鄉村振興視閾下少數民族地區的深度貧困治理維度分析

何玲玲，黃廣宇

（南寧師范大學 經濟與管理學院，廣西 南寧530229）

在全面建設鄉村振興的背景下，習近平總書記在報告、講話、座談中多次明確提出，到2020年我國現行標準下實現農村貧困人口精準脫貧的目標。然而，我國部分少數民族地區長期處于經濟發展不平衡狀態，呈現出生活水平低下、生態環境脆弱、發展理念滯后等局面，導致了該地區深度貧困的產生。

少數民族地區的深度貧困已成為我國社會治理的關注焦點，該地區貧困人口眾多，脫貧任務艱巨。國家精準扶貧政策在少數民族地區的地理環境、人口素質、治理創新等方面呈現出諸多不足，為破除少數民族地區的深度貧困問題在鄉村振興過程中的障礙，實現短期脫貧與長期振興互補融合，從深度貧困的貧困人口維度、貧困地區維度、扶貧政策維度入手，建立少數民族地區脫貧機制的治理模型，全力打造創新型少數民族地區的深度貧困治理模式。

一、深度貧困相關文獻回顧及概念界定

（一）深度貧困相關文獻回顧

深度貧困表現為貧困人口陷入貧困的程度，衡量貧困主要有三個維度:廣度、差異度和深度，貧困廣度是指貧困人口的基數大、數量多；貧困差異度指貧困人口收入差距懸殊；貧困深度則指貧困人口收入與貧困線相比較，收入低于貧困線［1］。深度貧困主要指深深陷入貧困、難以脫貧的狀態，最為直觀的衡量標準就是Sen指數［2］、FGT指數［3］等描述貧困深度的指數。史志樂（2018）指出，深度貧困人口長期處于物質極度欠缺或者地理環境極為惡劣的情況之中，貧困的脆弱性、頑固性較強，扶貧難度大與容易造成返貧兩種屬性共存［4］。李俊杰（2018）指出，深度貧困的最主要的特點是貧困人口的收入僅能保證最低的生活水平，而對于自身的居住條件、醫療、教育等其他的需要無從談起［5］。左停（2018）認為，深度貧困體現在貧困人口處于物質匱乏與收入低下的情況之中，縱向時間維度上表現為貧困的“頑固性”，也就是說貧困具有代際性和長期性兩種特征，在短時期內無力脫貧，亦或是脫貧后極易造成再次返貧［6］。于開紅（2018）指出，在深度貧困地區，存在以下三種貧困方式：物質貧困、精神貧困、生態貧困。物質貧困的產生是長期缺乏資金投入，導致深度貧困地區經濟發展持續低下；精神貧困是深度貧困地區的群眾在意識上沒有形成具體脫貧舉措和路徑；生態貧困是部分深度貧困地區先天自然條件惡劣所造就，而有些是后天人為的破壞形成。有些地區是物質貧困、精神貧困、生態貧困三者之中的一種，有些是混合兩種貧困，更為嚴重的則是三種貧困混合在一起［7］。

從貧困動態學的角度看，深度貧困屬于長期、持續性貧困與短時、暫時的貧困相對應。短時、暫時性貧困的原因是自然災害等突發事件導致貧困人口在一定時期內收入銳減，但是當這些矛盾得以解決以后，便會從貧困中走出。而持續性貧困的不同之處在于其貧困時間長、扶貧難度大，也可以定義為“慢性貧困”，像一種慢性病持續長期存在難以根治［8］。Hulme（2003）提出了一個根據貧困的不同階段分為五個層次，其中包含總是貧困、經常貧困、摩擦貧困、偶爾貧困和從不貧困（見圖1），其中又把五個貧困程度特性分別劃分為三個邏輯框架，其一，持續性貧困劃分為總是貧困和經常貧困；其二，暫時性貧困劃分為摩擦貧困和偶爾貧困；其三，把從不貧困劃歸為不貧困的邏輯框架內。三個邏輯框架的不同之處在于彼此之間貧困線的差距、貧困發生的概率、貧困持續時間的長短方面都有所區別。縱觀多年以來我國中央和地方出臺的相關扶貧政策，是隨著國家經濟的循序發展與扶貧理論的不斷創新，并因地制宜地制定出針對不同地區、不同民族、不同貧困人口的具體幫扶政策。

