山西省促進旅游產業發展財政政策研究*

山西省財政科學研究所 趙 姝

黨的十八大以來，習近平總書記發表了一系列關于文化和旅游工作的重要論述。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，文化是一個國家、一個民族的靈魂。堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，說到底是要堅定文化自信。近年來，山西省委省政府認真貫徹落實習近平總書記關于文化和旅游工作的一系列重要論述及指示精神，提出要把文化旅游業培育成戰略性支柱產業，建設富有特色和魅力的文化旅游強省等奮斗目標，進一步加強領導、加大投入，推出一批事關文化和旅游事業長遠發展的重大政策舉措。文化事業、文化產業和旅游業迎來了難得的發展機遇。特別是當前山西省在“兩轉”基礎上走上了全面拓展新局面的新征途，新征途就意味著瞄準更好的目標，攀登更高的山峰，展現更大的作為。這對文化和旅游工作提出了更高要求，既是機遇，更是挑戰。

一、山西省旅游產業發展的經濟效應

根據《中國旅游統計年鑒》的數據，從表1可以看出，山西省旅游總收入呈指數型穩步上漲，其中2015年、2019年增長率有所下降。從山西省國際國內旅游收入占比構成來看，國內旅游市場占主導地位，而且國內旅游收入占旅游總收入比重逐年上升，從2010年的97.12%增長到2019年的99.66%。國際旅游收入方面也有逐年上漲的態勢，2019年達到4.1億美元，但占旅游總收入占比仍非常低，同時國際旅游收入同比增長的波動要大于旅游總收入和國內旅游收入的增長幅度波動，2014年、2015年、2016年、2018年和2019年國際旅游收入增長幅度明顯低于國內旅游收入增長幅度。通過以上分析可以看出山西省的旅游收入有90%以上來自國內旅游，國際旅游市場吸引度不穩定，亟須進一步開發國際市場。

表1 2010～2019年山西省旅游收入情況統計

(一)旅游業對山西財政的直接貢獻

旅游業對財政的直接貢獻表現為涉旅企業(旅游直接相關)的稅收和收費。旅游景區、旅行社、星級飯店等企業的增值稅、營業稅及附加收費基本構成了旅游行業的收入總額。從表2可以看出，山西省涉旅企業的稅收中內資飯店占比達到50%以上，是稅收收入的主要部分。2010年以后，外資飯店的上繳稅收有所增長，2014年開始逐年下降。可以看出，山西省涉旅企業中內資飯店對財政收入的貢獻占重要地位，因而地方財政需要更好地扶持內資相關企業發展，同時還需擴大對外資飯店的支持力度。從旅行社和旅游景區上繳的稅收看，在2011年、2012年、2016年，旅行社上繳的稅收金額超過旅游景區，其余年份旅游景區上繳稅收超過旅行社，2016年受經濟大環境不景氣影響，旅游景區上繳稅收大幅減少，但從總體趨勢看，旅游景區上繳稅收金額呈上漲趨勢，其中2014年上繳稅收金額為近些年最大貢獻值2313.85萬元。從目前的數據可以看出，山西省旅游景區收入對財政的貢獻度在逐年增加，這與山西當地經濟環境發展、旅游政策支持、對外宣傳促銷力度加大、交通方式通達等方面有較大的關系。

表2 2010～2016年山西省旅游企業上繳稅金情況 單位：萬元

從旅游企業稅收收入占總稅收收入比重和旅游企業稅收收入占財政收入比重來看，他們兩者的趨勢走向是基本一致的，2010～2016年逐年下降，其中2016年降到最低。旅游企業稅收占總稅收收入的比重不超過0.4%，旅游企業占財政收入比重不超過0.3%(見表3)。近幾年隨著旅游企業收入逐年增加，稅收數值占比降低的原因在于，國家及地方財政政策對旅游產業稅收優惠程度逐年加大，山西省對旅游企業的扶持力度在不斷增強。

表3 山西省2010～2016年旅游企業稅收及財政收入情況

(二)旅游業對山西財政的間接貢獻

從表4可以看出，2010～2016年山西省旅游企業從業人員總體呈下降趨勢，2015年達到最低值，2016年開始回升，從業人數減少主要集中在星級飯店和內資飯店，旅行社和其他旅游企業從業人數總體處于上升態勢。旅游產業作為第三產業，它自身的發展壯大可以解決當地人口的就業問題，而且由于旅游行業輻射行業廣泛，還可以為其他相關聯的多個行業提供就業機會，在一定程度上解決了城鎮化進程中勞動力轉移的問題，間接為當地財政作出貢獻。

