方高等教育水平的提高，促進雙方國家教育國際化。

3.政策工具的優化組合要與政策創新擴散機制相符

中國—東盟高等教育合作政策創新擴散機制以強制性、學習性機制為主。在“一帶一路”的背景下，中國要提升國際化教育水平，必須開展高等教育合作，這就需要自上而下的強制性政策擴散機制，為高等教育合作創造條件。強制性機制需要與權威型政策工具結合起來使用，以保障政策擴散，實現與東盟十國高等教育的良好合作。經過調查可知，中國和東盟高等教育合作是先與東盟部分國家開始合作再擴散到其他東盟國家，這是一種政策創新擴散學習的機制，所以，要發揮政策工具的組合作用，以實現政策創新擴散。但是，中國—東盟高等教育政策工具以激勵型和系統變革型政策工具為主導，其次是權威型政策工具，然后是象征勸誡型政策工具，最后是能力建設型政策工具。中國—東盟高等教育合作政策工具使用多元化，雖然各項政策工具都有使用，較為平衡，但能力建設型政策工具使用不足，需要進一步優化，以利于提高學者、學生留學的積極性，提高教師的教學能力，這樣才能和政策目標相適應，進一步推動高等教育合作的發展。同時，要適時運用系統變革型工具建立專門的機構，增設領導負責相關教育合作事宜，創建專門的機構幫助留學生辦理相關留學事宜。這樣豐富使用5種政策工具，才能更好地適應政策創新擴散機制，更好地實現政策創新和擴散。

（二）啟示

1.理論意義

基于政策工具理論和政策創新擴散理論分析中國—東盟高等教育合作政策，驗證了政策呈現擴散的趨勢，對提高雙方高等教育國際化水平具有一定意義。本文的理論貢獻在于：建立政策內容、政策目標、政策工具維度對政策的創新擴散趨勢進行分析，有利于全方位地分析政策的優勢和不足，能夠針對痛點提出政策創新的思考，進一步豐富政策創新擴散理論。研究提出政策工具組合優化要適應政策創新擴散的機制，能夠將影響政策的兩大關鍵因素結合起來考慮，豐富和發展了高等教育合作政策工具理論。通過分析發現，此種模型適合分析高等教育合作政策，以期推動框架運用到其他政策領域。

2.現實意義

現今，學術界不僅關注留學生的數量，而且關注留學生的質量。本研究通過對中國—東盟高等教育合作政策的研究發現，政策中確實缺失對留學生質量要求的內容，這與現實中出現的問題相一致。政策體系的不完善，引發了學術問題的討論。本研究發現：政策創新擴散空間擴散不足，政策目標和政策工具部分不相適應，政策工具組合需要優化，以更好地適應政策擴散機制的要求。這就需要進行政策創新的思考，本研究能夠幫助中國—東盟國家發現高等教育合作政策中的困境，以期推動高等教育合作政策的完善，從而提升中國和東盟國家國際化教育水平。

3.研究不足

本研究通過分析中國—東盟高等教育合作政策，發現了雙方合作中的政策困境，具有一定意義，但仍存在一些不足：（1）本文政策文本的選擇都是從官網上面查找，由于年代久遠，且有的政策需要保密，所以，政策文本的總量不多，存在一定的局限;（2）本研究采用的是政策文本分析法，但政策創新擴散是一個非常復雜的研究問題，本文并未深入探求政策背后的因果機制。因此，在未來的研究中有待使用其他方法進行分析和提升。

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