鄉鎮區劃改革探路

胥大偉

2019年11月1日，四川新一輪鄉鎮行政區劃調整工作全面啟動，各市（州）、區縣的調整方案陸續出臺。鄉鎮作為行政區劃的基礎單元，類似于“神經末梢”，但它卻是國家政權建設的根基所在。鄉鎮的改革牽一發而動全身，極具挑戰性。

“宜合則合”

“數量多、規模小、密度大、實力弱”是四川鄉鎮發展的現狀。

一組數據顯示，四川鄉鎮數量居全國第一，全省平均每個縣設置鄉鎮25個，遠高于全國平均水平。而四川省鄉鎮平均人口為1.8萬人，只占全國平均水平的51.7%，人口最少的鄉僅265人。全省鄉鎮平均面積106平方千米，只占全國平均水平的44.2%，面積最小的鎮不到0.3平方千米。鄉鎮GDP平均8.8億元，比河南省平均水平少了10.8億元。

四川省委書記彭清華指出，不合理的鄉鎮行政區劃設置，導致微觀體系不適應宏觀戰略、空間布局不適應城鎮化進程、管理架構不適應治理現代化要求。四川希望推動全省鄉鎮行政區劃調整，從根本上來清除鄉鎮發展上存在的體制機制障礙。

據悉，四川這輪鄉鎮行政區劃調整改革計劃兩年內完成，力爭在現有數量的基礎上，鄉鎮建制減少30%左右。

自今年6月初啟動調整以來，百日之內，遂寧市鄉鎮數量由131個減少到95個，減幅27.5%，鄉鎮平均人口達3.95萬人、平均面積56.57平方千米，均比調整前提高38%。

在此輪四川鄉鎮行政區劃改革中，遂寧市的角色類似于“探路者”。領到任務的遂寧市，首先要解決的是“哪些鄉鎮需要撤并”以及“誰和誰合并”的問題。

遂寧市民政局副局長劉文明介紹，遂寧采用“正向模式”來推動鄉鎮間的撤并重組。按照地域相連、產業相似、人緣相親、生活相融的原則，打破原有行政壁壘，撤銷合并“犬牙交錯”的鄉鎮。而鄉鎮間的撤并總體思路是大鎮并小鎮，強鎮并弱鎮，向中心鎮集聚、往產業連片地區撤并，結合交通區位進行合并重組，不存在“弱弱”組合。例如，赤城鎮兼并了交通閉塞的下東鄉;地處邊緣地區的青堤鄉被撤并到經濟實力較強的沱牌鎮。

而鄉鎮規模的設置如何做到科學性，則是另一道難題。

按照四川省擬定的鄉鎮設置標準，人口需要達到3萬人，面積達60平方公里。而在基層的實際操作中，其實并不完全按照省定指標來確定鄉鎮的規模。例如在此次鄉鎮行政區劃改革中，遂寧市射洪市將玉太鄉、金鶴鄉合并到大榆鎮。“三合一”后，新大榆鎮面積達到112平方公里，成為射洪面積最大、人口最多的鄉鎮。此番撤并操作的背后，是出于未來產業發展的考慮，射洪市希望借此推進“中國鋰電之都”、西部國際技術合作產業園的建設。

力求平順

事實上，自1986年各地開展“撤并鄉鎮”開始，中國經歷了數輪鄉鎮撤并浪潮，期間鮮有成功案例，反而撤并之后常出現分合反復的現象。

今年11月8日，廣東韶關市翁源縣15年前被撤銷建制的鐵龍鎮再度掛牌。據了解，鐵龍鎮2004年撤銷建制以后，群眾辦事不方便、管理體制不順暢、惠民政策難落實等問題一直制約著鐵龍的發展。湖北省廣水市吸取盲目撤銷李店鄉的教訓，于 2011 年正式恢復該鄉建制。李店鄉恢復建制后發展迅速，于 2014 年撤鄉建鎮，成為遠近聞名的鄂北中心鎮。

劉文明介紹，遂寧市通過“工作留任一批、用好新增職數安排一批、交流市縣部門使用一批、晉升職級安排一批、保留待遇安排一批”等渠道，對涉改官員進行安置，對因調整暫時超配的鄉鎮和縣級部門領導班子，計劃用3年時間進行消化。

鄉鎮行政區劃調整并非是孤立的，改革的任務也不是單純的撤并鄉鎮。在遂寧，此輪鄉鎮區劃改革與鄉鎮機構改革同步進行。在此次調整中，新組建的沱牌鎮轄33個村委會和5個居委會，戶籍人口75747人，幅員面積達91.17平方公里。人口和面積的增加，沱牌鎮領導班子職數也相應增加。

遂寧市射洪市沱牌鎮黨委書記趙東告訴記者，新組建的沱牌鎮領導班子職數由9人擴大到了12人。蓬溪縣赤城鎮領導班子也從9人擴大到12人，同時還將當地派出所所長納入鄉鎮領導班子里來。

鄉鎮機構、編制的新增與擴充是為了解決“鄉鎮數量多、但人員編制有限”的頑疾。以遂寧市為例，遂寧平均每個鄉鎮僅有行政編制22.7名、領導職數8.4名、內設機構4.1個，有崗無人的現象較為突出，甚至有34個鄉鎮（街道）連領導班子都沒有配齊。

此外，在財政轉移支付方面，遂寧對均衡性轉移支付、縣級基本財力保障獎補轉移支付、農村綜合改革“一事一議”財政獎補資金等分配，不因鄉鎮個數減少而減少。

在劉文明看來，四川鄉鎮數量多，與原來財政的撥款體制有關系。原先上級的轉移支付是按照鄉鎮數量多寡來撥付，鄉鎮越多這意味著轉移支付就多。“中西部地區，鄉鎮大都依靠財政的轉移支付，合并鄉鎮意味著少了一個盤子。”劉文明認為，如今財政的轉移支付方式發生變化，按鄉鎮人口、面積、困難程度來進行撥付，打消了大家的疑慮，也利于鄉鎮行政區劃調整的推進。

能否降低行政成本？

四川此輪鄉鎮區劃調整，經濟上的訴求更加明確。四川希望通過撤并重組，集聚要素來做大做強鄉鎮，以抵消鄉村日益嚴重的老齡化和空心化帶來的發展困境。

赤城鎮黨委書記姜文認為，鄉村空心化加劇耕地的荒廢，缺失人的要素，使得產業發展苦難重重，也給基層治理帶來挑戰。

前幾輪的鄉鎮撤并，江蘇、山東、浙江等省都將機構精簡、提高行政效率列為鄉鎮行政區劃改革的核心目標，蘇魯浙三省平均裁減機構比例達20%以上，精簡人員比例超40%。

根據江蘇省所做的一項抽樣調查顯示：所調查的116個鄉鎮中，行政工作效率有較大提高的有16個，占 13 %;有些提高的有65個，占56%;其余35個鄉鎮的工作效率則有不同程度的下降。在經濟欠發達地區，鄉鎮撤并后出現了鄉鎮減少與機構臃腫同時存在的局面。有的鄉鎮撤并后，一個鄉鎮正副書記和鄉鎮長人數達到二十多人，人浮于事，大大降低了鄉鎮行政運行效率，也增加了行政成本 。

摘自《中國新聞周刊》