政民互動平臺推動公眾有效參與的運行機制研究
——基于平臺賦權和議題匹配的比較案例分析

韓萬渠

(河南師范大學 公共政策與社會管理創新研究中心，河南 新鄉 453007)

20世紀70年代以來，互聯網技術的興起及其向社會運行各個角落的滲透，深刻改變著國家、政府、市場、社會、公眾之間的關系。政府治理中對信息通訊技術的運用成為推動國家治理能力現代化的重要力量。網絡問政、政務微博、微信公眾號在政府治理中被廣泛運用，在具體運行模式方面雖表現出多元樣態，但均可以稱為互聯網技術背景下的政民互動平臺。這些不同形式的政民互動平臺往往被寄望于可以有效提升公眾參與。既有研究主要聚焦于互聯網支持下政民互動平臺的政治價值和傳播創新，缺乏對政民互動平臺提升公眾參與有效性的運行機制研究。對此分析有助于識別影響政民互動平臺提升公眾參與有效性的決定性因素，走出技術樂觀主義的誤區，強調技術創新與制度創新的耦合作用。

1 文獻綜述與問題提出

保障公眾參與權利是現代政治發展的重要維度。公眾參與的廣度和深度成為衡量現代國家政治現代化的重要指標。考夫曼較早提出“參與式民主”的概念，并被廣泛運用于學校、社區、工廠、政策制定等領域的公共參與中[1]。參與式民主被視為彌補自由主義民主諸多問題的方案之一[2]23。巴伯延續上述研究路徑，將自由主義民主界定為“弱民主”，認為自由主義民主更多關注個人自由，而非保障社會正義；只關注增進利益，而不關注公共的“善”。政治社會亟需“強民主”，即擴大公民對政治的直接參與，以“社群”“共識”等理念為中心將現代社會游離的個人重新連接在一起[3]219。國內學者也較多關注到中國社會情境下公眾參與的政治價值。姜明安認為公眾參與和人民代表大會制度一道構成中國民主的基本模式，并從行政法的維度考察規范公眾參與的必要性[4]。

在公眾參與的實現路徑方面，阿恩斯坦提出公眾參與階梯論，按照參與程度將公眾參與分為8個層次，即操縱、引導、告知、咨詢、勸解、合作、授權和公眾控制[5]。翁布勒等將合法性、公平性、互動性、權力結構及領導力、妥協作為衡量公眾參與過程的五個維度[6]。布萊森等強調公眾參與過程設計的重要性，提出應著重考察公眾參與的具體情境、公眾參與的目標和參與過程中的迭代、反饋為基礎的再設計[7]。這些研究重點關注公眾參與的一般過程及不同階段的特征。另一些學者重點考察了公眾參與方法和工具對公眾參與的影響。埃文斯·考利和霍蘭德認為，公民和社區使用基于Web技術可以開發出公眾參與的不同方式，比如Facebook社區平臺組織的圍繞社區規劃的討論[8]。不同于政府部門主導的公眾參與模式，互聯網技術支持下的新一代公眾參與可以極大提升公眾話語權和傳播范圍，同時為決策者和公眾提供交互式的網絡環境。可穿戴設備的運用進一步開發出一種支持市民反饋的智能手表應用程序，為公眾直接或間接參與城市規劃提供了實時位置及相關信息，從而支持城市規劃決策的科學化。

新聞傳播學界較早關注到自媒體技術給公眾參與帶來的深刻影響。諸如“強國論壇”“天涯雜談”等網絡論壇中的公眾參與逐漸引起學界關注。新媒體的出現一定程度上改變了國家和社會的基本權力格局，進一步提升了公眾獲取、運用、創造和擴散環境信息的能力[9]。隨著互聯網技術創新，政府部門推出不同形式的政民互動平臺，展現出互聯網技術支持下此類平臺有效推動公眾參與的新景象，比如鄭州網絡問政平臺構建起的“公眾訴求表達—平臺分揀—問題分發—督導整改—回應反饋”的鏈條，將公眾參與與政府內部督查、行政問責關聯起來[10]。

盡管有學者對諸如網絡公眾參與中的公共精神缺失現象進行反思[11]，但是，總體上，這些實踐案例和相關研究展現出互聯網技術提升公眾參與有效性的技術潛力。需要謹慎審視的是，樂見于互聯網技術對公眾參與有效性的積極影響之余，應該注意其中潛藏著的技術樂觀主義傾向[12]。也有學者考察了互聯網技術支持下網絡公眾參與可能存在的諸多問題。比如，“數字鴻溝”及其背后的不平等容易引致網絡參與代表性不足的問題[13]；網絡公眾參與的非理性行為會影響公眾參與的有效性，甚至會因此讓政府傾向于關閉公眾參與的大門，進一步降低公眾參與的機會，減弱公眾參與的有效性[14]。

