公共價值管理視角下合作社發展現狀、問題與建議

賈玉嬌 廖家琦

家庭聯產承包責任制實施之后，農戶實現了對家庭內勞動力的自由支配，而城鄉二元結構的瓦解使農村越來越多的中青年群體涌入城市。家庭內部勞動力分化出農業從業者和非農業從業者。農戶的兼業化迫使家庭內農業從業者提升勞動效率，對與農業生產相關的技術需求增強，從而推動生產資料、農產品、資金和土地等各種與農業生產相關的要素市場的形成和開發，農業的商業化和市場化程度不斷增強。[1]在市場經濟的沖擊下，農村傳統的流通和服務組織因難以適應快速變化的外部環境瀕于癱瘓，個體農戶缺少與市場相銜接的有效機制，“小農戶、大市場”矛盾不斷凸顯。在推進農業現代化的過程中該如何維護小農的利益，實現小農和現代化農業的有效銜接成為問題的焦點。在此背景下，合作社作為一種經濟組織形式，在農村得到迅速發展。截至2019年10月底，全國依法注冊登記的合作社達220.3萬家，是2007年的83.45倍，年均增長6.95倍，輻射帶動全國近一半農戶，其中普通農戶占成員總數的87.7%。[2]合作社作為小農戶與現代農業發展有機銜接的重要組織載體，成為學界熱切討論的問題。

一、文獻綜述及問題的提出

目前學界對合作社的研究已取得顯著成果。在宏觀層面，學界的研究主要集中在合作社的外部環境和政治制度方面。例如姜長云認為合作社是在農村市場經濟發展的過程中，為了適應與農業生產相關的領域的擴大而逐步發展起來的，并從合作社的法律地位、政府行為和相關主體知識三個方面闡述制約合作社發展的因素。[3]黃祖輝等對不同產品類型的專業合作社進行了界定，認為產品特性對合作社的組織規模、治理結構以及運行績效有著顯著影響，主張政府應當制定有針對性的政策扶持合作社的發展。[4]王曙光從“契約—產權”視角出發，提出退出權實施的核心是合約締結過程中雙方的締約關系自主平等且社員的財產受到合理保障，強調政策扶持對合作社發展的關鍵性作用。[5]在微觀層面，學界重點探討合作社的治理機制、組織結構、治理績效等。例如劉剛等認為合作社在內部面臨著管理結構和理念變化的挑戰，提出應當通過明晰所有權、控制權和收益權，重塑內部治理結構。[6]劉濱等認為“發展潛力”對合作社績效有重要影響，對合作社績效的考察不應只局限于當期所取得的成果，更應關注其可持續發展能力。[7]徐旭初、張笑寒等對浙江省526家農民專業合作社進行實證分析，依據合作社績效評價體系，在內部治理機制的視角下探討合作社治理機制對農戶增收的影響。[8-9]

通過文獻梳理可以發現，學界對合作社的性質、功能與局限做出了詳細的論述，并針對合作社發展過程中的不足提出意見，為政策制定提供參照。但學界更多聚焦在合作社工具理性的層面，把合作社效率的提高等同為治理技術和治理工具的完善，在合作社的價值理性層面缺少相關研究。筆者旨在公共價值的視角下來探討合作社進行公共價值管理的必要性，分析合作社發展面臨的挑戰，提出未來發展的建議。

二、公共價值管理視角下的分析框架

公共價值的概念最早是由穆爾提出。他在《創造公共價值：政府戰略管理》一書中分析了馬薩諸塞州貝爾蒙特鎮的社區圖書館在應對“掛匙兒童”過程中出現的圖書館和管理員職能轉變的現象，認為當外部環境發生變化時，圖書館的職能不僅僅是提供閱讀書籍和閱讀空間，還應擔負起對兒童的日托照料，圖書管理員也必須對這一情況做出積極回應。[10]13這種公共領域的復雜性和不確定性所導致的“棘手問題”即是公共價值管理范式的源起。[11]在傳統的公共行政范式看來，“棘手問題”屬于政治的范疇，只存在于政策的制定階段。但隨著社會復雜度的提高，價值的異質化程度不斷增強，“棘手問題”已經從政治層面延伸至行政層面。管理者治理的目標不再是公共政策、項目或服務，而要注重創造新的價值，對效率價值、公平價值、結果價值和服務價值進行整合。

從公共價值管理的理論視角出發，可以發現農村合作社在發展的進程中，也面臨著適應復雜多變的環境和統籌多元價值的挑戰。我們借用張云翔等的分析框架，以小農戶在公共價值管理中作為合作社價值的確定者、服務的接受者、義務的執行者以及管理的補充者為切入點，分析小農角色對“公共價值戰略三角”的影響。[12]“公共價值戰略三角”即公共價值的戰略目標、授權環境和運作能力。[10]70對于公共價值的戰略目標而言，小農作為合作社價值的確立者，影響合作社公共價值管理回應何種管理目標；作為合作社服務的接受者，其具體的需求和反饋，影響著合作社公共價值管理的實施路徑和方式，推動合作社公共價值目標的操作化。對于運作能力而言，小農作為義務的執行者，能否自覺遵守合作社規范、積極履行義務對合作社公共價值管理的績效有關鍵性作用；作為合作社管理的補充者，在彌補了合作社管理時間、精力和能力有限的問題的同時起到積極的帶頭作用，是對合作社創造公共價值能力的補充。而這四種角色相互作用，又影響著合作社是否能得到小農戶廣泛的支持與認可。筆者旨在分析合作社在實際運行過程中，小農在合作社公共價值管理中角色定位不明確形成的問題。具體表現為小農難以參與合作社價值目標的確立、接受合作社服務少、不遵守合作社規范以及不愿意為合作社發展提供志愿服務。通過討論這些問題對合作社戰略目標、授權環境以及運作能力的挑戰，提出應當通過完善協商與溝通機制、績效考核機制、激勵管理機制和宣傳教育機制來明晰小農在合作社公共價值管理中的角色定位，促進小農角色整合，推動合作社公共價值管理。具體分析框架如下：

