城鎮化背景下中心鎮政府治理轉型：情境、方向與路徑

王猛

摘 要：散布在城市周邊的中心鎮在新型城鎮化發展中起著基礎性作用。隨著新型城鎮化戰略的深入推進，中心鎮的特殊區位使其在區域經濟社會發展中迎來了難得的發展機遇，同時也肩負著實現治理轉型的任務。中心鎮政府治理轉型的核心是推進中心鎮政府治理體系和治理能力現代化。通過完善城鎮治理空間、提升經濟治理能力、提高公共服務水平、創新社會治理體制，逐步實現中心鎮政府治理轉型。

關鍵詞：城鎮化;中心鎮;治理轉型

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0001-05

一、研究緣起與文獻綜述

當前，我國正處于中小城鎮快速發展與城鎮化轉型的關鍵階段。深入推進新型城鎮化戰略，不僅需要在宏觀層面進行中央頂層設計，在中觀層面推進省、市級區域合作，還需要在微觀層面考慮縣、鎮的治理轉型。而作為政權最基本單位和新型城鎮化建設重點的鎮，是連接城市與農村的橋梁，在區域發展與基層治理中發揮著重要作用。

學術界對中國城鎮化的討論主要沿著“模式論”與“路徑論”兩條主線展開。“模式論”強調要結合中國的實際國情，尋求與中國境況相貼合的城鎮化模式與政府治理模式。該理論認為，國情、發展階段與基礎條件的差異，決定了我國的城鎮化道路必然具有中國特色，典型地表現為政府主導、大范圍規劃、整體推動。①在中國城鎮化的道路選擇上，形成了“小城鎮模式”“大城市模式”與“復合型模式”等典型理論。②“路徑論”則關注在具體操作層面如何推進中國城鎮化進程，形成了“新規模論”“跨越與制度先導論”與“綜合模式論”等主要觀點。③另外，新區域主義（new regionalism）主張通過建立合作網絡、多層級協調機制、開放性的治理結構來解決城鎮化進程的治理問題。④

推進城鎮化離不開地方政府治理轉型，而地方政府治理變遷也離不開城鎮化進程。有學者指出，推進新型城鎮化，需創新治理體制機制，轉變治理理念、模式和職能。⑤有學者認為，多元共治、互惠共生模式是城鎮化背景下政府治理變革的方向。⑥也有論者認為，需要引進整體治理、聯動治理、合作治理等理念來創新政府與政府、市場、社會之間的治理工具。⑦

既有研究討論了中國城鎮化的模式安排與路徑選擇，且就城鎮化進程中的政府治理轉型進行了探討。但是，就如何推進新型城鎮化，學界并“沒有在當前約束條件下，提出一個具有可操作性、系統的改革方案”⑧。同時，對政府治理轉型的討論多集中在對“地方政府”的一般分析，而缺乏對“中心鎮”這一特殊層級與對象的專門探討。

從實踐層面來看，截至2019年末，我國城鎮化率達60.60%。城鎮化不僅推動了國民經濟的迅速發展，還帶來了社會結構的深刻調整。在城鎮化進程中，我國逐步確立了“重點發展小城鎮，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的新型城鎮化道路”的思路。國家盡管將培育中心城市（鎮）作為新型城鎮化建設的重點，但并未就發揮“中心鎮”在新型城鎮化中的基礎性和銜接性作用進行系統的政策設計，特別是中心鎮政府治理轉型問題沒有得到足夠重視。

由上可知，理論研究和政策實踐著重關注中觀和宏觀層面的城鎮化與政府治理轉型問題，而較少討論作為新型城鎮化建設重點的中心鎮的發展定位與政府治理轉型。鑒于此，本文以中心鎮為研究對象，著重討論中心鎮政府治理轉型的若干理論問題。

二、中心鎮治理轉型的情境：矛盾與任務

1.中心鎮治理轉型的關鍵矛盾

中心鎮通常是指那些區位較優、實力較強且能對周邊農村和鄉鎮具有較大吸引輻射能力的鎮，主要包括縣城鎮和部分發展程度較高的建制鎮。城鎮化進程加快與城鄉一體化發展為中心鎮發展提供了新的空間。同時，中心鎮將面臨城鎮化轉型與治理轉型的雙重壓力。就治理轉型而言，中心鎮將面臨一些突出的矛盾。

