臺灣地區鄉村創業政策對于大陸鄉村的啟示

左妮莎

摘 要：【目的/意義】通過研究臺灣和大陸鄉村的創業政策，積極探索自上而下的國家戰略和自下而上的實際需求相互結合的鄉村創業政策制定方法，為實現鄉村振興提供參考?！痉椒?過程】該文采用政策梳理、總結與對比的研究方法，對大陸鄉村創客政策進行分析，總結其相關特點和問題。同時，梳理臺灣地區鄉村創客政策類型和特點，總結其在鄉建人才的長效吸引、有認同性的活動策劃及政策的長效跟蹤等方面的可借鑒經驗?！窘Y果/結論】研究結果表明：創業政策有明確恰當的導向是創業成功的基礎，而政策對人長期的吸引是振興的迫切需求，由活動帶動建設是活力重塑的關鍵，政策的長效跟蹤是有效實施的保障。

關鍵詞：鄉村創業;鄉村創客;政策支持;大陸;臺灣

中圖分類號：F327文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2020）01-0007-06

Abstract： 【Objective/Meaning】By studying the entrepreneurial policies in rural areas of Taiwan and mainland China， the formulation methods of rural entrepreneurial policies combining the topdown national strategies and the bottomup actual needs were actively explored， in order to provide references for the realization of rural revitalization. 【Methods/Procedures】The research methods of policy combing， summary and comparison were used to analyze the rural makers policies in mainland China and the characteristics and problems of these policies were summarized. At the same time， the types and characteristics of rural makers policies in Taiwan were sorted out， and the experience that we could learn from was summarized from the aspects including the longterm attraction of talents for rural construction， the planning of agreed activities and the longterm tracking of policies. 【Results/Conclusions】The results showed that the clear and appropriate orientation of entrepreneurial policy was the basis of entrepreneurial success; the longterm attraction of policies to people was the urgent need for revitalization; the construction driven by activities was the key to the revitalization; and the longterm tracking of policies was the guarantee for effective implementation.

Key words： rural entrepreneurship; rural maker; policy support; Mainland China; Taiwan

自2017年10月，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，鄉村振興工作成為各級政府工作的重中之重。然而，不容忽視的是，在良好的政策支持背景下，歷史形成的城鄉差距、文化自信減弱、大量年輕勞動進城務工，造成空心化和鄉村文化斷裂等急迫的現實問題，這些問題是鄉村振興的巨大阻礙和桎梏。

鄉村創客作為具有創新熱情、熱愛鄉村生活，同時具有文化知識和技術背景的群體，在鄉村振興之中對于加速鄉村產業轉型、形成新型鄉村旅游模式、重塑城鄉關系等方面具有積極且重要的作用。如何在鄉村振興過程中，發現鄉村創客的要求，積極響應、主動解決、有目的性的引導，是實現鄉村振興工作中，將自下而上的實際需求和自上而下國家戰略相互結合的積極探索。

1 大陸鄉村創客發展及政策支持

1.1 鄉村創客內涵及發展歷史

1.1.1 鄉村創客的內涵

和其他就業形式相比，創客的從業內涵更偏向于自身的興趣、愛好及創意創新活動，工作目的并不絕對針對和指向市場收益。對于創客這一群體，梅凱等[1]認為社會的創新應該擴展到各行各業有創新精神的個體，而不能只依靠少數的個人。而鄉村創客，則主要依賴于創業者本身對農村、農業、農民的了解和喜愛，在城鄉互動加強、返鄉思潮倡導的基礎上，進行的創新創意活動。從內在意義來說，其起源及發展，是本土文明的文化自信、自治和自覺，也是與創新創業意識及當代社會生活方式科技進步的結合。其理論意義是豐富農村資源和現代生活需求的組合形式，刺激創新，煥發活力。其現實意義是通過對于眾籌眾創的具體的人的重視，樹立鄉村文化的主體意識，使其不只是城市的服務方、跟隨方或附屬方，而是與城市相互認同、相互依賴的區域共同體。

