規范高校政府采購中審計的作用探析

張倩妮 李其曄 魏哲

摘 要：本文從高校政府采購審計的目的作用、審計的職能、機制、體制、責任感等方面內容進行研究，提出加強高校政府采購內部審計，旨在達到減少高校政府采購管理中的紕漏和缺失，減少政府采購活動中違規亂紀現象，有效防范高校財政資金在貨物、工程、服務采購過程中的違規行為，提高采購資金使用效益之目的。本文結合理論知識與實際業務，以被監督者的視角開展研究。

關鍵詞：規范;高等學校;政府采購;審計作用;研究

一、問題的提出

政府采購制度是政府公共支出管理的重要內容，也是現代政府實施公共管理的重要手段。自20世紀50年代以來，隨著各國政府公共服務職能的加強，許多國家政府以及政府控制的機構已經成為重要的貨物、工程和服務的采購人，而且所占的份額持續增加。政府采購已不只是作為國家政府購買所需貨物、服務和工程的途徑和手段，而是逐漸成為政府執行預算、進行公共支出管理、實施宏觀調控、實現政策目標和預防腐敗等內容的政策性工具。隨著經濟全球化信息時代的到來，新公共管理運動的發展改變了傳統的政府治理模式，政府采購活動將追求“3E”作為政府采購的目標，為防止尋租行為，強調采購活動的透明性和有效監督，為確保采購效率和效益的提高引入了市場機制并逐步進行改革。

我國政府采購制度建立始于1996年，隨著《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》陸續頒布與實施，政府采購走向了規范化和法制化的軌道，但配套的政府采購實務管理條例仍在建設中。政府采購規模與采購范圍不斷擴大的同時，采購活動中顯現出法制不健全以及運行管理仍存在著缺陷。

有些地方在不恰當的政績觀的影響下，還存在采購決策不科學、預算編制隨意性強、在采購運行中未能按照規范執行或違背“陽光采購”，導致政府采購中設租、尋租現象長期存在。此外，執行中很多政府機構工作人員在思想中不具備服從管理、服從相關制度的意識，導致政府采購現實執行產生很多問題。特別是近年國家對教育投入比例逐年加大，高校的政府采購規模也在不斷的擴大，基于此，本文著重探討規范高校政府采購中審計的作用。

二、規范高校政府采購中審計的作用和意義

高校政府采購中的審計就是要促進政府采購工作規范執行，保證“陽光采購”。明確規范強化高校財政性資金的使用流程，提高資金使用效率及效益，防范國有資產流失以及實現國有資產增值保值，有效地防范高校財政資金在貨物、工程、服務采購過程中的違規行為。

本文從政府采購執行的角度，對高校政府采購審計的目的作用、審計的職能、機制、體制、責任感等方面內容進行了一年多的研究，筆者認為加強高校政府采購內部審計，旨在達到減少高校政府采購管理中的紕漏和缺失，減少政府采購活動中違規亂紀現象，提高采購資金使用效益之目的。高校政府采購內部控制環境、預算管理和政府采購制度，缺乏有效監督等方面，是目前高校政府采購面臨與存在的問題。

三、理論依據

1.尋租理論角度

政府通過運用行政權力對經濟活動進行干涉獲得的超額利益被稱為租金，利用特權和職務便利獲得租金的行為被稱為尋租行為。政府采購是國家各級政府部門以及事業單位進行采購的活動，由于采購金額大、采購需求穩定、采購活動持續性強等原因，容易吸引眾多利益體，滋生尋租行為。

政府采購方式多樣，依據政府采購法規定可采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、以及單一來源采購等方式進行，雖然政府采購法以及招標投標法規定了采購流程，有效防止招標流程中的“串謀”，但采購制度和相關法規監管體系的不夠完善、統一的政府采購績效評價體系尚未建立，為采購部門“規避”正常采購流程創造了客觀環境。為了保障政府采購效率、采購活動的公開與透明，需要實施有效監督和評價，減少尋租行為對政府采購活動的影響。