一是治理規模擴大與空間承載能力不夠之間的矛盾。隨著城鎮化與城鄉一體化的推進，部分鄉鎮可能會面臨撤銷、合并或升格的情況。對中心鎮而言，管轄區域的增大與人口規模的增加，將會對原有規模的治理模式產生影響。治理規模的擴大將增加鎮域治理的難度，并增大中心鎮在人口、資源、環境和空間等方面的壓力。

二是民生需求增加與公共服務供給不足之間的矛盾。城鎮化既是公眾民生需求不斷增加的過程，也是不斷滿足公眾民生需求并提供均等發展機會的過程。對處于轉型中的中心鎮而言，既要回應因進城人口而增加的公共服務需求，又要回應既有城鎮居民更加高品質化的生活需求。公共服務職能與供給能力是鄉鎮政府的薄弱環節，因此，補齊基礎設施建設、教育醫療、住房社保與環境治理等公共服務短板，是中心鎮的重要工作。

三是城鎮發展提速與產業支撐能力不強之間的矛盾。要實現城鎮化就必須強化產業支撐能力，并積極培育特色經濟與優勢產業。目前，中心鎮的產業支撐能力、集聚效應與其功能定位還存在較大差距。中心鎮產業發展多以商業批發零售與文化娛樂服務等基礎性、低端性和生活性的產業為主，尚缺乏支撐城市發展的現代化與技術性產業，如商務辦公、投資創業、特色制造與現代農業等。中心鎮需根據自身的功能定位，發展成各具特色的商貿物流、旅游休閑、科技教育、健康療養、文化民俗、特色制造和能礦資源等新型城鎮。

四是轉型壓力增大與政府治理能力不高之間的矛盾。快速的城鎮化進程對中心鎮提出了由發展農村向經營城市轉變的要求，需要中心鎮政府適應這一轉型需求，提升鎮域治理水平。相對而言，處于基層的鎮政府在快速轉型過程中面臨治理資源與能力不足等問題。一方面，既有治理體制日漸無法適應治理情境的變化，難以有效回應日益復雜化的治理難題;另一方面，既有治理結構無法有效處理和容納不斷涌現的新問題，從而對原有的治理體制產生沖擊。

2.中心鎮治理轉型的主要任務

中心鎮治理情境的變化，以及在城鎮化、人口結構與治理模式轉型過程中面臨特殊的問題和矛盾，使得中心鎮治理轉型面臨獨特的任務。中心鎮作為一級完整的基層政府，其治理任務具有全域性和全科型的特點。未來中心鎮治理的基本定位是著力構建環境優美、經濟富裕、生活宜居與社會和諧的新城鎮。圍繞美麗、富裕、宜居與和諧的“四型城鎮”定位，中心鎮在治理轉型過程中，需要著重承擔城區建設與城區治理、經濟發展與產業調整、公共服務與政府能力提升、社會治理與社會建設四項任務。

首先，中心鎮治理的主要目標是通過合理布局功能分區，使中心鎮的城區形象與環境條件、城區功能與服務水平、產業能力與產業環境、城鎮管理體制與管理水平諸方面皆與其特殊功能定位相匹配。其次，經濟發展與產業調整主要是形成與中心鎮未來發展相匹配的經濟水平，探索并逐步形成具有各自特色的產業模式，提升產業支撐能力。同時，積極調整產業結構，適當向現代服務業、現代農業與建設特色型、商貿型城鎮傾斜，形成合理可持續的產業格局。再次，公共服務供給與政府能力提升在于統籌鎮域內城鄉發展，促進基本公共服務均等化，提升教育、醫療、就業、交通和住房等公共服務水平，完善與中心鎮發展水平和功能定位相適應的城鄉居民社會保障體系，提升政府供給公共服務的水平與能力，建設服務型“鎮府”。最后，社會治理與社會建設著重通過完善社會治理體制與創新社會治理機制，以提升社會治理水平，構建和諧、安全、法治、宜居的生活社區，提升居民生活品質。

三、中心鎮政府治理轉型：趨勢與方向

1.中心鎮政府治理轉型的趨勢

鎮域治理轉型為鎮政府治理變革提供了動力和依據，且界定了政府改革的目標和原則;而鎮政府治理變革則為鎮域治理轉型提供行政保障和制度支持。在新型城鎮化戰略下，中心鎮政府治理轉型的核心是推進中心鎮政府治理體系和治理能力現代化，其趨勢體現在以下兩個方面。