1.1.2 鄉村創客發展歷史

在大陸，鄉村創客的發展歷史與創業發展史密切相關?！兜谒拇蝿摌I浪潮》將改革開放以來我國的創業歷史分為四個階段。第一階段，即20世紀80年代，其發展原因主要是1978年黨的十一屆三中全會，在農村推進土地聯產承包責任制，充分調動農民的積極性，從而提高農業生產效率。通過鄉村生產力的提升和國內市場的需求，推動鄉鎮經濟，并誕生眾多鄉鎮企業。第二階段，即1992年初，鄧小平“南巡”以后，主要受大陸地區需求升級和市場化改革的雙重驅動，在城市地區集中發生。第三次創業浪潮出現在19世紀末到20世紀第一個10年。此時期，伴隨著中國加入WTO、互聯網興起等發展，知識密集、高技術含量創業形式開始出現。第四次創業浪潮則是在前三次創業浪潮的基礎上，在技術、制度、市場、資本等因素共同影響下，創業者從邊緣走向主流、自我生存到自我實現、創業新生態逐漸生成的時期。

2015年3月，國務院政府工作報告在“加大結構調整力度，增強發展后勁”中指出，眾多“創客”脫穎而出，文化創意產業蓬勃發展，對于“培育新的增長點、促進服務業加快發展”有積極作用。同年，國家旅游局啟動開展“百村萬人鄉村旅游創客行動”，行動時間為2015-2017年，主要內容為：創建鄉村創客示范基地、組織引導各類“創客”參與鄉村休閑旅游發展。同時，國務院辦公廳發布《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》和《國務院關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》（國發〔2015〕23號）等多項政策。此時期，對鄉村創客的政策支持，從主體上看，包括大學生、返鄉農民工、專業技術人才等，但更加側重對返鄉農民工的支持;從產業類型上看，涉及一二三產的融合，但更加側重于對鄉村旅游的支持;從空間支持的角度上看，其支持的空間類型主要是以各類園區和創業示范基地為主。

2017年，國務院辦公廳再次印發《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，將鄉村創客發展和鄉村一二三產業融合發展相互結合，同時，重點支持的產業擴展為“規模農業、農產品加工業、休閑農業、鄉村旅游、生產性、生活性服務業和各類新產業、新業態、新模式”，主體擴展為“家庭農場林場、農民合作社、農業企業、農業社會化服務組織等新型農業經營主體”，實現從政策角度，擴展創客的模式和類型，同時將創客發展和鄉村產業發展緊密結合。同年，國家旅游局組織專家從創客集聚度、創業特色程度、發展基礎、創業前景、旅游創業政策落實情況及引領示范作用角度進行考核，經過嚴格審核程序，擬認定懷柔區渤海鎮長城國際旅游度假小鎮等40個單位為全國第三批“中國鄉村旅游創客示范基地”。

2019年，《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》（國發〔2019〕12號）指出，“推動創新創業升級，增強鄉村產業發展新動能”。其中強調，“引導農民工、大中專畢業生、退役軍人、科技人員等返鄉入鄉人員和‘田秀才‘土專家‘鄉創客創新創業”。在此，“鄉創客”被納入鄉村產業發展和鄉村振興發展體系。

從理論發展來看，鄉村創客是基于“第四次創業浪潮”以技術、制度、市場、資本等因素共同促進的創業類型。王佑鎂等[2]認為“大眾創業、萬眾創新”的時代潮流為創客這一群體提供了良好的發展基礎，使創客成為新經濟發展的重要成員。從政策支持來看，鄉村創客的發展起源于對農民工返鄉、大學生返鄉的支持，其以休閑農業為主要產業類型，以產業園區為主要空間類型，通過多年的發展，逐步拓展形成鄉村創客的主體類型。鄉村創客的創業產業類型從休閑農業逐步拓展為一二三產業多種產業類型方式;空間類型從單一的產業園區逐步拓展為產業園、培訓基地和多種形式的鄉村建設用地類型。

1.2 大陸鄉村創客政策支持

隨著創客時代的到來，農村創客人數也在不斷增加。以浙江省為例，全省農創客已經有1600余人，其中80后、90后占88%，本科及以上學歷占56%。眾多的鄉村創客在創業過程中，對于產業、用地、服務業提出相應的政策需求。從2015年起，國家根據鄉村創客實際需求，陸續制定多項政策支持。樊振佳等[3]經過農村創業的政策分析，認為在農村地區，支持鄉村創客的服務政策已經取得顯著進展，而且產生很多與創業相關的文化信息設施，但普通民眾對這類設施利用率并不高。

1.2.1 土地確權政策支持

從2013年開始，中央一號文件提出“培育新型農業經營主體”并提出要用五年時間完成承包地的確權登記，此后每一年的中央一號文件，均就農村土地權能問題提出具體要求（圖1）。