公眾參與的重要意義已經受到政府部門的重視。學術界對公眾參與的探討逐步聚焦到公眾參與的有效性問題，并形成一些初步的結論。第一，盡管伴隨著技術變遷，公眾參與生發出不同的實踐形式，但其本質在于政民互動。公眾參與既是政民互動的重要組成部分，也是政民互動的落腳點。第二，不同技術支持下的公眾參與盡管實踐形式多樣，但是技術本身或者技術先進程度并非影響公眾參與有效性的根本因素。也就是說政民互動平臺并不會因互聯網的技術特性自然地提升公眾參與的有效性[15]，應更注重行政改革意義上的制度創新與業務流程優化，讓信息技術采納意義上的技術創新在信息通信技術產業的帶動下更符合市場的邏輯。第三，公眾參與有效性研究應置于政府決策權的分配上。王錫鋅通過考察公民聽證會，提出個體利益組織化對提升有效參與能力等具有重要的資源支持作用，揭示聽證會公眾參與模式中決策權在政府、專家、大眾中的分配及其對公眾參與有效性的影響[16]。第四，公眾參與需要通過良好的設計，并考慮特定政策領域所處的社會資本、公共精神等社會情景的影響。

上述研究展現出影響公共參與有效性機制的多元性和動態性，關注到公眾參與的一般流程、參與原則等。但是，公眾參與的有效性如何界定，又有哪些因素影響著公眾參與的有效性，對這些問題的回答仍需要探索和分析。通過比較案例分析，考察政民互動平臺中公眾參與有效性的決定因素，有助于理解影響政民互動平臺提升公眾參與的制度因素，為進一步提升公眾參與的有效性提供智力支持。

2 政民互動平臺提升公眾參與有效性的分析框架

中國情境下的政民互動平臺主要由政府部門主導建設，比如政府門戶網站上的政民互動模塊、政務微博等，通常由互聯網技術部門提供技術支持，政府相關部門負責管理運營。因此，政民互動平臺的運行更多地會受到相關制度安排的影響。有關政民互動平臺的制度安排主要包括兩個維度：其一，政民互動平臺內部運行的一般管理制度，比如政民互動平臺的組織機構管理、人才培養、考核評估、激勵約束機制等；其二，政民互動平臺運行中公眾參與相關的制度安排。前者與政民互動平臺運行的效率有關，牽涉政民互動平臺的運行成本、運行過程中工作人員的積極性等；后者則聚焦于政民互動平臺上公眾參與的互動性和獲得感。政民互動平臺內部運行效率對公眾參與有效性的影響不言而喻，符合一般組織的管理規則，現實實踐中的政民互動平臺也大多建立起穩定的組織和相關制度以保障其運行。

政民互動平臺推動公眾參與的有效性，亟需借鑒現代傳媒技術下相似平臺“內容為王”的運行規律[17]。一方面，政民互動平臺上設置的議題是否能夠吸引公眾參與，同時又不同于“吸眼球”性質的過度炒作，取決于參與議題是否契合民眾的訴求；另一方面，政府主導的政民互動平臺可以讓公眾和政府圍繞這些議題開展何種程度的互動，即政民互動平臺賦予公眾哪些參與權利，在平臺推動公眾參與有效性方面愈發重要。

2.1 議題是否匹配民眾訴求：公眾參與有效性的首要因素

政民互動平臺中的公眾參與有效性受到諸多因素的影響，但是既有研究往往忽視影響公眾參與有效性的首要因素，即公眾是否愿意參與。公眾參與的內在動力源于其訴求是否被政府納入參與平臺，即政民互動平臺的議題設置問題。有關議題設置的研究主要集中于公共政策領域，并局限于政策主導群體對問題、議題的界定和塑造，忽視了公眾對政策議題的熟悉程度、認知偏好及議題與其自身利益的關聯[18]。盡管互聯網技術情境下，公眾對特定政策議題的認知可能因非中心化意見領袖的引導而顯得更為復雜，公眾個體意愿表達也面臨著包括社會心理因素在內的多重邏輯影響，甚至會出現“沉默螺旋”現象[19]。但是，互聯網技術的普及及其衍生的自我凈化機制可以帶來理性知識的回歸，使得公眾對政策議題的注意力及其參與越來越回歸到議題屬性自身，而不是其他群體對議題的塑造[20]。

