華僑權益保護立法進展及特征：跨國移民視角

張振江 宋婉貞

摘? 要：改革開放以來，華僑群體不論就人員數量抑或跨國流動規模都在持續增長，歸國現象在近年來愈加突顯。我國華僑權益保護立法實踐在改革開放背景和跨國移民趨勢下得到重視和推進。我國相繼頒布和實施了一系列中央和地方保護華僑權益的法律法規，包括兩大類——針對華僑設置的特別法和涉及華僑權益保護內容的一般性法律法規。我國華僑權益保護立法實踐呈現出立法視野全球化、立法保護制度化、立法范圍清晰化、立法效果綜合化等特征。在全球化條件下，華僑權益保護立法要對跨國移民因素進行制度吸納。僑務立法在立足國內實際的基礎上，還應關注華僑在跨國移民中的實際發展狀態，制定融合發展理念指導下的僑務法。僑務法應既有助于華僑在國外的安全生存與發展，也有助于華僑、歸僑僑眷與國內社會的融合發展。

關鍵詞：華僑;華僑權益保護;跨國移民;僑務工作;僑務立法

中圖分類號：D922.15文獻標識碼：A文章編號：2096-3378（2020）02-0040-08

一、問題的提出

改革開放以來，走出國門和投資返鄉的中國人越來越多。世界上目前有6 000多萬華僑華人和3 000多萬歸僑僑眷^[1]。作為中國公民的重要組成部分，華僑群體不論就人員數量抑或跨國流動規模都在持續增長，歸國現象在近年來愈加突顯。他們跨越地域邊界，積極投身國內現代化建設，與國內的政府機關、企業、公司、公民個人的接觸和聯系更為密切，同時在促進祖籍國和居住國的合作與交流方面發揮了積極作用^[2]。根據全國人大常委會的法律界定，華僑是指僑居國外而仍然保留中國國籍的華人，主要分為海外華僑和歸僑僑眷。本文對華僑的界定采用這一描述。華僑權益保護指國家對僑居海外的中國公民權益及其人身安全遭受侵害或面臨危險時所給予的保護和救助。作為中國公民，華僑享有我國憲法規定的各項公民基本權益，但他們又有生活在國外的特殊情況，如何從立法層面保障華僑權益成為不容忽視的重要問題。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“依法維護海外僑胞權益”。黨的十九大報告提出“廣泛團結聯系海外僑胞和歸僑僑眷，共同致力于中華民族偉大復興”。通過立法途徑更好地保障華僑的各項權益，增強凝聚力和向心力，顯得尤為重要和迫切。隨著近代以來中國人大規模地走向世界，這個群體愈發引人矚目。“華僑”一詞也從19世紀末開始廣泛使用，包括政府僑務治理在內的華僑事務也成為中國政策和學術研究的一個特色。對華僑權益保護立法問題的研究集中于國內學界。據筆者查閱，該主題的研究最早始于2005年。相關文獻指出，華僑權益保護立法是我國法制建設的一項重要課題，我國雖然有憲法對保護華僑權益作出原則規定，但尚沒有一部系統的華僑權益保護法^[3]。截至目前，這一主題的研究取得了一定成果。根據研究內容的不同，相關文獻可分為三類。第一類文獻主要分析歸國華僑權益保護立法的必要性、緊迫性與可行性，同時就現狀不足給出相應建議^[4-7]。此類研究對華僑權益保護立法的合理性進行了全面分析，但對于現狀的論述不夠深入。第二類文獻多從法學視角切入，主要強調華僑權益保護的法治思維、法律制度與體系模式^[8-11]。該類文獻主要為概述型本土化研究，對華僑權益保護法律法規的發展多以我國發展背景為基礎，未過多涉及域外大背景。第三類文獻主要關注各個地方華僑和歸僑僑眷權益的法律保護問題^[12-13]。這類文獻把地方華僑權益保護法治化與全國的發展聯系起來考察不夠。