1.2.2 返鄉人員政策支持 返鄉人員政策支持方

面：2015年6月，國務院辦公廳印發《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》（國辦發〔2015〕47號），針對支持返鄉創業提出五大政策支撐和落實建議，包括：創業資格降低、財政支持加大、金融服務增強、稅收定向減免及創業基地建設。2015年，國家旅游局辦公室印發《關于開展百村萬人鄉村旅游創客行動的通知》（旅辦發〔2015〕154號），其主要內容包括：招募鄉村旅游創業人才、創建鄉村旅游創客基地、出臺鄉村旅游創業政策、開展鄉村旅游創客典型引導等四方面內容，其中，特別指出，應對創業意識強、條件好的創客群體，適當減免房租稅收，搭建融資渠道等方式，扶持創業。

1.2.3 產業融合政策支持

2015年12月30日，國務院辦公廳印發《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》，在用地方面，要求在各?。▍^、市）年度建設用地指標分配過程中，需要單獨為新型農業經營主體設置一定用地指標，用于農業產業服務業的相關設施建設。在品牌建立和補助方面，強調培育鄉村品牌，同時增加產業初加工的補助政策。家庭農場及合作社方面，鼓勵家庭農場開展農產品直銷;鼓勵農民合作社拓展農業服務類型，并鼓勵家庭農場和農民合作社聯合。人才輔助方面，提出引導新型職業農民等人員興辦家庭農場、開展休閑農業等經營活動;加大農村實用人才和新型職業農民培育力度。

2 臺灣地區對鄉村創客的支持策略

2.1 政策支持

2.1.1 人員政策

對于鄉村創客的支持，主要分為：創業支持和教育支持兩個方面（表1）。創業方面的支持政策主要針對返鄉青年吸引及本鄉年輕村民的技能培訓。教育支持方面主要是針對年齡較大的村民，進行針對性的教育。

（1）創業方面，通過提供“青年回鄉筑夢計劃”“大學生回游計劃”及“農村才能社區企業經營”等措施，吸引青年返鄉。針對青年的計劃，以農村社區為單位，鼓勵青年人進行協助農村社區進行生產、生活等方面的改善，從而積累農村生活和服務的經驗，引導青年思考未來與農村的聯系。主要方式是通過政府提供農村社區公共服務職位、政府和高校共同組織鄉村競賽及企業提供鄉村社區創業機會的形式等，以政府、鄉村及企業共同合作，各具重點的形式，提供鄉村創業支持。

（2）教育支持方面，重點實施“漂島計劃”“園丁計劃”和“深耕計劃”，將不同年齡和不同文化水平的農民分別進行專業教育，推動農民終生學習制度。青年方面，重點培養農產品行業營銷和企業管理人才[4]。對于大佃農，為其提供經營管理指導，而且為其農產品提供健康安全驗證指導和補貼。老年人方面，為老年退休農民提供一系列服務，包括理財服務并協助退休后再上崗培訓，同時鼓勵老年農民為現有農業從業者提供農業技術與經驗的講授。

計劃名稱參與對象年齡計劃重點農村農產業人力活化計劃漂島計劃18～35歲策劃不同類型的農事體驗活動，鼓勵青年們成為農業領域的中堅力量，投身農業[4]。

園丁計劃35歲以上對從事農業有興趣者;35歲以下希望增強農業知識和技能者營造交流、互助合作及農事傳承環境，并引導進行資源整合，幫助向企業化發展。同時，舉辦各類營銷活動[4]。

青年輔導計劃深耕計劃平均年齡33歲建立資源整合平臺，為青年農民經營提供一站式指導服務，實現擴大規模，成為更具專業性的生產者，或成為其他農業產業鏈人員 [5]。

新世代農業工作者培育計劃扎根萌芽大學、大專生以學校教育為基礎，并延長青年農業工作者培育歷程，提高農院學生從事農業的比例。

深耕成長大學、大專生根據產業發展趨勢，不斷提升青年農業人才的技術價值，構建完善人才平臺和職業培訓，促使人才育成[5]。

茁壯精進青年農民幫助青年農民通過交流實現合作或創新經營模式，成長為新興農企，打造特色農業產業，提升農業競爭力 [5]。

結實傳承青年農民以傳承的方式讓青年農民能夠扎根農村，建立地方產業鏈，打造兼具充滿活力的新農村，實現產業持續發展[6]。

2.1.2 產權制度

鄉村創客在創業過程當中，很大的困難是創業用地的緊缺，而產生問題很大的原因是當地村民不能將自身限制的土地和建筑物自由、安心地流轉出來。臺灣地區農村土地改革經過漫長的過程，其中，大量明確、詳細的關于基本土地相關規定的制定，對于土地流轉具有重要的推動和保障作用?；就恋叵嚓P規定有：“土地法”及其“施行法”;“平均地權條例”及其施行細則;“土地征收條例”及其施行細則。其他土地相關規定涵蓋了測量類、登記類、地價類、地權類、地用類、征收類、重劃類、地稅類、公產管理類、公用公共設施類、產業發展類、不動產經濟類及環境資源類等。