以上國內外各學者對深度貧困的衡量指數、形成因素、類型框架等方面進行了系統論述，對本文的研究具有重要的理論指導意義，同時也提供了許多重要的基礎性資料、研究理論、治理模型。但針對少數民族地區深度貧困問題的研究還處于起步階段，有待進一步探討。我國少數民族自治區共有五個：廣西壯族自治區、內蒙古自治區、寧夏回族自治區、西藏自治區、新疆維吾爾自治區。除了這五個自治區以外，在四川、云南、貴州、湖南、湖北、青海、吉林等省份還有部分少數民族自治州、自治縣等。各民族在長期的歷史環境下，形成大雜居、小聚居的人口分布格局。少數民族地區具有民族性和貧困性兩個特性，本文將從這兩個角度研究其中特性，從不同維度去建構少數民族地區深度貧困的治理模式。

圖1 貧困的分類及其圖解

（二）理論闡述及相關概念界定

我國政府對深度貧困地區所具有的特征定義為“兩高、一低、一差、三重”。首先，“兩高”是指貧困人口所占有的比率高、貧困發生概率高；其次，“一低”指的是個人可支配收入低；再次，“一差”即深度貧困地區的基礎設施條件與住房條件差；最后，“三重”也就是指低保、五保貧困人口脫貧任務重，因病致貧返貧人口脫貧任務重，貧困老人脫貧任務重［9］。中央提出“深度貧困地區特征”這一概念的界定，地方各級政府應充分理解，對深度貧困產生的原因、影響、意義等方面進行系統的剖析，并根據當地特征擬定具體方案，層層傳達、逐步落實、密切監控。要堅決地解決好少數民族地區深度貧困這一難題。

綜上可知，深度貧困是指在某一特定地區，在政治、經濟、文化、生態等各方面與經濟發達的地區相比較，其物質方面與精神方面都存在諸多不足的一種社會現象。該社會現象具體表現為政治理念貧瘠、經濟發展落后、文化水平低下，以及鄉村治理缺失、公共基礎設施欠缺、人民基本生活水平難以得到保障的匱乏局面。因此，在該區域，迫切地需要國家出臺相應的方針、政策、機制等來促進這一區域的經濟發展，通過綜合、系統、長遠的規劃，并逐步落實，以解決當地的貧困現象，防止因貧困帶來的不和諧社會問題。

二、少數民族深度貧困地區的形成因素分析

當前，我國少數民族地區深度貧困的治理形勢依然嚴峻，在城鄉二元結構體制之下，少數民族地區的深度貧困突出表現在：地區的生產力發展不足；農村基礎設施薄弱；整體發展水平低下；國家支農體系尚不成熟，城鄉一體化過程問題頗多；鄉村治理體系不健全等。因此，當前應把實施鄉村振興戰略與推動少數民族地區深度貧困的經濟、政治、文化、生態等方面充分融合。

（一）地理環境因素

國家深度貧困地區是指全國11個山區集中連片特困地區，包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山-太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區［9］。這11個山區集中連片特困地區形成深度貧困的原因存在多種因素。深度貧困地區，簡言之就是“集貧窮于一體，受困難的束縛”的部分經濟欠發達、生活水平低下的農村地區。縱覽全國，深度貧困主要集中于革命老區、民族地區、邊疆地區。就外部條件來看，這些地區存在地理條件惡劣、氣候條件嚴苛、自然災害頻發等因素。第一，從地理位置的客觀成因來分析，這些地區與經濟發達地區相距較遠，交通不便，無法借用經濟發達地區的區位優勢，帶動當地的經濟。第二，部分深度貧困地區自身存在地勢險峻、地貌起伏不平的情況，造成無法引入產業，促進經濟發展。這些地區由于客觀原因與現實條件的限制，依靠發展當地產業來帶動脫貧致富的路徑行不通。第三，深度貧困地區的氣候較差、缺乏水源等諸多原因，制約了農業經濟的發展。在廣大深度貧困地區，家庭內的農業種植、養殖形成了自給自足的生產方式，甚至有些農戶家中無法依靠種養方式解決溫飽，生活長期處在貧困線以下。