因此，政民互動平臺中的公眾參與有效性取決于公眾參與議題屬性是否對目標群體具有吸引力，能夠多大程度上引起參與主體的注意，而公眾參與的注意力又會受到公眾對參與議題的熟悉程度、認知偏好及該議題與其自身利益關聯程度的影響。將注意力配置引入公眾參與就會出現政民互動平臺上政府設置的參與議題和公眾注意力配置之間是否一致的問題，在此將其定義為議題匹配程度。政府回應問題往往強調公眾參與后的訴求表達，而政府主動設置公眾感興趣、與其自身密切相關的參與議題吸引公眾參與，可被視為對政府回應的延伸和升級，表現為主動回應公眾訴求，并積極引導公眾參與。

一般來說，政民互動平臺上的議題可能需要具備四個層面的屬性才能引起公眾的注意力配置：第一，議題對公眾認知偏好的回應；第二，議題設置是否考慮到特定領域公眾知識掌握程度；第三，議題是否觸及公眾的切身利益或間接利益；第四，議題上升為政府議程后的政策制定、政策執行是否解決了公眾利益訴求。公眾認知偏好和公眾掌握的特定政策領域的知識屬于預判性的回應，建立在充分的社會調查基礎上。公眾對參與議題感興趣的程度會直接影響到其在參與平臺上互動性的程度；公眾對議題相關理論知識的掌握程度決定了其參與的有效性和深入程度。議題上升為政府議程后的政策過程解決公眾利益訴求的程度，屬于當期公眾參與的獲得感，決定著公眾對既有參與渠道的信任，并影響著下一個議題的互動性。

同時，伴隨網絡通訊技術的發展，消費者的角色及行為也發生了重大變化，消費者具有了消費者和生產者的雙重屬性。“產消者”的興起正在重塑著經濟生產主體與生產方式、企業創新模式與組織模式[21]。事實上，“產消者”同樣存在于政府與民眾互動的場域之中。城市規劃中的公眾參與讓公眾既是城市規劃的使用者，也是城市規劃生成的重要參與者。在互聯網支持下的政民互動平臺同樣如此，由此延伸出來的公眾參與作為知識生產者的角色已經引起學術界和實踐界的重視。從公眾直接、間接、顯性、隱性參與行為及累積下的數據中挖掘有助于政府治理的政策知識，無疑是知識社會提升政府治理能力的重要維度。在此意義上，公眾具有自我生產參與議題的權利，公眾在自己關心的議題上會表現出較強的互動性。

2.2 公眾參與權利是否充分：公眾參與有效性的根本因素

公眾參與的有效性取決于公眾可以獲得的參與權利，即政民互動平臺對公眾的賦權。有關賦權的研究可以追溯到二十世紀六七十年代，所羅門將賦權視為一種社會工作，旨在幫助無權者、弱勢群體，通過激發他們的潛能，使其掌握更多的社會資源，減低其自身的無能和無權感，增加其權利與能力[22]。何增科等關注到政治賦權下的政治參與增強地方治理合法性的重要性[23]。但是，賦權和賦能兩個概念存在一些模糊交叉地帶亟待厘清。持技術樂觀主義的學者傾向于將政民互動平臺中的“Empowerment”理解為“賦能”，即互聯網技術賦予公眾便捷且廣泛的參與能力。在此語境下的賦能更多地表現為政民互動平臺的工具和能力屬性；而賦權則表現為參與機會的權利。由此觀之，上述研究論及的賦權并不同于賦能。

在互聯網技術廣泛普及的社會情境下，公眾運用互聯網技術的能力得到巨大提升，真正影響其參與有效性的是賦權。朱逸等關注到網絡賦權對社會底層群體具有雙重性功能。在形式上，網絡賦予了底層群體自由的話語表達空間，即形式上的增能；但底層群體并未獲得切實的話語權利，較其他群體而言依然處于弱勢，他們在網絡中的資源稟賦并不能有效扭轉自身的劣勢，導致網絡賦權實質上的缺失[24]。有學者根據信息、表達、行動等三個維度，把網絡賦權定義為個體或群體組織等通過相關網絡媒體獲取信息和表達思想，利用網絡空間結構和網絡活動積極使用網絡媒介傳播信息，從而達到改善自身、他人或群體現狀的目的[25]。這一研究為界定平臺賦權的充分程度提供了參考。