而關于土地產權的劃分和相關規定的制定，在“民法”中有較為明確的說明，如“物權”可以分為“所有權、地上權、農育權、地役權、抵押權、質權、典權、留置權和占有權”等9項權利。對于土地權利的細分，以及各項權利分別的權能，是對農民在土地流轉過程中權利的保護，同時也可以推進土地各項權利更加放心、有保障地進行流轉，以促進鄉村創業的用地用房保障。

2.1.3 土地政策

臺灣農業生態多年來一直保持小農經濟模式，頻繁的土地流轉致使地塊規模越來越細碎。而為解決土地細碎所制定的“農地重劃計劃”，在施行一段時間之后，由于土地收益迅速增值，一些農民擔心重劃后自身利益受到損失，從而抵制和阻礙農地重劃計劃。因此，1995年“行政院”核定實施“農地釋出方案”，依此方案逐步轉變農地管制原則，以加快農地流轉為目的，放寬農業用地使用功能的嚴格限制，同時，簡化農業用地變更審查、審批程序。臺灣地區在2000年修訂的“農業發展條例”中，將農地政策由“農地農有農用”調整為“放寬農地農有，落實農地農用”政策，所有自然人都可以購買農地，并設置1500億新臺幣的農業發展基金。至此，終結了實施多年的耕地三七五租賃，開放農地自由買賣及自由租賃制度。

與此同時，2001年臺灣地區頒布“邁進二十一世紀農業新方案（2001-2004）”及“農業中程施政計劃”。此階段力圖促進農業升級，創造多元化功能，邁向永續發展綠色產業。2006年，臺灣地區又推出“新農業運動——臺灣亮起來”，提出更加全面的構建方案，包括：“具有創造力的農業、有活力的農民及有魅力的農村三項目標，從而形成更具活力與競爭力的農業環境”。不僅如此，臺灣地區通過對農用地所有者限定的放寬以及與之配合的農業總體發展政策，為鄉村創客提供靈活的土地保障。

為更加有效吸引人流回鄉，臺灣地區從1980年末開始推行農村社區更新，如今已經形成以“農村社區土地重劃條例”為主體的較為完善的相關規定體系[7]。對于鄉村創客，特別是原來就生活在鄉村的創客來說，合理的宅基地分配和良好的鄉村規劃，是其發展事業的必要保障。而對于村里的原住居民，之所以不愿意進行宅基地的改動，主要原因是擔心宅基地重劃費用、宅基地區位變差及面積縮小等問題，而其對于因宅基地重劃而產生的公共服務設施更新以及因此所帶來的長遠利益，是支持和歡迎的。所以，針對那些對宅基地重劃較為擔心的原住農民群體，“農村社區土地重劃條例”在重劃地費用和土地分配方面，予以詳細規定。

2.2 活動策劃

在創客訪問過程中，多數大陸創客反映，缺少創業的技術和創新理念支持，在創業過程中，缺乏對適合現代產業工作的員工進行工作支持。針對這方面，臺灣地區在鄉村振興過程中，采用“小區營造”和“OTOP計劃”等方式，通過活動吸引人口，同時通過鄉村社區人口的培訓，提高人口素質，滿足創意創業的人口需求（圖2）。

2.2.1 小區營造

自1993年以來，臺灣地區各地開始進行“小區營造”運動。小區營造活動的主要內容是“六星計劃”，包括產業發展、社福醫療、小區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等6個方面。各小區以自主提案的方式向政府部門申請資金補助，每個小區必須根據小區本身優勢與劣勢進行自我判斷，進行小區發展規劃，并提出營造計劃和活動。通過小區營造，可以幫助小區中的居民重拾信心，同時，通過小區環境的改善，可吸引人口回流。

2.2.2 OTOP計劃

如何吸引人口，是鄉村活動最重要的目的。臺灣地區的方法，首先是由當地相關部門牽頭，根據當地特產、農作物來辦生活節。通過具有當地特色的生活節，使旅游人口可以深切感受當地人的生活方式和生活文化。