（二）人本治理因素

由于少數民族地區的貧困人口脫貧觀念并不強，貧困家庭的生計依賴傳統舊式生產方式，且這些生產方式很難與現代化的知識實現相互銜接。從人本自身因素來分析，少數民族地區相對與其他經濟發達地區存在以下不足：第一，居民勞動技能不僅單一，而且相對欠缺，難以依靠自身能力來提高家庭收入。缺乏技能，脫貧致富無從談起。因此，對少數民族地區的群眾應施以“授人以魚不如授人以漁”之策。第二，受教育程度偏低，文化水平普遍不高，知識儲備的不足限制個人的長遠發展。由于人才的缺乏，使得少數民族地區在發展教育以提高當地人口的文化素質方面長期處于劣勢。在這種被動的局面之下，提高少數民族地區的教育文化水平刻不容緩。第三，自身脫貧意識薄弱，甚至缺乏積極進取解決貧困的思維，脫貧最終依賴的是勤勞致富的雙手，缺乏開拓奮進的意識卻想走出貧困皆為空談。在對少數民族地區的深度貧困治理中，脫貧的首要工作是培養貧困人口的“志”與“智”。當貧困人口擁有了解決自身貧困問題的“志氣”與“智慧”，脫貧攻堅工作才能得以順利開展。從以上三方面對少數民族地區群眾的內在因素進行剖析，發現導致深度貧困的人本治理因素，從而找出解決路徑。

（三）扶貧政策因素

通過實地調研，發現深度貧困地區的扶貧政策存在以下不足：第一，國家與地方財政投入相對較少，公共基礎設施和公共服務的投入存在嚴重欠缺，根本無法保障深度貧困地區居民的基本生活需要，同時也在很大程度上限制了少數民族地區的經濟發展。第二，國家幫扶政策的缺失，缺乏人才與技術的支持，無力帶動少數民族深度貧困地區的產業發展。由于深度貧困地區缺乏產業經濟，無業可扶，造成無力脫貧，難以解決當前的貧困問題。第三，長期以來，脫貧方式存在填表格、虛報脫貧指標，即“數字脫貧”“暫時脫貧”等現象，深度貧困地區的脫貧政策往往只起到短暫的時效作用，也就是“短期脫貧”，并不能從根本上解決問題。第四，我國深度貧困幫扶政策主要包括三種不同類型人群：一是因病致貧人群，尤其是因患重病和慢性病群體；二是返貧人群，災害原因與市場行情變化而導致的返貧者；三是貧困老人，在這個群體中，普遍存在年齡大、身患疾病、自身無勞動力的情況［10］。這三類人是因病、因災、因學以及身體條件限制造成貧困。對于解決這些深度貧困人口的問題，中央和地方應出臺具體的政策給予支持和幫扶。因此，國家與地方政府應加大對少數民族深度貧困地區的政策支持力度，多方籌資、齊抓共管，循序漸進地推動少數民族地區的經濟穩步向前。

三、少數民族地區深度貧困治理的三個維度分析

為了解決少數民族地區的深度貧困難題，務必明確少數民族地區深度貧困的脫貧目標并進行精準定位，并以此來指導脫貧的奮斗方向。從全局的角度看扶貧開發事業，實現振興鄉村的宏偉藍圖，即實現貧困人口到2020年全部脫貧、貧困地區逐步建成小康社會。現從以下三個維度去分析：

