城鄉基本公共服務均等化的省域布局及財政對策*

◆朱云飛 ◆趙 寧

內容提要：文章構建了一個評價省域間城鄉基本公共服務布局狀況的指標體系，據此發現我國多數省份處于鄉村公共服務水平較低、城鄉公共服務差距較大的狀態。省域財政發展狀況直接影響鄉村基本公共服務水平，但對城鄉公共服務差距未起到決定性作用，說明城鄉公共服務差距存在多方面原因。從公共服務供應階段的角度看，原因包括保障階段的財力差距過大、投入階段的政府意愿不強、供給階段的提供模式不順、消費階段的績效評價不足等。推進城鄉基本公共服務均等化，不僅需要財政資金的投入，更應建立“財力均衡—投入均衡—產出均衡—供求均衡”的綜合保障體系。

黨的十九大報告提出，從二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社會的基礎上，“城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐。”實現基本公共服務均等化的最大難點是城鄉基本公共服務均等化。本文在借鑒現有成果的基礎上，構建了一個衡量省域間城鄉基本公共服務布局情況的指標體系，對各省、自治區和直轄市（以下簡稱“省區”）的鄉村公共服務水平和城鄉公共服務差距進行一個評價，同時分析問題成因并提出相應對策。

一、文獻綜述

近年來，關于城鄉基本公共服務的“均等化”內涵，學術界存在“結果均等”“結果大致均衡”“機會均等”“能力均等”等不同觀點。早期文獻中，大部分學者認為城鄉基本公共服務均等化意味著無差別的“水平一致”。隨著對國情認識的深化，越來越多的學者認為，城鄉基本公共服務均等化的核心是全體公民享有機會均等、結果大體相等。賈康（2007）進一步提出城鄉基本公共服務均等化是分層次、分階段的動態過程。劉尚希（2011）認為城鄉公共服務均等化應以城鄉實際需求為導向，將城鄉公共服務消費差距控制在社會公平和正義范圍之內。李華（2005）認為，城鄉公共服務均等化應考慮城鄉居民需求差異，實現滿足城鄉居民需求的效用最大化。

依據以上均等化理論，一些學者對城鄉基本公共服務均等化狀況進行了定量分析。劉成奎（2011）較早構建了衡量城鄉基本公共服務均等化水平的指標體系，并對28省城鄉公共服務指標進行了對比分析。此后，葛琳玲（2017）分別對全國城鄉教育、醫療和社會保障差距狀況進行了測算；姜鑫等（2012）運用因子分析法，對2010年各省城鄉義務教育、醫療衛生、社會保障差距進行了比較；孔凡文等（2015）采用TOPSIS法衡量了2013年各地城鄉醫療衛生、基礎設施、基本教育差距狀況；范逢春等（2018）通過2006—2019年各省面板數據，測度了城鄉基本公共服務均等化績效水平。上述學者雖然采用不同方法對城鄉公共服務差距進行了度量，但尚有進一步改進之處。一是在衡量指標上，受現實資料所限，反映城鄉差距的指標集中在教育、醫療、社會保障等領域，雖然這些領域是目前城鄉差距最明顯的方面，具有一定代表性，但仍難以全面反映城鄉差距。考慮到城鄉居民需求層次的提升，我們將城鄉生態、文化需求差異納入指標體系。二是在指標分析上，多數分析著眼于城鄉公共服務差距本身，未與城鄉發展水平相對應，我們探索將鄉村經濟發展及公共服務水平嵌入城鄉差距分析框架，進一步拓寬研究視角。三是在衡量方法上，引入類似市場化指數研究法，將之前學者采用的橫向對比和縱向分析等方法進行結合，既可以反映各省城鄉公共服務水平及城鄉均衡狀況，還能進行年度比較和趨勢判斷。