臺灣地區的“一鄉一特產（One Town One Product，OTOP）”運動，源自日本“一村一品”運動，目的是希望各鄉鎮結合本地特色，發展具有個性化的地方特色產品。此項計劃，是由臺灣地區“經濟部中小企業處”負責推廣，涵蓋內容十分豐富[8]。

同時，為了防止鄉村創業過程中，由于資本過熱而創意不足所帶來的產品同質化、低端發展的問題，臺灣地區將鄉村創意產品在全域分為四個級別。第一級別：專家學者把脈診斷的潛在型特色產品;第二級別：具有地方地域特征的主題產業設計;第三級別：旅游線路和旅游產品一體化設計;第四級別：將地方產業、商品、旅游與線路相互結合，以此帶動地方經濟發展[9]。

3 啟示

3.1 明確恰當的導向是創業成功的基礎

臺灣地區鄉村創業支持政策的過程，經歷了農業支持工業、工業生產支持、規模農業支持、農業本質回歸等階段。而對于鄉村創客較為成功的吸引，主要是集中在第四個階段。農業本質的回歸，是對農業農村文化本質的一種認同，將生態農業、品質農業、農業生活的精神貫穿于生產和生活當中。而創業本身，即是一種對自身從事事業高度文化認同的從業方式，故而具有明確導向的創業政策，是保證創業成功的基礎。臺灣地區即是通過對于“臺灣農人、臺灣品質農業、臺灣農業生活”的文化品牌建立，擴展和建立了良好的創業氛圍，繼而吸引與之相關的創客進行創業。

3.2 對人長期的吸引是振興的迫切需求

當前的鄉村振興，需要錢和物，但更需要的是人。從臺灣地區鄉村創客的支持政策制定可以看出，無論是產權制度還是活動策劃，最后都是對創客和農民的關注。而對于鄉村創業來說，對人的關注，更多的是對人的吸引，不論是創業者的吸納、原住農民的穩定還是旅行者的吸引，都是政策制定應該著重關注的部分。

由于創客主要依據個人資源進行創業，伴隨其靈活性、創意性強的優勢，也伴隨經濟實力、人力資源和市場信用等不足的劣勢，這些劣勢勢必導致創業具有較大的不確定性。所以，在面對鄉村創客的過程中，一方面要保證對于人才吸引的良好政策的制定，同時也要制定時限科學的、條件事宜的淘汰機制，以保障吸引人才進入創客隊伍中，同時又不造成鄉村資源的浪費。

大陸對于鄉村創客支持政策的制定歷史還比較短，大部分還是集中在策略層面，而對于具體的人群的支持政策細則關注較少。臺灣地區將產權制度、土地市場、用地政策、活動策劃等政策的制定均指向具體人群的做法，在制定面向鄉村創客的政策時，尤其值得學習。

3.3 有認同性的活動是活力重塑的關鍵

創客的進駐，不只是人、資金及產業的進駐，也不只是利用鄉村民房的翻新來喚起城市人口對于鄉村生活的一時好奇，更加重要的是以鄉村空間、鄉村文明為背景，舉辦有意義、有價值、體驗和參與感強的活動，從而自然地將人引入到鄉村、留在鄉村。大陸的創客行為階段還處在起步階段，對于可以吸引和留住人群的活動策劃相對薄弱。臺灣地區具有較好的方法，通過生活節等活動類型，讓城市人先了解鄉村生活，產生認同，從而產生在鄉村休閑、生活進而帶動消費的良性循環。同時，由活動帶動建設的方式，也促進鄉村文化對于城市的滲透，也可以進一步提高鄉村文化自信。

3.4 長效跟蹤的政策是有效實施的保障

不論是大陸還是臺灣，創客對于鄉村用地和用房的需求都是巨大的，保障創客用地和用房數量、質量和長期穩定，是促進其積極創業、穩定投資的重要保障。因而，對于鄉村用地的政策的創新、用地權利的分置、各項權能的明確是保障創客能夠具有積極性和穩定性創業的保障。同時，根據實際情況而進行的長效跟蹤政策，也需要保障用地政策、權能確立等政策制定符合實際情況、解決實際問題，可以切實解決創客在創業過程中所遇到的問題。

參考文獻：

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[3]樊振佳，程樂天. 面向農村創業的信息服務體系：政策分析和田野調查[J]. 中國圖書館學報，2017，43（3）：87-103.

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[9]賴杉桂. 在地全球化——地方特色產業發展[J]. 研考雙月刊，2007（10）：39-50.