（一）“貧困地區”維度

推動貧困地區及人口脫貧攻堅的步伐，扶持貧困地區及人口盡快完成精準脫貧，實現全面消除貧困的目標，決不能讓任何一個深度貧困地區掉隊。

第一，實現全面的脫貧，是指包括少數民族地區、邊疆區域、革命老區等所有地區共同走出深度貧困。因此中央與地方政府要有序增加財政支持，在政策上不斷推陳出新，加大脫貧攻堅力度，促進深度貧困地區的經濟振興。統計數據顯示，2017年民族地區的經濟發展趨勢一路攀升，民族8省區的全年生產總值達84899億元，同比增長了7.6%，相比全國高出0.7個百分點。除了內蒙古以外，剩余7省區的增長速度均高于全國的平均水平。云南、西藏、貴州3省區的GDP分別為9.5%、10%、10.2%，且這3省區的增速位居全國的前三，貴州省已經連續保持28個季度的經濟增長兩位數。

第二，進一步推進少數民族地區的公共基礎設施建設，執行對少數民族地區和深度貧困群體的專項精準扶貧方針政策，制定人口較少民族整體脫貧的扶貧措施。在實施扶貧措施過程中，公共基礎設施的建設作為硬件條件，是保證少數民族地區取得脫貧攻堅勝利的重要保障，因此，在鄉村振興過程中必須把公共基礎設施建設放在首位。如表1，改革開放40年以來，中央和地方政府不斷加大對貧困地區的公共基礎設施建設，截止到2017年末，貧困地區所在自然村通公路的農戶比重99.9%，比2013年提高2.1個百分點。

第三，農村公共服務主要領域指標接近全國平均水平。要從解決少數民族深度貧困地區貧困人口的生計、就業、教育、公共物品的供給、醫療、居住條件等基本的生活保障入手，不斷持續發展，才能使得貧困地區的人口與全國人民一起走向幸福生活的彼岸。通過表1的數據顯示，截止2017年年底，貧困地區的所在自然村有衛生站、上幼兒園便利、上小學便利的農戶比重分別為92.2%、84.7%、88.0%，分別比2013年提高了7.8、13.3、0.2個百分點，表明貧困地區的醫療、教育都得到了不同程度的提高。

第四，邊疆地區在地理位置上處于我國的偏遠地區。首先，給予邊疆地區少數民族特色村鎮多方面的支持與保護，讓邊疆地區的群眾加入到解決本地貧困現狀的建設中來，加大力度開展易地扶貧搬遷。其次，提高對邊疆地區的資金投入，并綜合考慮邊疆地區的特殊條件與限制，制定切實舉措改善群眾的基本生活條件。再次，根據邊疆地區兼具邊境貿易和少數民族區域的二者特性，給予發展貿易和支持民族特色產品推廣的優惠政策，不斷提高邊疆地區的經濟發展水平。

表1 2013—2017年貧困地區農村基礎設施和公共服務和公共服務情況

第五，中央與地方政府共同制定東部與西部地區相關幫扶舉措。重點支持集中連片特殊困難地區的精準扶貧，以此為契機實現深度貧困地區脫貧攻堅的宏偉藍圖。據國家統計局數據顯示，截止2018年年底，東西部扶貧協作與對口幫扶實現30個自治州全覆蓋。通過東部地區經濟較發達縣（市、區）與西部地區貧困縣的對口支援，涵蓋了西部地區民族自治地方的所有貧困縣。

在中央與社會各界的共同幫扶下，通過民族地區的廣大干部群眾齊心合力，少數民族地區的經濟得到長足發展、基礎設施獲得明顯改善、貧困人口大幅下降、群眾的收入水平逐年提高。據國家統計局數據顯示，截止2018年年底，少數民族地區的脫貧攻堅取得豐碩成果，已經宣布28個貧困縣摘帽，其中有21個在西部和少數民族地區。總而言之，區域脫貧是脫貧攻堅的重要版塊，只有在少數民族地區實現產業扶貧、收入水平持續提高，才能帶領少數民族地區的深度貧困群眾擺脫深度貧困。

（二）“貧困人口”維度

鄉村振興的要點在于將貧困人口轉移，從本質上脫貧，在政治、經濟、文化等方面全面實現脫貧［11］。簡言之，到2020年穩步實現農村貧困地區的經濟發展問題、貧困人口的基本吃穿問題以及貧困地區亟待解決的基礎醫療、義務教育、居住條件和環境等方面的問題。