其一，在縱向關系上，推進行政體制改革，實現“擴權強鎮”。鄉鎮政府處于中國多層級政府體制的底層，可行使的權力、可支配的財力與所要承擔的公共服務與社會管理事務存在嚴重的不匹配。隨著經濟總量、人口規模與公共服務需求的增加，國家需進一步明確和突出中心鎮政府在解決鎮域治理轉型問題中的主體作用。權力小、責任大、能力弱，是中心鎮處于管理困境的癥結所在。因此，推進中心鎮政府治理現代化，需要在縱向層級上賦予中心鎮與其發展定位相適應的權限，通過調整與縣（區）、市級政府的權責關系，適當推進行政審批、規劃建設、財稅管理、戶籍制度、土地制度等方面的改革，擴大中心鎮在鎮域治理中的權限。

其二，在自身建設上，強化政府治理能力，建設“現代鎮府”。中心鎮政府治理現代化的核心是堅持現代治理理念，改革鎮域治理體制，依法履行治理職責，持續改善治理績效，提升政府回應力。中心鎮政府是鎮域治理的核心組織者，為適應鎮域治理轉型對政府治理能力的要求，中心鎮要推進政府機構自身改革，強化公共服務能力與提升社會治理水平，加強人才隊伍建設，增強中心鎮政府對轉型需求的回應力。

2.中心鎮政府治理轉型的方向

其一，在治理理念上，從管理向服務轉變。資源汲取、社會控制與公共服務，是基層政府的三項核心能力。在高度集中的計劃經濟時代，基層政府對鄉村和農戶保持著高度的控制力和影響力，并且鄉村社會是支撐城市發展的重要基礎。改革開放后，鄉鎮政府對基層社會的控制逐步放松，城市發展對鄉村社會的依賴性也明顯減弱。鄉鎮政府對社會的資源汲取與社會控制功能逐漸弱化，公共服務職能卻不斷增強。在城鎮化初期，村落與居民的散居特性決定了公共服務供給的半徑過長，分散化的供給難以有效滿足不同群體的公共服務需求。而隨著城鎮化的深入推進，人口向城鎮社區集中，均勻致密的居民分布為基層政府集中化、高效化和均衡化供給公共服務提供了條件。但改革開放以來，盡管鄉鎮政府的公共服務水平得到了有效提升，但仍存在服務理念滯后、服務能力不強、服務機制不健全、服務手段落后與服務效能不高等問題。因此，面對日益擴大的公共服務需求，中心鎮政府工作人員亟須改變傳統觀念，變管理為服務，著力構建服務型政府，堅持“以人民為中心”，不斷提升公共服務水平與能力。

其二，在治理任務上，從單一化管理向綜合性治理轉變。在城鎮化初期，由于城鎮的規模較小，中心鎮所要處理的治理問題相對單一，鎮政府治理的重心相對明確，且社會問題的壓力相對較小。然而，中心鎮在城鎮化進程中，特別是在急劇的社會轉型后，既涌現了許多新型的治理問題，又堆積了不少原有的治理頑疾。新問題的突顯與舊問題的聚積，使得中心鎮面對的治理問題交錯復雜。因此，中心鎮政府需要轉變原來的單一化與局部化的治理方式，重視運用綜合性與全局性的思維與手段來回應鎮域治理問題。

其三，在治理結構上，從碎片化治理向整體性治理轉變。鎮域治理問題的復雜性、分散化與異質性特征，決定了僅僅依靠中心鎮政府難以“一攬子”解決城鎮化轉型中的諸多問題。大多數中心鎮治理仍是以政府為單一主體的行政主導型治理。可以說，中心鎮尚未形成有效的治理體系對鎮域資源進行高度整合以協同解決轉型過程中的諸種問題。邁向整體性治理，中心鎮需要在三個層面進行調整。首先，需要整合政府內部的不同部門，加強政府部門之間的協作，完善政府內部協作體系。其次，需要整合政府之外的市場與社會力量，發揮非政府力量在解決公共問題中的作用，構建多元共治的治理體系。最后，需要整合不同區域的治理資源，實現區域整合治理，形成區域協同治理網絡。