但是，基于信息、表達和行動的三個維度對網絡賦權進行的界定和分析相對抽象且存在模糊性。根據憲法及相關法律，公民權利包括知情權、咨詢權、表達權、評價權、監督權等。其中，知情權和咨詢權是公民權利的基礎，分別對應著政府信息的主動公開和依申請公開。這也是自2008年正式實施《中華人民共和國信息公開條例》以來，持續推動政府信息公開、推進全面政務公開工作的重要原因。在此基礎上，表達權作為公民權利之一，在實踐中主要通過座談會、懇談會等形式實現。溫州、佛山等地探索的社會咨詢委員會也屬于這一范疇，并和專家為主的決策咨詢委員會一起構成現代政府決策咨詢系統的重要組成部分。表達權在公眾參與中的反映更為廣泛，也是既有研究關注最多的公眾參與權。在評價權和監督權方面，近年來逐漸發展出電視問政、網絡問政、微博問政等新形式，并在實踐中將評價權對應的公眾評議和監督權對應的行政問責結合起來，讓公眾參與成為提升行政效能的重要依據。政民互動平臺中的公眾參與成為連通評價評議、行政問責、效能提升、回應訴求的重要環節。在上述權利中，知情權和咨詢權基礎上的表達權、評價權、監督權至關重要，并表現出逐階提升的樣態。公眾在政民互動平臺上獲得上述權利的全面性意味著平臺賦權的充分程度。更為充分的平臺賦權會使公眾的意愿訴求得到更有效的表達，并在互動中逐步增強公眾參與意愿和參與能力，進而增強政民互動平臺中公眾參與的有效性。

2.3 政民互動平臺中公眾參與有效性差異的分析框架

綜合以上分析，政民互動平臺參與議題與公眾訴求的匹配程度決定了公眾參與的獲得感；政民互動平臺對公眾的賦權充分程度決定了政府與公眾之間的互動程度。公眾參與的獲得感和互動程度共同構成公眾參與的有效性。因此，議題匹配和平臺賦權決定了政民互動平臺中公眾參與的有效性，由此產生以下四種不同類型的參與模式。議題匹配和平臺賦權對政民互動平臺中公眾參與有效性的影響，表現為二者之間的交互效應。為了展現平臺賦權程度和議題匹配程度交互效應對公眾參與有效性的促進作用，在表1中，“+”代表兩個維度分別對互動程度、獲得感的增進效應；“-”代表兩個維度分別對互動程度、獲得感的減弱效應；“*”代表兩個維度的交互效應。

表1 基于平臺賦權與議題匹配的政民互動平臺類型

第一，兩個維度均為“+”時，其交互效應對公眾參與有效性的增進度最強，表示兩個維度相互放大了彼此對公眾參與有效性的增進效應，在實踐中表現出互動回應的特征；公眾擁有較高層級的賦權，有機會在自身關心的議題上表現出較強的互動性。政府建立相應的制度規范保證通過互動能夠回應民眾關心的議題。

第二，兩個維度分別為“+”和“-”時，其交互效應對公眾參與有效性的增進度大打折扣，其中為“-”的維度對公眾參與有效性減弱了，“+”的維度增強了，在實踐中分別表現出有限協商型和程序規范型的特征。有限協商型表示平臺對公眾參與賦權有限但設置的議題較為契合民眾訴求。公眾參與到平臺主導的民生議題的相關協商而擁有一定的獲得感，但因權利受限而無法產生深層互動，以至于削弱了因議題匹配而產生的獲得感。程序規范型則與之相反，平臺對公眾參與賦權較為充分，但因設置議題不甚匹配民眾訴求，而減弱了民眾因權利較為充分而產生的互動程度。

第三，兩個維度均為“-”時，其交互效應對公眾參與有效性的減弱效應相互疊加，表示兩個維度放大了彼此對公眾參與有效性的減弱效應，在實踐中表現出盲目跟從型的特征。這里的公眾參與平臺往往是盲從的結果，在平臺賦權和議題設置方面均處于較低水平，自然無法提升公眾參與的有效性。

3 不同類型政民互動平臺公眾參與差異的比較案例分析

因為技術差異和區域發展的不均衡，政民互動平臺具有高度的情景化特征。因此，運用案例分析更有利于探討差異化的政民互動平臺對公眾參與有效性的影響。區別于大多數既有研究普遍采用的單案例研究，基于類屬意義的比較案例研究，主要采用理論抽樣方式而不是隨機抽樣[26]。根據上述分析確定的政民互動平臺類型，分別選取遼寧省民心網、新鄉市政府電視問政、部分政府門戶網站政民互動欄目意見征集模塊和“僵尸”微博等四個案例，嘗試通過運用比較法探索上述四個案例之間的差異性，考察兩個維度不同組合下不同政民互動平臺對公眾參與有效性的影響及其不同表現。如前所述，影響公眾參與有效性的因素較多，盡管這兩個維度未必能夠完全涵蓋由此延伸出的各種差異化的政民互動模式，但本文重在分析政民互動平臺屬性與公眾參與有效性的組合對應關系，并非為了窮盡所有的類屬模式。