表4 山西省2010～2016年旅游企業從業人員情況

(三)旅游產業對于國民經濟的貢獻

山西省旅游業對國民經濟的貢獻可以從旅游收入對地區生產總值(GDP)的貢獻中得以反映。由表5可以看出，山西省2010～2019年旅游收入占GDP的比重呈逐年上升的趨勢，在2019年達到47.14%。旅游收入增加量占GDP增加量的波動較大，2015年達到峰值，旅游收入增加量超過了GDP增加量近14倍，2014年、2015年山西經濟下行壓力持續加大，煤炭價格處于低位徘徊，工業企業經營困難，效益明顯下滑，地區生產總值僅3.8%。但與此形成反差的是2015年全年山西省旅游總收入3447.5億元，比上年增長21.1%，接待入境過夜人數59.4萬人次，增長5.1%，接待國內旅游者人數3.6億人次，增長20.2%。這說明山西旅游業保持迅猛發展的勢頭，人們消費觀念的轉變和對旅游市場的需求在不斷增強，尤其是在“一煤獨大”的煤炭經濟不景氣的階段，旅游產業將會更多拉動山西GDP的增長，成為轉型發展的新型產業方向。

表5 山西省2010～2019年旅游收入對GDP的貢獻情況

(四)財政支出增加對旅游收入的影響

從表6可以看出，財政對旅游文化的投入逐年增長，有力推動了旅游收入的增長，從2013年開始均超過3000億元。每單位財政支出對旅游收入的貢獻從2010年的0.56上升到2019年的1.70，說明財政支出對旅游收入的推動力持續且大力加強。第三產業增加值占GDP比重持續穩步上升，而旅游產業增加值占GDP的比重表現出一定的波動，平均維持在50%左右。在山西轉型發展的時期，第三產業對GDP的貢獻日益重要，同時旅游業也成為引領第三產業的穩定力量。

表6 山西省2010～2019年GDP、第三產業、旅游收入和財政支出情況

“九五”以來，山西省旅游業進入大發展階段，旅游業的地位也不斷得到明確并逐漸上升到重要的戰略位置。1996年，中共山西省委、省政府作出大力發展旅游業，將其列入全省國民經濟后續支柱產業的重大決策；1997年，山西省人大公布省內第一部地方性綜合旅游法規《山西省旅游管理條例》；2000年，在山西省委、省政府經濟工作會議上，明確把旅游業定為山西省重點發展的七大優勢支柱產業之一；2006年，在山西省政府工作報告中明確提出，將旅游產業作為在“十一五”期間重點推進的四大新型支柱產業之一；2011年，山西旅游業“十二五”規劃將旅游業定位為全省轉型跨越發展的先導產業、現代服務業的龍頭產業和國民經濟戰略性支柱產業之一；2017年9月，國務院印發《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見》，明確提出，山西省到2020年要初步建成國家全域旅游示范區，將山西旅游發展上升為國家戰略；2017年12月，新修訂的《山西省旅游條例》(2018年1月1日施行)明確提出，把文化旅游業培育成山西省戰略性支柱產業，并明確了全域旅游發展方向。從近10年山西省支持旅游業發展的主要文件可以看出，山西省支持旅游產業發展的財政政策涵蓋豐富且具有現實性，涵蓋了財政投入政策、基金支持政策、融資與信貸政策、稅費支持政策、用地支持政策、政府采購政策、人才政策、獎勵政策等方面。

二、山西省財政支持旅游產業發展過程中存在的問題

(一)財政投入資金不足

財政對于旅游產業的影響，一方面源自政策的引導；另一方面源自直接投資，而這也是山西省財政支持旅游產業采取的主要方式。財政直接投資旅游產業的途徑包括投資旅游基礎設施、旅游資源的開發和保護、涉游企業、旅游產品研發、旅游資源宣傳、旅游人才培養等。就現階段發展情況而言，山西省對旅游業的投資雖然每年都在遞增，但是整體規模不高。

根據山西省財政收支統計資料，在2015～2019年這5年間，山西省旅游投入總體呈上升趨勢，但旅游支出占財政總支出最多不超過0.25%，且旅游支出占財政總支出的比重并沒有隨財政總支出的提高而提高。