其四，在治理技術上，從粗放式管理向精細化治理轉變。長期以來，鄉鎮政府在鎮域治理方面還較粗糙，表現為“重管理輕服務”“重數量輕質量”等特征，缺乏運用規范化與精確性手段來提升治理效果。隨著社會發展由規模化向內涵式轉變，加之信息技術進步和智能時代到來，鎮域治理急需更加規范與細致的治理技術。首先，運用現代信息技術，準確掌握鎮域范圍的動態信息，服務政府治理決策，以提升中心鎮政府治理能力。其次，精準掌握公共服務需求信息，為社會公眾提供差異化、個性化與智能化的公共服務。最后，運用專業技術手段，使用專業人員，提升中心鎮政府治理的專業化水平。

四、中心鎮政府治理轉型：實現路徑

結合鎮域治理的實踐經驗，推進鎮政府治理轉型，實現中心鎮治理現代化可以采取以下策略。

其一，合理規劃城鎮布局，完善城鎮治理空間。中心鎮政府在規劃城市布局中，要著重處理好以下關系：鎮域城鎮化與周邊鎮、市乃至區域城市群的城鎮化之間的關系;中心鎮域內部不同功能分區之間的關系;快速城鎮化進程與保護農民、農村權益之間的關系。中心鎮政府要合理布局鎮域空間結構，形成城鎮新區與周邊區域產業、文化融合發展和錯位提升的格局，積極拓展城鎮治理空間;加快道路、市政管網、公共交通等城鄉基礎設施建設;同時，按照建設小型化、開放化和人性化現代街區的要求，加強城鎮小區建設，為進城農民順利向城市居民轉化創造社區空間。

其二，優化結構推動經濟升級，提升經濟治理能力。中心鎮政府需重點關注以下問題：如何將中心鎮的發展嵌套進以中心城市為核心的系統中，承接由中心城市向外擴散和疏解的產業和職能;處理擴大鎮域經濟規模與優化產業結構之間的關系;農村地區產業發展與農轉非人員的就業安置問題。首先，要充分利用中心城市功能疏解機遇，積極承接相關產業轉移，在綜合評估自身優勢的基礎上，與鄰近市區進行產業對接，加快項目落地。其次，要提升擇商品質并優化產業結構。一方面，大力發展“三高二低一無”（即高附加值、高效益、高就業，低能耗、低占地，無污染）等特色和支柱產業，提升產業核心競爭力;另一方面，在農村地區要結合生態優勢，發展現代農業，打造農業優質品牌。最后，創新經營方式，振興鄉村經濟。通過引進特色型產業項目，探索運用股份制創新集體經濟經營方式。

其三，改善民生，促進社會共享，提高公共服務水平。在公共服務領域，需明確以下問題：首先，鎮級政府的層級特點決定了其主要承擔上級政策執行與公共服務供給的職能特性。因此，公共服務職能應成為中心鎮政府的職能重心，是中心鎮“政府治理的核心內容”⑨。其次，要著重構建社會共享與城鄉均衡的公共服務體系。最后，要把與公眾緊密相關的重點公共服務領域作為中心鎮政府的主要職能與財政支出的優先事項。針對上述問題和要求，推進中心鎮政府治理轉型，要兼顧經濟發展、社會事業與生態建設，統籌城鎮與鄉村發展，將住房保障、教育醫療、文體事業與環境保護等領域作為中心鎮政府的職能重心。具體說來，中心鎮政府要通過確定公共服務重大工程項目，完善公共服務軟硬件設施，緩解快速城鎮化轉型所造成的公共服務供給不足的壓力。同時，要深化機構和行政體制改革，加快中心鎮公共服務中心建設，全面提升中心鎮政府公共服務能力。