同時，本文考察的政民互動平臺具有共同的特征，即由政府主導。盡管這些平臺歸屬于不同層級的政府，但都處于中國共產黨領導下強調群眾路線的政治情境下，又同處于中國電子政務建設走進“雙向互動”的時期[27]。政治情景及其決定的職責同構的行政運行體制使得這些政務互動平臺運行大多擁有正式的管理機構和經費支持；電子政務及其所處的“雙向互動”階段使得這些政民互動平臺在技術層面上的差異不是很顯著。尤其是大多數民生事務的屬地管理模式，使得這些政民互動平臺的用戶集中于本地民眾，而不會受到不同地區經濟發展水平等因素對公眾參與有效性的影響。因此，基于民眾體驗導向的議題匹配程度和平臺賦權充分程度可以通過比較案例分析進行驗證。

3.1 互動回應型

在政民互動平臺賦權充分且議題設置與公眾訴求匹配度高的組合中，公眾參與表現出互動回應的特征。這一組合下的政民互動往往將知情權、咨詢權作為基礎，重點突出表達權、評價權和監督權。公眾在賦權充分的情況下與政府保持較好的互動，并可以通過與政府互動解決公眾的困惑或訴求。2004年5月21日，遼寧省監察廳、糾風辦啟動民心網[28]。民心網的初衷是：接受人民群眾的舉報投訴、政策咨詢，通過互聯網平臺搭建一個政府部門與人民群眾密切相連的網絡平臺，以提升回應性和行政效能，切實做到為人民群眾多辦事、辦實事、辦好事，進一步改善政府和公眾之間的關系[29]。民心網主要集成了紀檢監察、住建、教育、人事、交通、衛計、社區服務等與百姓生活密切相關的工作，從單一化的糾風正紀逐步擴展成“有訴必應、有責必究”的工作機制[30]。

根據前文分析框架，在平臺賦權方面，民心網主要通過群眾留言、部門回應、群眾點贊、微信息、大數據、回應動態等六個板塊推進公眾參與。2018年改版后，平臺板塊細分為營商環境問題監督平臺、省公益訴訟平臺、省直機關作風問題舉報平臺；民眾生活相關板塊細分為“我要投訴、我要咨詢、我要評議、我要建言、查詢結果”等板塊[31]。由此可見，這些板塊賦予了本地公眾較為充分的參與權利。公眾可以就自身關心的問題在“群眾留言”板塊留言，工作人員會做好相應的記錄，同時相應部門會及時回應，并進行處理，公眾可以就問題的處理結果對工作人員的相關工作進行監督和評價。在此過程中，公眾可以實現對政府部門整個處理流程的全程參與。民心網專門設置了“動態排名”機制以及“五星好評”模式，其中主要評價項目包括辦理速度、值守情況、評價率、回應指數等。這種機制類似于淘寶的用戶評價機制，以“五星好評”為最高評價。公眾可以對受理自己訴求的工作人員和有關部門的辦理過程與辦理結果做出評價，通過責任追究機制驅動政府部門積極回應公眾訴求[32]。另外，民心網還設置了面對面回訪機制，讓公眾有機會直接與政府部門的工作人員進行溝通，通過座談會等形式獲取公眾的事后評價和訴求。

在議題匹配方面，民心網的參與議題來自于每一個參與者對自身訴求的直接輸入，從統計結果上自然表現為參與議題與民眾訴求的較高匹配度。公眾就涉及自身利益或者對社會影響大的事件進行檢舉和反映，這類問題不需要較高的專業知識儲備，但又被大多數不直接參與的公眾所關注。公眾對自身參與議題的后續解決，可在“我要查詢”項中進行查詢，并對該問題的處理結果進行滿意度評價。即便是沒有直接參與的民眾，也可以查閱直接參與公眾在議題輸入、政府反饋、公眾評價等方面的互動過程。民眾非直接參與的網絡關注以及媒體定期公布政民互動結果的信息公開，構成網絡圍觀意義上的公眾參與及其輿論效應，增進了議題設置匹配民眾訴求的綜合效應，因為網絡圍觀能夠形成輿論的關鍵就在于被圍觀的議題契合公眾的普遍關注。

基于上述兩個維度，遼寧省民心網的運行具有典型的互動回應性特征。根據民心網主辦的《民心》雜志的統計，從開通至2016年年底，累計依托民心網為民辦事突破50.29萬件。通過對民心網群眾舉報投訴問題的查處，給予黨紀政紀處分3 971人，收繳違規違紀金額2.87億元，還利于民26.34億元，促進政府公益性投入達32.2億元[33]。在互動性方面，因紀委、監察委、糾風辦等多部門聯合主導民心網的運行，在公眾評價傳導至職責考核的壓力下，相關部門對民眾提出的問題和訴求建立了正式的回應-問責機制，使得民心網保持著和民眾的較高互動程度；同時，因為議題本身由民眾設置，民眾的訴求又因上述回應-問責機制得以解決，所以此類政民互動平臺給予公眾較高的獲得感。