二、省域間城鄉基本公共服務的布局狀況

（一）指標體系

基本公共服務是由政府主導，保障全體公民生存和發展基本需要，與經濟社會發展水平相適應的公共服務。2018年，國務院印發《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，明確了公共教育、勞動就業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、優撫安置、殘疾人服務等九個方面基本公共服務的國家標準。參照以上標準，結合城鄉差距實際情況，并考慮指標代表性、數據可得性等因素，我們將城鄉基本公共服務分為義務教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施、文化生態等五方面，每方面包括4項指標，共有20項指標（見表1）。

指標選取主要遵循以下原則：一是全面性原則，既包括投入類指標，亦包括產出類指標，且在數據可得性基礎上，盡量選取各主要方面的代表性指標；二是客觀性原則，所有指標均為平均或比例等相對指標，剔除了面積、人口等總量因素的影響；三是直觀性原則，全部選用正向指標，即數值越大、狀況越好。如，相比常用的生師比指標，我們將其正向化為師生比指標；對孕產婦死亡率指標取其倒數，轉為正向指標。

表1 城鄉基本公共服務均等化指標體系

廣播節目綜合人口覆蓋率 % 中國統計年鑒電視節目綜合人口覆蓋率 % 中國統計年鑒人均公園綠地面積 平方米 城鄉建設統計年鑒綠化覆蓋率 % 城鄉建設統計年鑒文化生態

（二）衡量方法

參考樊綱等（2011）構造市場化指數的方法，對每項指標進行指數化，計算出各指數得分，然后通過平均賦權得出最終得分，包括城鄉公共服務水平總得分和城鄉公共服務均衡總得分①城鄉公共服務均衡狀況以各項指標的城、鄉比值來反映，因其本身既非正向指標，也非逆向指標，而是越接近于1（均衡）越好。為此，我們將其與1相差后的絕對值作為逆向指標，從而得出各省區城鄉均衡狀況得分。。具體方法如下：

當指數值高低與本指標程度高低正相關，即該指標為正向指標時，第i個指標得分=（Vi-Vmin）/（Vmax-Vmin）×5。其中Vi是某個省區第i個指標的原始數據，Vmax是所有31個省區原始數據中數值最大的一個，Vmin是最小的一個。這種方法使所有數值均為0～1之間。為更直觀顯示發展狀況，我們將理論上的百分（滿分）與20（指標個數）相除得5，然后將各指標原始得分與5相乘，得到本指標得分。

當指數值高低與本指標程度高低負相關，即該指標為逆向指標時，第i個指標得分=（Vmax-Vi）/（Vmax-Vmin）×5。為使指標跨年度可比，第t年第i個指標得分的計算方法如下：正向指標 =（Vi(t)-Vmin(0)）/（Vmax(0)-Vmin(0)）×5；逆向指標 =（Vmax(0)-Vi(t))）/（Vmax(0)-Vmin(0)）×5。其中腳標t代表所計算的年份，腳標0代表基期年份。由于公式性質，單項指數在非基期年份的最高和最低得分可能大于5或小于0。

由此計算出黨的十八大以來（2012—2018年）各省區城鄉公共服務水平及城鄉均衡狀況。該方法既能體現不同地區橫向比較情況，也能反映年度間變化狀況。同時，按照樊綱（2011）的分析，在指標體系由較多變量構成、所包含信息比較充分的情況下，平均賦權法可以大致代替主成分等客觀賦權法，還能彌補主成分分析無法進行縱向比較的不足。

需注意的是，隨著年度發展，部分時間跨度過大的指標計算會使指數值大幅偏離0～5的基期年評價區間，無形中加大了這些指數的權重，影響總指數評分（王小魯等，2019）。對此，一方面，適當縮減時間跨度。樊綱的市場化指數分析在10年以內，本文為6年。另一方面，對個別指標的異常值進行分析。經檢驗，2018年620個數據中，城鄉差距指標均沒有超過區間最高值的2倍（即大于10），鄉村公共服務指標超過區間最高值2倍的僅有14個，基本都為京津滬直轄市，我們對其進行平滑處理（即調整為10），防止極值對總評分形成異常影響。