整體來看，目前對華僑權益保護立法問題的研究主要為概述性研究，主要基于我國的社會發展情況探析如何從法律法規設計層面保障華僑這一特殊公民群體的利益。華僑歸國現象在改革開放以來我國實施吸引人才和投資政策的國內背景、跨國移民的域內外流動這一國際背景基礎上形成。既有研究對改革開放、跨國移民域內外流動的時空背景關聯分析不夠，缺乏整體性考察。以往跨國移民視角多用于對華僑華人與人類命運共同體構建^[14-15]、海外華僑華人安全^[16]、國際移民與華僑華人的概念區分^[17]等議題的討論，尚未在華僑權益保護立法領域得到充分關注。鑒于此，本文整合國內國際背景，對改革開放以來我國華僑權益保護立法的進展進行梳理，探究華僑權益保護立法的主要特征和發展方向。

二、華僑權益保護立法發展

我國高度重視僑務工作和維護華僑權益。改革開放以來，隨著立法理念的不斷調整與完善，我國的法治建設逐步發展出了具有中國特色的社會主義立法體系和立法理論，構建起了較為完善的法律體系。在國際移民發展的大趨勢以及中國國際化程度日漸加深的背景下，海外僑胞這一群體日益普遍化和大眾化，與國內現代化建設的關聯愈加密切。黨的十一屆三中全會以來，黨中央提出對歸僑、僑眷要實行“一視同仁、不得歧視、根據特點、適當照顧”的16字方針，這成為我國僑務法律中維護華僑權益的總原則。數十年來，針對華僑的各項權利需求，我國相繼頒布和實施了一系列中央和地方保護華僑權益的法律法規。這些法律法規包括兩大類——涉及華僑權益保護內容的一般性法律法規（表1）和針對華僑設置的特別法規和條例（表2）。

表1、表2顯示，改革開放以來，我國已經形成從中央到地方的整體性華僑權益法律法規體系。具體來看，對華僑權益的保障主要涉及政治權益、財產權益、文化教育權益、勞動權益、社會保障權益、出入境權益、房產權益、司法訴訟和救濟權利、國籍問題等方面。相關華僑權益保護的內容散見于《歸僑僑眷權益保護法》《國籍法》《出境入境管理法》《收養法》《公益事業捐贈法》等法律以及有關行政法規中。目前，盡管國家層面還沒有針對華僑權益保護的專門性法律，但多項保護公民權利的一般性法律法規都涉及華僑權益保護，一些地方政府也對保護華僑國內權益做了有益的嘗試。同時，國內對設立華僑權益保護專項法律的呼吁力度不斷增強。在十三屆全國人大一次會議上，208名全國人大代表提出的6件議案都涉及制定華僑權益保護法。該立法建議已經得到全國人大華僑委員會的采納，有關方面正進一步開展華僑權益保護立法的調查研究^[18]。

但是，我國涉及華僑權益的法律法規體系存在一些不足。其一，我國對華僑權益的立法保障更傾向于經濟權益方面，關于社會文化權益方面的法律法規相對較少。海外僑胞不僅具有經濟資源，還具有豐富的人才資源，其創新技能和文化知識同樣能夠為國內發展注入重要動力。其二，我國尚無專門的華僑權益保護法，相關法律調整對象不清晰。由于華僑、歸僑、僑眷的含義不同，《歸僑僑眷權益保護法》不能等同于華僑權益保護法。對此，全國人大華僑委員會指出，華僑不是《歸僑僑眷權益保護法》的適用對象，但華僑是產生歸僑和僑眷的基礎和前提^[19]。對華僑這一群體的權益保護應當采用專門立法，并與《歸僑僑眷權益保護法》相補充。華僑權益保護立法需基于對不同概念的清晰界定，依據不同群體的具體情況予以立法保障。

三、華僑權益保護立法特征

跨國移民是全球化的要素和產物，華僑華人是國際移民的重要組成部分^[20]。伴隨全球化的不斷發展，改革開放進一步增強了海外僑胞在境內外的流動特性，華僑與國內的聯系愈加緊密。僑務立法工作的實際開展對維護華僑群體國內權益發揮了積極作用。改革開放以來，我國華僑權益保護立法實踐呈現出以下特征：