其四，創新社會治理體制，提升政府治理能力。在社會治理領域，需要做好以下幾點：首先，由于社會治理是一項復雜的系統工程，涉及多層次、多領域，因此，需要政府、社會等各個子系統互相協作，發揮各治理主體與子系統的作用。其次，由于“社會治理的有效性有賴于政府角色與社會角色的互動和平衡”⑩，因此，要處理好政府嵌入與社會自治之間的關系。最后，“在社會治理的行動方式上，要求政府服務而不是控制”B11。針對社會治理的新要求，要積極創新中心鎮政府治理體制。一是通過鎮政府機構改革提升政府治理能力。以建設面向公眾的扁平型、服務型政府為目標，通過對中心鎮政府重點職能部門進行組織結構調整、業務流程再造、干部隊伍重塑，提升政府組織規范化、標準化與信息化水平;通過完善鎮政府自身治理結構，重點提升中心鎮政府在基本服務供給、社會保障、經濟發展、流動人口管理、公共安全等方面的治理能力。二是強化社區自治與村民自治，完善事務公開與民主管理，完善基層治理體制。探索新型街區治理模式，強化居委會、業委會在社區治理中的作用。同時，通過組織建設與人才隊伍建設，提高村委會在民主管理、集體經濟發展等方面的能力。三是創新基層社會治理模式。激活并發揮社區社會組織（如基層慈善、公益、文體、興趣類社會組織）在滿足公眾居家養老、人口流動、助殘、文化教育、文體娛樂、幼兒托管和困難救助等方面需求的積極作用。

另外，從系統的思維來看，國家要充分考慮中心鎮政府治理轉型在新型城鎮化戰略中的地位，將中心鎮的發展嵌入整個區域發展系統中去。一方面，中心鎮是構成區域發展的重要單元，通過城市周邊的中心鎮能夠實現跨片連接，形成緊密的城市群;另一方面，中心鎮作為實施新型城鎮化的重要載體，能有效疏解和承接中心城市部分功能，形成具有產業特色的新城鎮，將服務城市與服務農村緊密結合。因此，推進中心鎮政府治理轉型，除了在中觀和宏觀層次進行頂層設計外，還要考慮將治理層級下移，重視中心鎮在推進城鎮化與城鄉一體化中的基礎性作用。新區域主義理論所主張的在較高層級上建立區域協同發展的協調機制與政府間協議等觀點，為中心鎮政府治理轉型提供了有益啟示。地方可以通過建立中心鎮之間的多元化合作框架、多樣性合作協議與多層次合作機制，形成區域協同治理網絡，推動中心鎮政府治理轉型。

五、結語

新型城鎮化改變了中心鎮域治理環境，也對中心鎮政府提出了治理轉型的要求。需要強調的是，在當前的時代背景下，中心鎮面臨的轉型問題在中國城鎮發展中具有普遍性與典型性。因此，反思和總結新型城鎮化背景下的中心鎮政府治理轉型的方向與路徑，對化解我國京津冀、長三角、珠三角、成渝經濟圈等地方鎮域轉型中的挑戰與問題具有重要的啟示意義。同時，中心鎮政府治理轉型是一項復雜工程。國家不僅需要在微觀上進行局部設計，還需要在宏觀上進行系統規劃，逐步建立跨部門、跨地區、跨領域的多層級治理體系，探索鎮域治理的新模式。

注釋

①李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮化“推進模式”研究》，《中國社會科學》2012年第7期。

②張鴻雁：《中國新型城鎮化理論與實踐創新》，《社會學研究》2013年第3期。

③張榮天、焦華富：《中國新型城鎮化研究綜述與展望》，《世界地理研究》2016年第1期。

④曹海軍：《新區域主義視野下京津冀協同治理及其制度創新》，《天津社會科學》2015年第2期;楊龍、胡世文：《大都市區治理背景下的京津冀協同發展》，《中國行政管理》2015年第9期;全永波：《基于新區域主義視角的區域合作治理探析》，《中國行政管理》2012年第4期。

⑤高衛星：《論新型城鎮化進程中的政府治理轉型》，《中州學刊》2015年第6期。

⑥張立榮等：《新型城鎮化戰略實施中的政府治理模式革新研究——基于共生理論的一項探索》，《中國行政管理》2016年第2期。

⑦馬海韻：《新型城鎮化視角下地方政府治理工具創新研究——以南京江北新區為例》，《行政論壇》2017年第6期;易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區整體性治理與政府治理模式創新》，《南京社會科學》2016年第5期。

⑧中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮化：對若干重大體制改革問題的認識與政策建議》，《中國社會科學》2013年第7期。

⑨李平：《不同經濟發展區域鄉鎮政府職能現狀及其差異性分析——以廣東新豐鎮、素龍鎮和北滘鎮為例》，《中國行政管理》2009年第12期。

⑩汪錦軍：《嵌入與自治：社會治理中的政社關系再平衡》，《中國行政管理》2016年第2期。

B11張乾友：《論政府在社會治理行動中的三項基本原則》，《中國行政管理》2014年第6期。

責任編輯：浩 淼 文 武