(二)財政投資方式比較粗放

作為山西省的預期主導戰略產業，目前山西省旅游業的發展還沒有擺脫粗放型的發展方式。財政即便對旅游業進行了投入，但對全省旅游業發展的整體規劃、戰略目標定位及各個旅游發展項目的可行性研究分析依舊不足，很多地市為了爭取到旅游發展專項資金，盲目上項目搞開發，不能結合實際科學規劃，導致很多項目檔次水平低下，甚至存在有的項目最后不了了之的情況，這不僅對財政資金造成了浪費，更是對當地旅游資源的一種破壞。在個別地方，挪用旅游專項資金的現狀也時有發生，給旅游業的發展帶來了嚴重影響，這些都造成了財政對旅游業發展的支持效率低下。

(三)財政投入結構不合理

在對旅游業的財政投資結構中，山西省的投資思路也存在不合理的現象。一是財政資金投入方向上，大部分資金都用到了基礎設施建設上，而隨著社會資本投入的增加，基礎設施的建設已不再是旅游業發展的重點。因此，更應該關注的是旅游項目定位、品牌價值推廣、旅游路線的合理規劃以及對于基礎設施的提升維護工作，但目前財政資金的近八成依舊是投入到了基礎建設當中。二是對于旅游宣傳的投入不夠。目前，游客接收到的旅游產品的相關信息大多來自網絡推廣和品牌的宣傳，因此新媒體及互聯網信息化的投入對于當代乃至未來旅游業發展至關重要。山西省雖然在不斷加大在旅游宣傳數字化上的投入，但是金額仍相對較小，沒有產生良好的效果。三是財政資金投入重點不突出。有限的財政資金沒有有效地投入重點項目，存在項目多、“撒胡椒面”現象；同時，在旅游業的資金投入中，對于旅游資源的保護和科學研究的投入相對不足，這無疑會影響到本省旅游產業的可持續發展。

(四)旅游發展專項資金引導性不強

第一，重點突出不足。財政的支持資金在分配上存在“撒胡椒面”的現象，不能區分重點，擇優進行補助，資金的引導作用和使用效率得不到體現。第二，使用方式老舊，缺乏創新。不能發揮好財政的引導作用，撬動更大的社會資本進入旅游市場。第三，對于市縣發展旅游業的積極性調動不夠。在旅游支持資金中對于市縣旅游業的發展缺乏統籌安排，不能因地制宜地合理安排資金，導致市縣對于旅游業的發展積極性不高。

(五)旅游企業體制機制改革不規范

第一，景區體制機制改革的尺度需謹慎把握。2019年喬家大院被摘牌5A景區，暴露出景區體制改革面臨的新挑戰。喬家大院的核心內容在于“喬家大院民宿博物館”，其屬于國有資產，本不在體制改革之列，也不存在國有資產的“私有化”問題，但景區的無序擴張和外部拆遷改建后，核心景觀無形中被“弱化”，國有資產的話語權無形中被“縮小”，這些需要政府尤其是財政部門在宏觀管理方面對國有資產的處理問題進行審慎的處理。第二，處理好所有權與經營權、管理權分離可能形成的內部矛盾。所有權的變更涉及國有資產權屬問題，經營權的分離涉及景區市場化的問題，管理權的交付涉及與當地社區、居民之間的關系問題。在旅游企業改革過程中，涉事主體不同，利益訴求不同，將直接產生內部矛盾，雖改革落地，卻互不買賬，導致景區管理的低效、混亂，以及景區長期發展利益受損。

三、促進山西省旅游業發展的政策建議

(一)財政政策建議

1.繼續保持并擴大財政對旅游業的投資力度。

一是在預算支出方面，特別是山西省委、省政府將文化旅游產業發展提到了前所未有的戰略高度，成為山西省經濟轉型升級的新動能，這就需要省級財政從預算編制上確保旅游業財政投入的穩定持續增長，把對于旅游業的支出作為一項財政經常性支出，為文化旅游業的發展提供穩定且持續的資金支持。二是加大對旅游公共產品基礎設施的資金投入力度。如在交通設施建設方面，從目前看，山西省通向景區的公路和景區之間連接的通達性欠佳，旅游交通網絡化體系尚未形成，旅游交通配套設施和服務不健全，交旅融合不廣不深，這些都會阻礙旅游產業的高質量發展。因此，應當由省級財政繼續加大基礎設施建設資金或設立專項基金，支持實現交通基本功能之外的旅游附屬功能，加強沿線生態環境保護，同步規劃建設公路沿線風情小鎮、特色村寨等，完善游憩與休閑服務設施，形成“公路+景區”的旅游風景道。三是加大財政貼息投入，旅游產業涉及領域龐大廣泛，政府直接投資很難滿足其發展要求，因此，可以考慮增加財政貼息資金數額，如可以對省級重點建設旅游項目、國家級以上自然或文化遺產等文旅項目進行貼息補助，根據本省實際情況制定補助標準。