（一）立法視野全球化

近年來，全球跨國移民逐漸形成“南北格局”，移民流向以“南北”和“南南”為主。移民回流現象增多，并呈現“全球化增速”與“地區化擴張”、移出國與移入國互贏的趨勢^[2]121。基于這一發展趨勢，海外華僑在中國與移入地之間的流動更為頻繁。其間，華僑與國內既有精神情感上的歸依，也有物質上的交流與合作。他們起著聯系所在國與中國的橋梁作用，是海外愛國力量的主力軍^[21]。華僑群體在跨國移民的大趨勢下進一步發展，為我國僑務工作提供了新的實踐內容。華僑權益保護立法實踐即是改革開放以來國家相關部門和地方政府基于跨國移民發展這一國際背景而展開的。與國內公民相比，海外華僑對國內發展和社會諸領域不甚熟悉。因此，不論針對華僑權益的特別法律法規還是一般性法律法規，都意識到華僑作為跨國移民的特殊性，并給予相應的保障和協助。我國目前已建立約300個華僑法律服務工作窗口、站點、顧問團等服務平臺，為華僑提供專門性法律咨詢服務。另外，《出境入境管理法》考慮華僑長期移居海外的實際情況，切實從法律法規上保障華僑回國定居的權益。據統計，2013年7月至2017年12月底，地方政府僑務部門共辦理華僑回國定居68 772人^[22]。

（二）立法保護制度化

我國華僑權益立法保護呈現制度化態勢，這主要表現在立法理念、機構框架和工作機制等方面。

其一，在立法理念方面，國家對華僑采取適當照顧原則。《歸僑僑眷權益保護法》確立了僑務立法的“一視同仁、不得歧視、根據特點、適當照顧”指導原則，并出臺了相關配套措施。日前，學界對華僑和歸僑僑眷的權益是否仍有必要進行特殊保護存在爭議：一種意見認為沒有必要對其進行特殊保護或照顧，另一種意見認為需要對其進行立法保障。從全國人大華僑委員會對制定華僑權益保護法建議的采納來看，適當照顧仍是短期內華僑權益立法保護的基本原則，并將隨著社會發展作出相應調適，最終助力華僑與國內公民的融合發展。

其二，在機構框架方面，中央機構與地方機構相結合。其中，地方立法發揮顯著作用。比如，重慶市人大于1998年就制定了《重慶市實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法〉辦法》，重慶市政府先后出臺了涉及歸僑僑眷再就業、培訓、子女入學、扶貧救濟等社會保障方面的20多個配套規定，以及歸僑僑眷身份認定、華僑回國定居、華僑捐贈、僑務信訪等一系列規范性文件。重慶市各級僑務部門建立健全了歸僑僑眷信訪渠道、協調處理僑商投訴問題等機制制度。重慶市在歸僑僑眷相對集中的社區建立了53個“僑法宣傳角”，營造知僑、愛僑、護僑的良好氛圍^[23]。廣東省在維護華僑權益方面也取得了較大成效。在1979—2000年期間，廣東省落實國家僑務政策，調整安置歸難僑及其子女共計4 070人，培訓歸難僑職工6 700人，照顧“三僑生”就讀大專院校8 974人。此外，為解決華僑現實問題，廣東省從1978年到2014年6月出臺了相關政策文件72個。從具體內容看，這些政策文件主要涉及華僑捐贈興辦公益事業及監管、華僑投資審核及僑屬企業管理、華僑宅基地、華僑回國定居、華僑子女回國讀書及升學等方面，其中僑匯、僑捐、僑場等方面文件較多。

其三，在立法工作方面，建立維護僑益工作機制。按照建設法治政府要求，僑務部門建立法律顧問制度，成立為僑服務法律顧問團，推動在地方政府及相關部門或辦事大廳設立為僑法律服務平臺，發揮律師專業優勢為僑胞和歸僑僑眷提供法律服務。一些地方政府建立了分管負責同志牽頭、有關部門參加的僑務工作協調機制，集中協調解決難點問題和重大涉僑糾紛。