（三）基本結論

1.各省區城鄉公共服務狀況存在多種布局，其中多數省份處于鄉村公共服務水平較低、城鄉公共服務差距較大的“雙劣”狀態

若以各省區平均值為高低判斷標準，在鄉村公共服務水平上，2012年有上海、北京等18省市超過平均值，2018年有北京、上海等15省市超過平均值；在城鄉公共服務均衡狀況上，2012年有上海、江蘇等7省市超過平均值，2018年有上海、江蘇等9省市超過平均值。結合兩方面指標，可得出各省區城鄉公共服務布局狀況：一方面，多數省份屬于鄉村公共服務水平較低、城鄉公共服務均衡較差（即城鄉差距較大）的“雙劣”狀況；少數省份屬于鄉村公共服務水平較高、城鄉公共服務均衡較好（即城鄉差距較小）的“雙優”狀況；與2012年相比，2018年的“雙優”“雙劣”省份數量均有所擴大，說明省域間的分化更加突出。另一方面，少數省份處于鄉村公共服務水平較高、城鄉公共服務均衡較差的狀況，但沒有省份處于鄉村公共服務水平較低、城鄉公共服務均衡較好的狀態。這反映受主客觀因素影響，各地的城鎮公共服務水平總是高于鄉村公共服務水平。若鄉村公共服務水平較高，城鎮公共服務可能與之相當，也可能水平更高，從而形成一定差距。但在鄉村公共服務水平較低的情況下，有限的資源往往會使地方政府重點保障城鎮公共服務，城鄉差距反而較大，更難以實現城鄉均衡（見表2）。

表2 2012、2018年各省區城鄉基本公共服務布局情況

2.省域財政經濟狀況與鄉村公共服務水平密切相關，體現了財力對公共服務供應的基礎保障功能

無論是2012年，還是2018年，鄉村公共服務水平與省域財政經濟發展狀況都高度相關，這兩年度鄉村公共服務水平最高的8個省均為東部發達省份。通過SPSS軟件測算，2012、2018年各省區人均財政收入與鄉村公共服務水平的序列相關度分別為0.876、0.806，均為高度相關（見表3）。這說明，東部發達省份財力相對充裕，能夠有效提升各項城鄉基本公共服務水平，體現了財政資金對基本公共服務供應的基礎保障功能。

表3 人均財政收入與農村公共服務水平、城鄉公共服務均衡度相關性檢驗

3.省域財政經濟狀況與城鄉公共服務均衡有一定相關度，但施政導向、地貌環境等主客觀因素也有較大影響

2012年和2018年，城鄉公共服務均衡與省域財政經濟發展狀況具有一定的相關度。這兩年城鄉公共服務均衡較強的省份多為東部沿海省份。但均衡較低的省份，除中西部省區外，也包括廣東、海南等人均財力較高的省區。通過SPSS軟件測算，2012、2018年人均財政收入與城鄉公共服務均衡狀況的序列相關度分別為0.534、0.491，僅中度相關（見表3）。這說明，財力相對充裕的省份，擁有縮減省域內城鄉公共服務差距的財力，但是否切實作用可能還與政府施政導向和支出重點相關。如，2018年廣東人均財政收入、鄉村公共服務水平均居全國前列，但城鄉公共服務均衡度低于全國平均值，其人均低保支出、生均教育經費、每千人口醫療機構床位及衛生技術人員的均衡狀況甚至處于全國倒數。此外，地形地貌等因素也對公共服務供應形成重大影響。如，內蒙古、西藏人均財政收入較高，分列第9、11位，但由于地廣人稀、地形復雜，鄉村公共服務供給成本較高，客觀上拉大了城鄉公共服務差距，兩地城鄉均衡狀況僅分居第23、29位。