2.新公共管理角度

政府采購行為是國家購買公共服務的具體操作，是國家執行財政性預算管理的具體行為，主要分為兩個部分：一是政府滿足自身運作的需求，二是政府向公共提供服務。

與西方國家兩個世紀探索相比，我國政府采購制度起步晚，在新公共管理運動的影響下，借鑒了西方國家的經驗與做法。自上世紀50年代以來，凱恩斯主義盛行，國家過度擴大購買公共服務進行經濟干預，缺乏市場競爭的調控導致“市場失靈”。為了限制采購活動腐敗、有效管理、保障采購活動效益和效率，新公共管理理論提出引入市場機制的主張，增加合理的競爭制度獲取最優服務，將政府采購活動交私人代理機構辦理節約公共管理成本，引入企業績效管理方法取代傳統的預算管理。但由于各地政府采購績效評估暫無統一標準，有些采購部門本身就是監管部門，并且主要依靠反饋信息把控，往往不能做到深入實際。因此需要完善相應監督管理體系，做到自主內部監控和外部公開監督雙向并行。

3.項目管理角度

項目管理是在項目活動中，運用專門管理知識、技能、工具和方法，在有限的資源限定下滿足項目的需求和實現目標。

第一，為了實現利益最大化，精益求精要求能夠根據項目執行的情況不斷地進行有效反饋和風險調控。由于項目管理者傾向具有高自由度，能夠靈活應對各種項目執行中的突發情況以及不確定性，平衡組織內部的控制體系與基于項目的控制體系之間的矛盾正是項目管理的難點之一。同時，也會伴隨對項目目標的偏離風險、執行活動中的隱瞞和腐敗、規章制度下“保守”行事、忽視長期利益等情況，為了防范這種風險，需要對經濟責任監管以及控制機制。

第二，降低風險的同時，經濟責任監管也可以體現出項目的執行情況，為項目人員績效評估提供支持，作為項目執行人員也能藉由對自己工作的肯定激勵自身。新的管理層和新成員也可通過經濟責任評價了解之前的項目情況。盡管項目的質量受限于時間、成本和范圍，對于管理層而言，項目管理流程規范以及實現項目優化需要可量化的依據。

第三，經濟責任的鑒定也可以用于對比最初規劃方案的制定與實際項目執行之間是否存在差異，項目制定時所期望的目標是否符合現實情況的變化，以及未來的對策。

四、措施與對策

高校政府采購支出是國家財政預算單位年度財政財務收支的重要經濟事項之一，而高校內部審計有效監督控制是至關重要的環節，同時構建質量控制體系和審計評價體系應當貫穿經濟活動的始終，這樣有利于規范高校財政性資金的使用流程，提高資金使用效率及效益。同時高校政府采購項目執行是否合理、合法，是否經濟有效，需要依靠審計反饋。

在項目執行過程中易產生項目目標偏離風險、執行活動中的隱瞞和腐敗、規章制度下“保守行事、忽視長期利益等情況，也需要審計的有效監督來防范風險。

1.強化審計的監督制約機制

審計工作是政府采購活動高效、合法、嚴謹開展的前提和基礎。在政府采購活動中，存在有些部門未能按照流程及時開展業務的情況，例如不能及時提供招標參數，這樣不僅無法給招標流程提供足夠的計劃時間，既影響政府采購執行進度，又影響到政府采購質量。年末迫于預算執行進度需求，甚至造成縮短工期，引發新的風險。雖然政府采購活動執行部門有管理的職能，但不屬于監管部門，因此需要審計發揮監督職能作用，將其項目執行情況考慮在經濟責任的審計內，以便強化政府采購活動規范執行，起到監管制約作用。