2.優化財政支出結構。

近年來，山西省財政大力支持全省旅游基礎設施建設，積極爭取中央補助資金，主要用于景區的道路、停車場、游客接待中心、廁所等基礎配套設施建設和周邊環境整治，極大地改善了這些旅游景區的環境和服務接待能力。未來，通過調整支出結構，繼續加大對重點旅游景區公共基礎設施、旅游宣傳推廣、數字化信息化建設的財政資金投入。通過以獎代補、貸款貼息等方式培育一批文化旅游、鄉村旅游、康養旅游、森林旅游、溫泉旅游、山地旅游、冰雪旅游，以及新產品、新業態等示范性經營項目，發揮財政資金杠桿作用，積極引導社會資本投入。不斷加強資金績效管理，強化支出責任，提高財政資金使用效益。

3.深化涉旅企業改革。

一是實現涉旅企業市場化運作。進一步深化管理體制和經營機制改革，完善股權結構，建立現代企業制度，實現市場化、公司化、專業化運營。在鞏固加強現有戰略投資商的基礎上，引進大型旅游資本集團，實現投資主體多元化，提升和改善資本結構、經營管理和品牌價值，打造省內旅游業旗艦實體，實現旅游企業上市公司實質性的突破。二是千方百計抓好項目建設。完善項目儲備和管理機制，狠抓項目的策劃包裝、招商引資和落地跟蹤服務，實現動態跟蹤和常態化管理，建立全省旅游重點項目開發管理機制，以國際化、規模化、集群化為要求，建設一批提升市場核心競爭力的旅游大項目。三是切實加強“引客入晉”力度。在全省旅行社中推廣標準化服務與管理流程，進一步提高旅行社管理服務水平。改革旅行社“引客入晉”獎勵辦法，科學設置大宗獎、累積獎、創意獎等獎勵項目，最大限度地調動旅行社組織客源入晉旅游的積極性。鼓勵旅行社創新線路產品，拓展旅游新業態，開發旅游新市場。

4.創新財政資金使用方式。

鼓勵各地和社會資本出資入股，擴大基金使用范圍，優化基金使用流程，加大對旅游公共服務項目的支持力度。公共財政的公益性決定了支出的重點一定是咨詢宣傳、安全保障、信息平臺、路網建設等基礎投入。景區、景點建設主要依靠社會資本投入。加快旅游業發展需要構建多形式、多渠道的投融資體系，解決旅游產業發展投入不足的問題。通過政府引導，吸引社會資金共同參與，逐步形成多元化投資格局，統籌整合與旅游業相關的產業基金，集中用于重點旅游項目的建設。三大板塊的開發建設列入各級相關產業基金重點支持，發揮財政資金的杠桿作用和增信作用，吸引社會資本加大對文化旅游業的投融資支持。對已實施的重大文化旅游產業項目和文化旅游景區建設，通過政府投資基金給予重點支持。各級要采取政府投資、PPP模式多渠道籌集資金，在信息資源整合、景區信息化方面加大投入。

5.進一步優化稅收政策。

結合旅游發展新趨勢及山西省自身實際情況研究制定新的稅收優惠政策。可以通過稅費限制政策與稅費優惠政策相結合的舉措，如可享受土地優惠政策，旅游風景區資源稅優惠政策以及對重點旅游項目設立的服務、用地等方面的稅收優惠等，用于招商引資、旅游資源開發、環境保護以及促使旅游業轉變粗放經營方式等。

(二)其他相關建議

1.扭轉“門票經濟”現象。

山西省大多數旅游景區產品結構單一，以觀光型產品為主導，能夠延長旅客停留時間的“二次消費”產品缺乏，深度體驗、情景再造、游客參與、多方互動、購物娛樂、文創產業等產品開發不足，“門票經濟”特征較為典型。要通過景區內旅游演藝、節慶活動等體驗式項目打造，提高門票的性價比，拓展其他盈利渠道，逐步實現“去門票化”或“低門票化”。在豐富個性化產品的基礎上，提高旅游產品多樣性，打造符合不同出行目的、不同旅游人群的、多樣化的旅游產品，如主題文化公園、研學游、紅色游、健身游、自駕游等，以滿足多種旅游人群的旅游需求。