三、城鄉基本公共服務均衡度的影響因素

基本公共服務供應過程一般包括保障、投入、供給、消費四個階段，四個階段呈梯次漸進關系。對某城鄉區域政府而言，一是是否有一定的財力能支撐城鄉公共服務供給；二是有了一定的財力后，是否有意愿將資金投入到所需的城鄉公共服務領域；三是有財力、有意愿后，是否采用有效方式、考慮投入成本，實現公共服務供給的最大化；四是政府供給公共服務后，人民群眾實際消費狀況如何，是否實現公共服務供應的政策目標和效果。

（一）公共服務保障階段：城鄉財政經濟發展不平衡，轉移支付的體制設計和規模結構有待完善，導致城鄉公共服務的財力基礎差距較大

當前，我國城鄉區域間財政經濟發展依然存在明顯差距。以城市（市轄區）和鄉村（縣域）①按照當前我國的行政體制劃分，“城”是城市，主要是市轄區；“鄉”是農村，本不應包括鎮，但受統計資料所限，暫用縣域口徑代替。比較看，2017年我國1902個縣域的人均生產總值、人均財政收入、人均財政支出分別為38,690、2569和7162元，分別相當于當年959個市轄區人均水平的38.3%、22.9%和44.4%。分省區看，省域內縣和區數量均在30個以上的共有13個省區，大多數省區的縣域人均財政收入、生產總值和財政支出都不足市轄區的1/3、1/2、2/3。可見，城鄉間的經濟差距直接影響收入差距。考慮了轉移支付之后，城鄉人均財政支出差距有所減小，但多數省份仍在2倍以上，廣東等省份甚至達到4倍，反映了轉移支付體制設計和結構問題，如不增加可用財力的專項補助名目較多、占比較高，而能增加地方可用財力的一般性轉移支付（特別是均衡性轉移支付）占比不高、且存在“碎片化”和專項化特征(樊繼達,2019)。

（二）公共服務投入階段：部分區域在財政支出方向上過度關注重大項目等顯性工程，忽視鄉村公共服務等隱性項目的投入

長期以來，在二元經濟社會結構的背景下，我國實行城鄉差異化發展戰略，導致在基本公共服務方面呈現出明顯的二元供給格局。城市公共服務主要由財政支持，但農村公共服務的供給相當程度上依靠農民集體，這是典型的城鄉施政理念區別。近年來，我國大力推進城鄉一體化發展，并發布了基本民生保障標準，整體看多數地區落實較好，但一些地區仍然存在過于重視經濟發展的顯性政績，相對忽視“見效慢”的民生項目尤其是涉農公共服務現象。這種情況在一些欠發達地區由于政府換屆引致的政治性經濟周期過程中尤為明顯（李猛沈，2010）。

（三）公共服務供給階段：公共服務的供給模式漸趨滯后，財政支出方式創新性不足，鄉村地區的地理條件進一步加大了公共服務供給成本

隨著經濟發展和社會進步，城鄉居民對美好生活的向往與城鄉基本公共服務不平衡不充分供給之間的矛盾越來越大，以政府（財政）為主要提供者的公共品供給模式越來越難以適應形勢需要。事實上，無論公共服務還是非公共服務領域，某種服務一旦限于政府單一的供給模式，高投入、低產出是其毫無例外的供應結局（劉江，2012）。雖然不少地區嘗試創新財政支持方式，但在基本公共服務供給方面仍然進展不大，這與基本公共服務難以盈利、不利于吸引社會資本投入的特征有關，更與一些地區依然囿于傳統思維、擔當作為不夠、管理能力欠缺、業務水平不足等主客觀因素有關。此外，一些地區特別是鄉村地區地貌復雜、交通不便、人口稀少，難以實現規模效應，單位公共服務的供給成本較高，燃氣管道、公共交通等市政設施更是高到難以在鄉村實施。此外，經濟市場化程度、社會管理水平等，也會影響公共服務供給過程中的交易成本，從而加深了城鄉公共服務供給的非均等化程度。