2.明確審計職能范圍

圍繞高校政府采購審計的職能范圍，在實際的審計中，加強對管理機構、制度建設、招標文件、評標方法及合同審計等規章制度的健全是非常重要的基本原則，有了明確的規章制度，實施單位便可在制度的約束下按章辦事，廉潔自律，不越雷池，若違規違紀，按規章制度懲處。經濟責任的鑒定也可以用于對比最初規劃方案的制定與實際項目執行之間是否存在差異，項目制定時所期望的目標是否符合現實情況的變化都是需要認真思考的問題。

3.建立健全審計監督體制

高校內部政府采購活動、專項資金的使用、科研活動開展、國有資產管理、后勤管理、基建以及高校資產經營活動都是審計關注的重點。但各高校內部審計工作開展不均衡，審計人員力量有限，限制了對高校經濟活動開展審計全覆蓋，大部分不能做到全過程審計或者建立預警機制，有些單位對于審計不夠重視甚至回避審計建議，未能按照審計意見進行及時整改，使審計未能完全發揮監管作用。

4.提高審計人員業務素質和反腐倡廉的社會責任感

對于深化審計改革，習總書記強調，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強全國審計工作統籌，優化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

高校內部審計人員一方面要提高自身業務素質和政策水平，在審計過程中，要注重總結、認真歸納發現的問題并即時向分管領導匯報，并向招標實施單位、工程治理單位反饋，要求整改。同時對發現貪污腐敗、弄虛作假的情形要高度重視，按照法律法規文件精神提出糾錯，嚴重者訴諸法律程序。在國家利益面前不能講情面，怕得罪人，敷衍了事，一定要有社會責任感。

五、存在問題及后續研究展望

1.政府采購活動審計監督的研究很多流于表面，依舊停留在執行過程未按照規范操作的層面展開，介紹相關規定和流程。有些僅簡單強調要依照法律法規執行，對于現實問題所談甚少，甚至以重大錯誤作為典型（單一來源的錯誤使用），缺少解決實際困難的措施和對策。

2.項目管理理論主要用于在項目開展過程中的需求策劃、系統設計、制定執行計劃、團隊建設以及過程控制等方面的活動，最根本在于項目初期對項目需求的方案是否策劃完善、論證是否充分，盡管質量管理和風險管理作為其中的一部分，著重在依照目標作為標準執行并且根據反饋進行管理，并未涉及具體審計監督相關的研究。此外，績效審計領域，國外還沒有相應標準建立和指導性的研究，因此，中國的審計監督作用只能體現在保障政府采購活動中流程的科學性和規范性。項目管理理論認為實施項目需要各種管理技巧去解決項目中存在的不確定性、超預算、進度拖延等問題，為此需要開展預算審計、內部審計、合同審計、方案審計、績效審計等活動。早期的相關研究起源于政府部門，評估國家財政資金使用者的經濟責任，后運用到項目管理領域中。傳統審計由于市場信息不對稱無法界定供應商是否依據合同約定提供符合合同約定金額的服務，因此采購活動進行了優化，增加了資質要求和服務方案要求，用于為審計評估提供依據，但如何界定項目績效審計的標準和相關在項目內領域的指導性的研究卻幾乎沒有，因此只能從組織的角度來實現這部分審計的職能。這些都是后續需要進一步深入研究的問題。

3.在政府采購活動審計中，為了保證審計數據的全面性和完整性，需要對各個部門采購業務相關的數據進行多方位搜集。隨著互聯網的普及和信息技術的發展，大數據環境下為審計數據分析與進一步發掘信息提供了基礎。運用計算機開展審計工作，實現審計信息化，提高實時審計在實際工作中的運用，促進審計模式不斷創新已成為新的趨勢。目前關于高校政府采購活動信息化建設尚處于初步階段，因此該審計活動不足以發揮作用，需要進一步探索。

六、結語

審計工作意義重大，肩負著黨和國家反腐倡廉的重任，促進政府采購工作規范執行，保障政府采購效率、采購活動的公開與透明，保證“陽光采購”的路還很長，希望通過此研究對規范審計工作的作用有點滴啟示。

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