表2 民族8省區與全國部分貧困人口及貧困發生率

表2是國家統計局對民族8省的相關貧困指標統計。按年人均收入為2625元（2012年不變價）的國家農村扶貧標準計算，2017年民族8省的貧困人口為1032萬人，比2016年少379萬人；2017年民族8省區農村貧困人口占全國的比重為33.9%，比2016年（32.5%）略有增加，高1.4個百分點；減貧速度為26.9%，比全國平均水平（29.7%）低2.8 個百分點；2017 年民族8 省貧困發生率6.9%，比全國（3.1%）高3.8個百分點，是全國的2.2倍。這些數據表明，民族8省區減貧速度慢于全國，目前剩余的1032萬貧困人口，其貧困的程度越來越深，且脫貧的難度也將越來越大。因此，治理少數民族地區人口的深度貧困問題可著重做好以下方面：

第一，實現人均可支配收入上漲幅度高于全國平均水平。現階段我國的社會主要矛盾已經轉化為“人民對日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。提高人民的生活滿意度是解決這一矛盾的重要手段，尤其是針對生活在少數民族深度貧困地區的人口。通過培訓貧困人口的勞動技能，掌握現代技術、先進理念、開發創新，以此來提高當地群眾的收入水平，讓群眾有更好的物質條件去解決生活困難。表2是國家統計局對民族8省區與全國部分貧困人口及貧困發生率的統計，全國貧困人口自2012年的9899萬人到2017年的3046萬人，總共減少了6853萬人；而民族8省區也由2012年的3121萬人到2017年的1032萬人，總共減少2089萬人。貧困人口的大幅減少表明脫貧攻堅取得較好的成果，大量的貧困人口走出貧困的窘境，讓少數民族深度貧困地區的群眾對未來充滿希望。

第二，加大力度對邊疆民族地區義務教育的投入，根據少數民族地區的語言特色，推廣雙語教學制度，保障少數民族地區的基礎教育，并結合少數民族地區的特色，發展針對民族特色中高等職業教育專業的推廣。通過專項的師資教育投入，并結合校本培訓、脫產培訓、外校師資幫扶等多方舉措來推動少數民族的教育改革。通過對少數民族地區的基礎教育進行針對性的優化，因材施教，保護少數民族傳承的文字、語言、民族風俗等包含本民族特色的非物質文化。

第三，激發貧困人口的自我脫貧意識。由于少數民族深度貧困地區的貧困人口脫貧理念淡薄，長期以來已經形成“等、靠、要”等思維模式，要從根本上改變其脫貧意識與觀念，因此，脫貧政策應將扶貧與扶志和扶智相結合，智和志就是內在的思維、頭腦中的進取。培育深度貧困地區貧困人口的內生發展動力、脫貧能力，是建設穩定長效脫貧機制的基本出發點［12］。地方政府應將對貧困群眾的“扶志”和“扶智”工作作為脫貧工作的第一重任，提高少數民族深度貧困人口脫貧意識，激發其內在的脫貧動力。最終實現物質的經濟脫貧，意識上的精神脫貧。也就是說，在少數民族深度貧困地區，貧困人口要在內心具備積極向上、開拓進取的精神，解決自身貧困的生活問題，要從貧困人口的思想上、精神上真正喚起脫貧的意識與想法。通過中央與地方政府大力推廣宣傳與正確引導，農村基層組織的現場指導，用知識裝備頭腦、用意識武裝行動、用想法引導行為，讓少數民族深度貧困地區從本質上解決自身的貧困問題。

（三）“扶貧政策”維度

少數民族地區屬于經濟發展的弱勢地區，雖然自改革開放以來一直有國家的宏觀政策支持，但是隨著市場經濟的日趨成熟、生產與消費結構的不斷調整、農村城鎮化的持續推進等方面的影響，少數民族地區的深度貧困治理面臨新的挑戰。為了加快鄉村振興步伐，應不斷施以細化的新政來解決貧困治理問題。