（四）公共服務消費階段：民生政策的預算績效體系尚不完善，農民需求表達渠道不暢，影響了鄉村公共服務績效

目前，我國城鄉基本公共服務的供給大都是“由上而下”的政府供給模式，這種方式雖然簡便易行，但由于廣大居民特別是農村居民缺乏表達渠道，也沒有有效的政策反饋機制，往往導致供需不匹配、供給過剩與供給不足現象并存。如，目前多地已實現村村有農家文化書屋，但大多數書屋利用率極低，甚至僅在上級視察時開放。此外，一些重資投入的所謂“民生項目”脫離群眾實際需求，淪為主管部門的“面子工程”“政績工程”。2018年，中央出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求對包括基本公共服務供給在內的重大政策和專項支出進行績效評價，但多數地區改革進展不大，特別是公共服務供給的績效目標多未征求利益相關人（公共服務涉及群體）意見，評價結果運用也依然停留在反映情況、發現問題、督促整改等基礎層面，并未與下年預算、工作考核真正掛鉤，影響了基本公共服務消費均等化效果的實現。

四、財政推進城鄉基本公共服務均等化的主要對策

推進城鄉基本公共服務均等化，需要按照公共服務供應的四個階段，依次實施“財政能力均等化—公共服務投入均等化—公共服務供給均等化—公共服務消費均等化”（見表4）。

表4 推進城鄉基本公共服務均等化的四階段劃分

（一）財力均等化：深化財稅體制改革，完善轉移支付制度，縮小城鄉區域政府間的財力差距

推進城鄉財力均等化，需要均衡地區間經濟發展水平。但對我國這樣一個幅員遼闊、區域差異大的發展中大國而言，短期內尚難以實現，這就需要發揮財政主導作用，加快完善財政體制。首先，優化各級政府間的事權、支出責任與收入劃分體制，理清各類城鄉公共服務在不同級次政府間的供給責任，實現事權與支出責任相適應。在此基礎上，加快完善“公平為主、兼顧效率”的轉移支付制度，實現財力與事權相匹配，保障各層級、區域，特別是貧困地區縣域政府均能提供相應公共服務的財力需要。一是取消返還性稅收收入。目前，稅收返還已經成為中央對地方政府的固定數額補助①2015年、2016年國務院相繼將消費稅、增值稅增量返還改為定額返還，加上原有的所得稅、成品油稅費改革稅收返還，中央對地方稅收返還規模已經完全固定化，成為純粹的改革既得利益保障機制。，失去其原有的激勵功能，應結合轉移支付體制調整，逐步削減其規模，或將其納入一般性轉移支付中的結算補助。二是規范一般性轉移支付。優化一般性轉移支付項目設置，解決部分項目專款專用問題，完善轉移支付資金分配辦法，逐步提升均衡性資金所占比重，加大向財力薄弱地區的傾斜力度。三是增大共同事權轉移支付規模。適應中央與地方事權劃分改革，逐步完善教育、醫療、基礎設施等共同事權轉移支付，實行清單管理，健全分類分檔保障機制。四是探索橫向轉移支付制度。在加快建設長江、黃河流域橫向生態補償機制的基礎上，由中央政府牽頭，探索建立具有中國特色的橫向轉移支付制度，并將現行的對口援助納入其中，進一步均衡城鄉區域間的財力差異。