2.開發中長途及海外市場，大力發展旅游宣傳營銷。

2018年，山西國內客源市場主要集中于周邊市場，排名前十的客源省(區、市)分別為河北、河南、陜西、北京、內蒙古、山東、江蘇、上海、四川及廣東。根據攜程旅行網的數據分析報告，排名前十位的入境客源地為美國、中國香港、韓國、日本、俄羅斯、新加坡、中國臺灣、法國、德國、英國，其中美國占比高達42.50%，為山西最大的入境客源地，而中國香港、日本、韓國有著廣闊的拓展空間。以鄰省陜西作為比較，山西在整體旅游人次高于陜西的情況下，通過互聯網訂購旅游產品的人次卻僅僅是陜西的40%，由此可見山西旅游推廣線上發展緩慢，主要依賴于線下。未來需要進一步開展線上營銷推廣，提升線上旅游的占有率。未來山西也需不斷加強營銷推廣，將山西的人文底蘊、絕美風光展示給更多國內外游客。可以將“一帶一路”沿線國家以及歐美國家作為重點入境市場來開拓，延續遵循“航線開到哪里，境外營銷就做到哪里”的原則，針對直航城市加大落地營銷力度，向打造“富有特色的文化旅游強省”的目標邁進。

3.打破旅游資源“同質化”問題，打造核心競爭力，加大創新性產品開發。

2018年山西最受歡迎的旅游線路和產品依然是傳統知名熱門線路和景點，古城大院依然是山西旅游的核心資源，游客普遍反映景點雷同，如喬家大院、王家大院、李家大院等，都是游覽性質的，到過一處就不必再去另一處。同時與陜西省相比，山西省游客停留時間以1～3天短途為主，而陜西省則為4～6天中長途居多。因此，加大旅游產業業態的開發，打造旅游核心吸引物，拉長外地游客在山西旅游的停留時間就至關重要。一是打造旅游景區核心概念。從單一景點景區單打獨斗向全省綜合目的地統籌發展轉變，必須適應旅游全域化趨勢和要求，深入挖掘山西旅游資源，全面推進跨區域資源要素整合、集聚發展，明確主題定位和整體戰略，走好差異化、特色化、功能化、聯動化的開發之路。二是大力發展新產品、新業態。發展休閑農業、觀光農業及現代農業莊園，因地制宜建設濕地公園、森林公園，開發觀光、游憩、休閑度假等旅游。

4.加大旅游從業人員培訓服務，提高服務質量水平。

當前，山西省旅游行業從業人員總體素質不高，這極大程度地影響和制約著山西省旅游業的發展。從對山西省旅行社的抽樣調查來看，目前中高層管理人員每社平均不到 4 人，反映出小、弱旅行社較多，人才資源分散，缺少行業領軍人物。學歷以專科為主，本科以上相對較少，旅游管理類僅占 49%，表明職業化程度偏低。以上問題，可以通過以下途徑來改善。一是加大對旅游教育的資金投入。對旅游高等教育引起重視，引導高等院校、科研院所、行業協會和旅游企業共同參與構建旅游服務質量教育網絡。大力發展旅游職業教育，加強實踐操作平臺搭建，建立旅游高校及相關專業和優秀旅游企業實踐培訓基地，培養符合現代旅游市場要求的綜合型、應用型高素質人才。二是推動與相關科研單位、高等院校開展學術及實踐旅游產業項目合作，增強理論科學技術對旅游產業發展的支撐作用。實施招納人才計劃，大力引進旅游規劃、經營、管理等高層次人才和緊缺人才。三是構建山西省旅游人才智庫，充分發揮國內外旅游相關專家在旅游政策決策、旅游產業規劃、服務質量提升、產業布局創新等方面的優勢，就山西旅游產業存在的問題和未來發展方向開展深入研究，及時提出解決策略，為全省旅游業高質量發展提供智力支撐。

山西歷史悠久，文化積累厚重而有特色，表現形式復雜多樣。聚焦文旅融合發展，建設富有特色和魅力的文化旅游強省，加快把旅游產業培育成戰略性支柱產業是山西省轉型發展的方向。但是目前，全省文旅融合發展仍處于起步階段，旅游資源豐度與價值契合度仍不高，產品融合性不強，管理機構職能角色轉換不到位、文化事業與文旅產業的協同效應仍未顯現等問題還依然存在，這些都需要當地政府部門在宏觀政策制定方面進行科學的引導。財政部門要支持和推動旅游文化產業快速發展和產業結構調整，并且依托政府的市場調節作用，協調旅游業各要素之間的共同發展，不斷為推動山西旅游業高質量發展提供新動力，為山西實現高質量轉型發展提供新支持、新引擎。