第一，少數民族地區的精準扶貧需要中央以及地方各級政府出臺各種宏觀、中觀乃至微觀的具體方針與政策的指引與幫扶，作為少數民族地區群眾，要積極響應國家的號召，從惠農、惠民政策入手，從自身具體條件出發，結合中央與地方政府出臺的各種幫扶政策，通過這些幫扶政策來發展，從根本上徹底擺脫貧困。要以解決少數民族地區與貧困群眾的脫貧為基礎，逐步過渡到鄉村振興。

第二，遵照權責一致的原則，針對連片特困地區縣與國家扶貧開發工作重點縣所存在亟待攻關的難題，以扶貧幫扶為指引，以重點扶貧項目為依托，對專項扶貧資金、相關涉農資金和社會幫扶資金聯合統一使用。嚴格落實國家在貧困地區安排的公益性建設項目，取消縣級和西部連片特困地區地市級配套資金的政策，并且加大中央和省級財政投資補助比重［12］。根據圖2，2016-2018年中央財政專項扶貧資金安排民族8省區資金1133.1億元，占全國總投入的43.9%（全國2582.85億元），2018年安排資金486.2億元，比上年增長32.4%。以上數據表明，中央財政在民族8省區的資金投入比例呈逐年上升趨勢，對于少數民族地區而言，起到了“久旱逢甘霖”的作用。通過逐年加大投入，逐步解決少數民族地區的硬件設施、企業引入、人才吸引等方面存在的不足。

第三，我國貧困地區在脫貧攻堅工作中，應根據鄉村振興戰略目標制定具體的舉措，從少數民族深度貧困的農村、生產力水平較低的農業、缺乏先進技術與設備的群眾這三者中入手，創新發展策略，制定遠景目標，并落實到地方，為深度貧困的群眾謀福利，創效益。黨的十九大報告提出，為了實現鄉村振興戰略目標，要始終把農村發展放在首位，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，以幫助少數民族地區的群眾走出困境為己任，在少數民族地區出臺因地制宜的長效治理機制與具體的解決路徑。少數民族地區應利用好國家的財政扶貧政策，探索與之相對應的保障集體權益在價值增值上的實現形式［13］。

圖2 中央財政專項扶貧資金“十三五”安排民族8省區示意圖

（四）建立“深度貧困脫貧治理模型”

現根據以上三個維度建立一個深度貧困地區脫貧機制的治理模型（如圖3）。

圖3 深度貧困脫貧治理模型

圖3 中“貧困人口”“貧困地區”“扶貧政策”三個分支模塊之間相互銜接，形成一個互動的治理模式，并分別從三個不同方位進入總模塊“深度貧困脫貧機制”。通過三個分支模塊之間的循環往復，相互作用，遵從循序漸進與互相促進的基本原則，共同打造一個深度貧困的治理模型。該模型從一個全新的視角去剖析深度貧困地區的內在問題，從三個不同維度探究解決模式，并根據少數民族地區客觀存在的風俗習慣、村規民約、制約短板等方面的現實條件，制定相應的治理貧困的方針、政策、思路，讓少數民族深度貧困地區的人民結合當前國家大力執行鄉村振興策略，針對自身存在的不足，在發展產業、促進教育、完善醫療、引進人才等方面不斷優化。

四、結語

根據黨的十九大提出的鄉村振興戰略，集中央與地方政府之力去全力解決少數民族地區的深度貧困問題，是當下亟待攻關的重要難題，同時也是實現共同富裕的本質要求。鄉村振興的最終目標是帶動三農共同走上康莊大道，小康生活對于城鎮居民來說已經基本實現，但是仍有許多深度貧困地區農民生活在溫飽線以下。因此，要實現2020年全面脫貧，就要從少數民族地區的深度貧困入手，解決物質生活水平低下、精神生活匱乏的重大難題。通過貧困形成因素、貧困產生原因、貧困治理維度等多方分析，共同構建真正適合少數民族深度貧困地區實現脫貧的路徑。這個過程需要中央政府和地方各級行政部門大力扶持和共同發力，農村基層組織現場執行，以及少數民族深度貧困地區的群眾齊心協力，才能共同完成精準扶貧，打贏脫貧攻堅戰。