（二）投入均等化：強化“民生優先”的理念，促進城鄉政府優化財政支出結構、完善公共服務保障標準

推進城鄉公共服務投入均等化，需要進一步強化服務型政府理念，將城鎮與鄉村基本公共服務的提供放在同等地位。一是強化民生優先理念。切實改變部分地區以經濟建設為硬指標、以社會發展為軟指標的傳統思維，特別是將城市與鄉村作為一個有機整體，在公共服務保障規劃上進行統籌設計，在公共服務政策制度上加強有機對接，如完善城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制，統籌城鄉低保救助制度，將返鄉創業農民工納入一次性創業補貼范圍。二是優化財政支出結構。財政支出結構體現了政府職能取向，支出結構變化則反映了政府職能轉換的進程。適應服務型政府和公共治理體系構建的需要，應合理擺布社會民生和經濟發展支出、基本公共服務與其他民生保障間的關系，大力壓減一般性開支，加快推進財政資金退出一般競爭性領域，完善涉農公共服務支出保障機制。三是量化民生保障標準。中央已發布基本公共服務的“國家標準”，財政部也有縣域“三保支出”相關要求，應加快相關保障標準間的統一協調，引導地方政府落實保障要求，并逐步實現公共服務標準由戶籍人口向常住人口全覆蓋。對上級無明確標準的公共服務，結合民生政策持續性和本級財政承受能力，合理確定保障標準，使之與經濟發展水平和政府財力增長相適應。有條件的地區，如河北雄安新區應在公共服務標準及質量上加快與北京有效銜接，逐步推進省域間標準統一。

（三）供給均等化：發揮財政政策引導作用，完善基本公共服務的多元化供給模式，充分考慮城鄉公共服務供給的成本差異

推進城鄉公共服務供給均等化，需要充分考慮投入和產出間的差異，既要創新基本公共服務供給方式，也要統籌城鄉公共服務的供給成本。一方面，充分發揮財政引導作用，適度引進市場化和社會化運作方式，將政府、市場與社會三方面力量納入基本公共服務供給體系。改變以往單一的籌資模式，發揮政府和社會資本合作、股權基金的引導撬動作用，支持社會資本參與公共品提供，增強多層次、多樣化的公共服務供給能力。如采用公辦民助、民辦公助、國有民辦等多元辦學形式，動員社會力量參與對農民工子女教育的投入。另一方面，充分考慮城鄉基本公共服務的供給成本差異，完善反映供給成本的財政保障體系。加大對偏遠、高寒、地形復雜的鄉村地區支持力度，在轉移支付測算分配時充分考慮人口規模、人口密度、運輸距離等客觀因素。還應該創新手段、減少供給成本，充分運用“互聯網+”“大數據”“云平臺”等方式，構建“互聯網+遠程門診”“互聯網+在線教育”等模式，將公共資源跨越空間下沉至基層，降低鄉村居民享受公共服務的交通成本、時間成本與附加費用。

（四）消費均等化：健全民生政策和公共服務績效管理體系，事前充分考慮民眾需求，事后有效運用評價結果

實現城鄉基本公共服務均等化，最終要以居民實際消費（享受）的基本公共服務狀況來衡量①實際上，城鄉差距的核心是消費差距。相對于主要由市場調節的財富和收入差距，政府更應調控消費差距，這樣既能解決社會公眾更關切的消費效用問題，同時又保留市場效率機制所要求的財富、收入差距，避免公平與效率的正面沖突。，即消除城鄉居民實際消費（享受）基本公共服務水平的差距。應創新管理機制，提升地方政府有效回應居民公共服務需求的激勵和動力（張暉，2018）。目前，應全面實施預算績效管理，構建反映城鄉居民實際需求、保障公共服務有效供給的預算績效管理體系。一方面，健全事前的群眾利益表達機制。發揮農村社會組織及新鄉賢的作用，有效整理匯集農民個體的利益訴求，將其體現在民生政策制定或公共服務項目預算中，以此確定基本公共服務供給的方向、規模和結構。對部分資金需求量大、社會敏感度高的公共服務政策（項目）開展事前績效評估，評估結果作為政策出臺或項目入庫的必備要件。另一方面，健全事后的績效評價反饋機制。在開展民生政策和公共服務項目自評的基礎上，引入專業咨詢公司、會計師事務所等第三方機構，開展重點績效評價，并切實將績效評價結果與城鄉基本公共服務的政策調整、部門預算安排及對下轉移支付等相掛鉤，真正提升財政資源的配置效率和使用效益。