3.2 有限協商型

在政民互動平臺賦權不充分但議題設置與公眾訴求匹配度高的組合下，公眾參與表現為平臺主導有限協商的特征。公眾在評價權和監督權方面相對較弱，但平臺設置的議題比較契合公眾訴求，并在平臺主導下通過協商對話的形式探索解決公眾訴求的方案。新鄉市于2014年推出電視問政節目《面對面》。節目通過短信、熱線電話、微博、微信等獲取公眾訴求信息。電視臺組織工作人員根據線索明察暗訪，制作專題短片在現場播出后，組織節目參與者對相關職能部門進行問政，并在隨后的節目中對職能部門整改情況進行跟蹤報道。電視問政節目一方面整合了新媒體平臺的民眾訴求，另一方面通過新媒體平臺對電視問政節目進行更大范圍的傳播，是融媒體技術背景下地方政府搭建公眾參與平臺的創新實踐[34]。在技術賦權方面，《面對面》電視問政節目中，公眾雖然被賦予參與權、監督權、評價權等，但公眾賦權的充分程度存在一定的局限性：第一，電視問政節目中的公眾參與人數受限，參與節目的公眾遴選機制不完善，很可能導致真正有訴求的公眾無法參與節目就相關議題展開討論和評價；第二，互動程度受主持人的影響較大，無論是群眾代表的發言機會，還是互動時間，都面臨電視臺選擇性困境導致的參與低效問題。可見，在整個過程中，政府部門和電視臺處于主導地位，公眾在電視問政過程中的參與處于被動地位，有效的互動較少。

在議題匹配方面，通過對電視問政節目播出后的議題統計觀察，問政議題集中于諸如停車難、交通擁堵、環境污染、水電供暖等民生問題，議題與民眾訴求的匹配度較高。盡管公眾參與的互動性較低，但是電視問政節目中政府部門、專家嘉賓就問政議題的協商和專家建議，一方面有助于政府部門對問政議題的改進；另一方面，政府部門與專家嘉賓的溝通、協商，增進了公眾對問政議題解決的理解及問政議題相關政策執行的認可和支持。2015年新鄉電視問政節目進行改版，每個問政議題分為兩期播出：第一期專門就問題進行問政；第二期則針對一周或兩周后的問題整改情況進行電視問政。這樣的安排有助于在平臺的主導下推動問政議題的解決。因此，以議題匹配為基礎，電視問政節目致力于通過協商尋求共識，通過整改推動議題解決，有助于增加公眾參與的獲得感。但是，如同權力和權利“兩權耦合”[35]提升公民參與活力一樣，權利意義上的賦權不充分自然無法保證“兩權耦合”的真正實現。因此，該案例中的公眾參與權利受節目運行機制及電視傳播技術的影響，相對于民心網之類互聯網技術支持下賦權充分的政民互動平臺，互動程度受到較大限制，從而削弱了公眾參與的有效性。

3.3 程序規范型

程序規范型政民互動平臺雖然給予公眾較為充分的賦權，但因議題設置與民眾訴求匹配度低，使得這些平臺主要成為行政決策的程序規范，而忽視了公眾參與的互動性，也難以產生較高的獲得感。改革開放以來，政府出臺了一系列政府工作規則、重大行政決策等程序規范性文件。這些文件大多要求各級政府通過網絡平臺對出臺的重大行政決策面向社會公開征求意見、組織聽證會等。地方政府門戶網站在其政務互動模塊大多設置了人民建議征集、網上調查、法律法規意見征集等欄目。在網絡賦權方面，政府門戶網站設置的人民建議征集和法律法規意見征集欄目對公眾賦予較為充分的權利。相對于個體利益訴求層面的公眾參與，政策出臺前與公示期間的意見征集屬于公眾參與的較高層面，旨在實現公眾對政府公共政策的知情權、參與權、建議權和監督權[36]。這一階段公眾參與對政策過程的直接影響更大，也是國家推進行政決策程序規范的初衷所在[37]。但因部分政府網站設置的此類模塊主要集中于行政決策程序規范上的需要，一旦征求意見的議題與公眾訴求的匹配程度較低，就會影響公眾參與的獲得感。比如，食品藥品監管、環境治理等方面的專業技術標準，盡管與民眾生活息息相關，但是這些議題牽涉的專業知識往往阻礙了公眾參與，使得公眾對政府門戶網站設置的此類參與平臺的認可度、信任度不高，自然難以產生較強的獲得感。議題本身存在的專業門檻以及公眾的個人偏好使得公眾參與的有效性大打折扣。