（三）立法范圍清晰化

我國華僑權益保護立法實踐回應華僑與國內互動過程中所產生的需求和各種權益問題，涉及內容較為廣泛。從法律法規具體內容來看，華僑權益保護立法范圍主要涉及華僑選舉資格、參政議政、人權保障、回歸安置、戶籍管理、投資貿易、捐款捐資、合作聯營、外匯兌換、稅收利潤、財產繼承、婚姻家庭、歸國探親、國籍管理、子女入學升學、華僑教育、救濟貧困華僑、勞動和社會保障、企業經營、民事訴訟、組織社團等方面。較為突出的華僑權益立法保護表現在以下三個方面：

其一，在憲法中明確華僑參政權。我國《憲法》第五十條明確規定：“憲法保護華僑的正當權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法權利和利益。”《選舉法》第一次在法律上明確規定了華僑在國內期間有參加縣級地方人大選舉的權利。該法第六條規定：“全國人民代表大會和歸僑人數較多的地方人民代表大會應有適當名額的歸僑代表;旅居國外的中華人民共和國公民在縣級人民代表選舉期間在國內的，可以參加原籍或出國前居住地的選舉。”

其二，逐步構建華僑權益保護立法體系。我國于1990年頒布《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》，此后根據該法制定了《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實施辦法》。地方各級人大及政府也根據該法制定了相應的地方性法規和行政規章。我國由此構建了以憲法為核心、以國籍法和歸僑僑眷權益保護法為主干、以國務院行政法規為中介、以地方性法規為補充的完整的華僑權益立法保障體系。

其三，更加重視華僑經濟權益的立法保障。我國先后頒行了《中華人民共和國中外合資企業法》《中華人民共和國中外合作企業法》《中華人民共和國外國企業法》《中華人民共和國外匯管理條例》《關于鼓勵華僑和香港澳門同胞投資的規定》等與華僑經濟權益相關的法律法規。華僑經濟權益在這些立法中得到了關注和保障。

（四）立法效果綜合化

華僑往來于國內與國外之間，與國內和海外僑胞有著密切聯系。對于他們而言，無論是過去還是現在，愛國愛鄉的民族情結、民族凝聚力一直相當強烈，他們積極支持國內的建設事業。他們不僅為中國發展提供豐厚的經濟資源，也供應國際化、專業化的人才資源。對其公民權利、行政權利、經濟權利、民事權利以及社會權益等進行立法保障，一方面有助于維護華僑在國內的權利，另一方面有利于以華僑為紐帶，增強國內與海外僑胞的聯結，吸引更多海外華僑華人投身國家崛起進程。立法保障實踐有利于增強廣大海外僑胞對中國發展的信心，吸引更多海外人才回國定居。

四、結? 語

中國的華僑權益保護立法實踐在改革開放深入推進和全球化時代跨國移民急劇增加的雙重背景下得到重視和推進。在這種發展過程中，中國中央政府和地方政府逐步適應這種全球范圍內的跨國移民趨勢。華僑群體是近代以來特別是改革開放以來中國國際化進程中形成的具有顯著中國特色的一種現象，具有全球化進程中日益顯著的跨國移民群體的普遍特征。就此而言，本文的分析是對中國華僑權益保護立法實踐的一種實然性歸納，也更是對該實踐活動的一種應然性呼吁。

世界已經進入百年未有之大變局的新時代，中國與世界的關系更是經歷了千年的演變，逐步進入“中國在世界”階段^[24]。作為連接中國與世界最直接和重要的一個群體，華僑華人客觀上在外承載著中國和中國人形象代言人的角色，對內又是中國融入世界的重要資源之一。盡管其國籍和身份在法理上都是中國的，但由于長期在外工作和生活的實際情況，再加之當今各個國家在強化國家建設的同時又在爭奪人才的現實，華僑群體也日益復雜和多元。對我國而言，僑務立法要在立足國內實際的基礎上，關注華僑在跨國移民中的實際發展狀態，制定融合發展理念指導下的僑務法。這一方面有助于華僑在國外的安全生存與發展，另一方面有助于華僑、歸僑僑眷與國內社會的融合發展。就此而言，筆者呼吁在以主權國家為最重要單位的國際關系時代，僑務立法需要更多地考慮跨越國境的這部分特殊群體與居住國的關系，注意華僑權益保護法律法規與相關國際條約的銜接，以便提高國內立法的有效性和國際認可度。

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責任編輯：林華山