值得關注的是，這些專業性較強的議題意見征集，事實上更宜于采取專家咨詢或者專家咨詢與公眾參與相結合的方式進行。但是，這些部門為什么仍會將此類專業性較強的意見征集項目通過政民互動欄目組織公眾參與呢？原因在于：一方面，此類議題的確與民眾生活息息相關，按照決策規范要求需要征求民眾意見；另一方面，政民互動平臺大多依托于政府門戶網站。各級政府對政府門戶網站的運行建有較為嚴格的考核制度，政民互動模塊又是政府門戶網站績效考核的“規定動作”。由此可見，這些部門主要基于內部制度規范的壓力，而非基于公眾的需求設置意見征集模塊。如果相關部門在征求意見前對此類專業性較強的議題缺少易于理解的政策解釋或宣傳，征求意見中又沒有建立相應的反饋互動機制，那么就可能出現意見征集的互動程度與公眾參與的獲得感都不高的情況。

3.4 盲目跟從型

盲目跟從型主要指政民互動平臺的建設并非出于推進互動、提升公眾的有效參與，而是盲從推進平臺建設。這類政民互動平臺既沒有給予公眾充分的賦權，也沒有持續設置與公眾訴求匹配的議題。政務微博建設中屢見報端的“僵尸”微博就是例證。“僵尸”政務微博的典型特征是：部分通過認證的政務微博自開通時只發過一條祝賀該微博上線的信息，之后再沒有發表一條博文[38]。個別政務微博內容單調、對公眾評論置若罔聞，導致公眾對這些政務微博的關注度極低，被大家視為形式化的公眾參與。

在互聯網技術革新的大背景下，公眾參與平臺的搭建在技術上并不存在專業門檻，即便相關部門技術力量薄弱也可以通過政府購買公共服務的形式建立起來。何況諸如新浪微博之類的平臺基本實現了無門檻平臺建設。平臺搭建只是政民互動平臺的第一步，更為關鍵的是與之配套的平臺賦權、議題設置、運行規則和組織管理等工作。顯然，“僵尸”政務微博既沒有對公眾參與給予賦權，也沒有設置公眾愿意參與、能夠參與的議題，自然難以實現運用自媒體技術推進官民互動、強化公眾參與的目標。盡管微博具有自主設置議題的功能，但是倘若政務微博運行主體對民眾設置的議題不聞不問，那么這一權利便會處于空置狀態而形同虛設。由此可見，互聯網技術支持下的議題設置權利并非天然地由技術賦予參與的民眾，而需要建立在平臺運行的相關制度基礎上。

對于政務微博，個別政府部門“建而不用”的原因在于他們更多地將建立政務微博平臺視為推動政民互動的任務，而不是將推動公眾參與、回應民眾訴求作為建立政民互動平臺的根本目的。推廣政務微博并非這些部門自愿為之，更多地是因為這些部門處于推動政民互動的外部壓力下。無論是縱向壓力下的系統內要求全部開通，還是橫向壓力下的大多數部門已經開通，雙重壓力下的政務微博都具有政府運用信息通訊技術推動政民互動的必要性。身處其中的政府部門選擇盲目跟從建立平臺，然而疏于管理與維護。這種形式的政民互動平臺自然無法讓參與公眾有獲得感，相反可能會產生負面的“獲得感”，消耗著公眾對政府的信任和認同。

4 結論與討論

基于平臺賦權與議題匹配兩個維度，對不同類型政民互動平臺的比較案例分析驗證了前述判斷：政府主導的政民互動平臺對公眾的賦權充分程度和參與議題與公眾訴求的匹配程度共同影響政民互動平臺中公眾參與的有效性，并表現出互動程度和獲得感的差異。諸如民心網類型的政民互動平臺已經受到學術界和實踐界的關注，并發展出更為豐富、各具特點的互動回應型形態。人民網推出的“領導留言板”更是成為全國性的平臺。賦權的綜合性和議題設置的自助性是此類平臺能夠持續推動政民良性互動的關鍵因素。前文分析的案例驗證了政民互動平臺提升公眾參與有效性的運行機制。第一，堅持以人民為中心，在充分賦權和議題匹配上下足功夫。同時，需要注意的是平臺賦權的本質不是技術意義上的平臺賦權，而是平臺運行主體通過制定平臺運行相關的制度才能完成真正意義上的實質賦權。第二，平臺賦權和議題匹配以及平臺制度支持下的自主設置議題均表現出典型的重視用戶體驗理念。第三，相對于參與感，作為公眾參與有效性的核心指標——獲得感，既包含過程維度的獲得感，也包括結果維度的獲得感。比較而言，公眾更看重結果維度的獲得感，這也是為什么民心網這類回應民眾訴求的政民互動平臺越發獲得民眾青睞的關鍵。

4.1 堅持以人民為中心：政民互動平臺推進公眾有效參與的根本遵循

無論是充分賦權于公眾還是契合公眾訴求的議題設置，均表現出以公眾為中心的顯著特征。政民互動平臺中的公眾參與不同于自外而內的外壓式公眾參與，政府處于主動搭建參與平臺的地位，但倘若不能堅持以人民為中心，公眾參與的有效性自然會大打折扣，更難以實現可持續地推進公眾參與。無論是公眾參與中的權利賦予，還是對民眾訴求的回應，進而設置為契合民眾訴求的議題，都體現出政府堅持以人民為中心的宗旨和理念。在堅持以人民為中心的理念指引下，政民互動平臺推進公眾有效參與亟待加強制度創新與技術創新的耦合。政民互動良性運作的平臺之所以能夠有效運行下去，原因在于：公眾參與平臺實現了“民眾訴求—政府回應—反饋整改—提升效能”的回應-反饋閉環，這一回應-反饋閉環的運行得益于這些平臺運轉所需的制度保障。堅持以人民為中心，強化政民互動平臺對公眾的充分賦權，有助于形塑政府與民眾之間的伙伴關系；政民良性互動中持續提升公眾參與的有效性，逐步回應民眾關心的民生議題，有助于培育民眾的公共精神和參與能力。在此過程中，堅持以人民為中心的理念，有助于改變過分重視技術創新的傾向以及盲從跟進行為，轉向更為務實的制度創新和流程優化，更大程度激發技術創新和制度創新的耦合效應。

4.2 全媒體語境下公眾參與渠道的均衡分布

無論在理論研究層面還是在實踐層面，公眾參與均尚未引起足夠的重視，原因可能在于公眾參與在實踐層面遭遇的上述困境，導致公眾參與理論探索的停滯，進而影響到公眾參與在實踐層面的創新。同時，另一個不容忽視的原因在于精英參與、專家參與相對于公眾參與更為契合科學設計的理性決策目標。但有關核電站、轉基因、垃圾焚燒等鄰避議題的研究顯示：公眾基于常識、情感等因素決定的綜合判斷，與精英、專家基于科學理性判斷的分歧并非嚴格的二元對立。但在此類政策議題的參與渠道方面，公眾參與明顯處于邊緣狀態，這也源于前述提及的專業知識門檻問題。在此情景下，直接或間接、顯性或隱性暴露于風險中的公眾不得不通過鄰避運動謀求對政府決策的影響，構成社會抗爭意義上的公眾參與。公眾常常通過社會抗爭的方式來影響與切身利益相關的政策[39]，但由此帶來的社會穩定風險事實上并非政府愿意看到的。

公眾參與渠道的制度化供給不足問題不容忽視。技術革新對政民互動平臺的支持在一定程度上增加了公民參與機會，但參與渠道在不同群體上的分布處于不均衡狀態。比如實踐層面對智庫建設的加強，對政府決策過程必須要求企業家座談的程序規范，企業、行業協會的資源動員能力等，均反映出公眾參與的制度化渠道處于供給不足狀態。這帶來參與權利保障中的公平問題，并可能進一步形塑到特定政策中，越發固化普通公眾在參與上的弱勢地位。在此意義上，全媒體、融媒體技術具備緩解公眾參與制度化渠道供給不足的可能性。無論是熟悉傳統媒體的民眾，還是熟悉新媒體的新生代，均可以找到適合自己的參與渠道和參與方式。

4.3 參與機會供給與參與意愿、參與能力的相關討論

平臺賦權涉及公眾能否有機會獲得充分參與的問題；議題與公眾認知偏好的契合涉及公眾是否會產生參與意愿的問題；議題與公眾知識儲備的匹配問題則更多地指向公眾參與能力問題。在有關平臺賦權的討論中，既有文獻大多關注到給予充分賦權并保持賦權開放性后公眾參與的無序。基于此，在實踐層面表現出公眾參與機會供給的趨緊。而現實實踐存在的網絡公眾參與平臺建設中民眾關注度不高、參與意愿不強的問題，又往往被認為是公共精神缺失所致。特定政策領域專業知識門檻導致的參與低效現象則加深了社會對公眾參與能力不足的認識，認為當下需要先提升公眾素質和參與能力再推動公眾參與[40]。這些折射出公眾參與機會供給與公眾參與意愿和參與能力關系在現實中被倒置的錯位狀態。本文提出的兩個維度構成公眾參與平臺有效運行的前提條件，在此基礎上，增加公眾參與機會供給，是實現有效公眾參與的基礎。即便短期內公眾參與意愿和參與能力存在一定差距，但增加公眾參與機會供給，秉持精細化思維在上述兩個維度上扎實推進，相信可以逐步提升公眾參與意愿，進而可以讓公眾在參與中不斷學習，逐步提升參與能力。