三、小農戶角色定位不明確對公共價值管理的挑戰

小農作為合作社的主要成員，其集體偏好決定著合作社價值目標的確立以及服務的提供方式。但現實中，大農對合作社的掌控導致小農的期望和需求不被重視，小農在公共價值管理中的定位模糊不清。具體表現為：

(一)難以參與價值目標的確立

作為合作社價值目標的確立者，小農戶可以通過積極和消極兩種方式影響合作社目標的確立。如積極主動參與合作社的問題架構，并提出有建設性的解決方案；或通過消極抱怨政府監管不力、合作社管理無效等方式倒逼政府增強對合作社的扶持力度和監管力度，促使合作社在運行的過程中發展好、維護好自身的利益。但在當今的農村，農戶收入出現明顯的分化，形成了大農和小農之分。大農因擁有更多的人力、社會和自然資源，具有較高的文化水平，往往是合作社的領導者或核心成員，而小農在各方面都處于弱勢地位，只能以普通成員的身份加入合作社。在合作社價值目標確立的過程中，由于缺少有效的參與機制和溝通渠道，小農群體逐漸被邊緣化，難以向合作社反映自身的需求和期望，導致合作社沒有依照小農的群體偏好來確立戰略目標，合作社的質性發生偏移。

(二)難以享受合作社提供的服務

作為合作社服務的接受者，小農對合作社提供服務的質量有充分的發言權，可以對合作社能否提供及時準確的市場信息、相關的技術指導以及低價優質的農業生產資料進行評價。但由于中國合作社的發展還處于起步階段，在內外部因素共同作用下，難以為小農提供高質量的綜合性服務，且存在著服務供給不公平問題。合作社的核心人員或生產大戶，雖然有為小農戶鏈接培訓資源、提供技術指導或培訓場地的能力，但他們與小農之間存在一定的競爭，在為小農提供此類服務時具有一定的保留性。例如賀書霞在2019年的調研中發現，合作社中的核心成員、領導者以及大農每年參加各類技術培訓1次以上的占66%以上，而有91%的普通農戶從未聽說過農業技術培訓。[13]這種服務提供的差異性真實體現出合作社的戰略目標在實際運作過程中發生偏移，使小農戶對合作社的價值目標產生質疑。

(三)不愿履行應盡義務

作為合作社義務的執行者，小農沒有自覺遵守合作社的規范，在合作社的治理中存在嚴重的“搭便車”行為。小農的“搭便車”行為一方面源于其公私觀的缺失。小農對私人利益和公共利益區分模糊，且有著私人利益高于公共利益的等級次序觀念。在合作社的運行中，通常侵占合作社的公共利益以利自己的生存發展。從合作社領導者的角度來說，對分散且組織紀律性較差的小農進行監督成本過高，難以規范小農的“搭便車”行為。另一方面，是由于合作社內部監督機制和利益分配機制的不完善。小農在合作社處于從屬地位，缺少話語權，難以公平地共享合作社的盈利，因而參與合作社日常管理與監督的積極性不高。小農兼具合作社擁有者和使用者的雙重身份，在享受合作社提供服務的同時，卻不愿意承擔合作社公共價值管理、維護和創造的義務，致使公共價值管理的成效難以顯現。

(四)不愿提供志愿服務

作為合作社管理的補充者，小農可以為合作社提供無償的服務。例如在義務之外對社內其他成員的行為進行監督，輔助合作社的管理人員共同管理等。盡管合作社的發展壯大對農戶收入水平的提高有顯著影響，但卻極少有農戶以志愿者的身份為合作社的運營和發展提供幫助。產生這種現象的原因，首先是由于小農戶以家庭為單位進行自產自銷的慣習使其重點關注家庭利益，合作意愿不強。其次是合作社缺少有效的激勵機制。志愿服務作為一項集體行動，志愿者所做的貢獻會被合作社收益由全體社員共同分享的機制掩蓋，且很少獲得其他成員的認可和感激，造成志愿者心理的不平衡。此外，小農對合作社信任的缺失使其不關心合作社的發展。小農的信任具有一定的具象性，即農戶對合作社的信任程度在很大程度上等同農戶對合作社領導人的信任程度。但由于合作社領導人存在道德水平不高與管理能力不強等問題，導致小農不愿意為合作社投入過多。[14]一些合作社的公共價值管理缺少帶頭人的示范作用。

四、公共價值管理視角下小農的角色整合

小農作為合作社價值目標的確立者、服務的接受者、義務的執行者以及管理的補充者，對合作社公共價值管理產生重要影響。但在合作社具體實踐中，卻存在著小農與合作社溝通不暢、接受服務少、利益難以保障等問題，導致小農對合作社的認可度降低，不再關心合作社的發展。合作社應在不斷完善治理機制的基礎上，明確小農角色，以調動小農參與治理的積極性與主動性。

(一)完善協商與溝通機制

農村合作社是在部門和資本下鄉、大農和小農分化的背景下建立的。對于大農來說，與小農聯合組成合作社可以獲得政府的財政補貼；對于部門和資本來說，合作社可以提升農民的組織化水平，減少部門和資本與分散的小農進行交易的成本，符合部門和資本想要提高收益效率的目標。因而部門和資本也愿意付出一定的資金扶持合作社的發展，從而得到政府更多的政策優惠和資金補償。但隨著合作社的發展壯大，小農談判能力的增強會壓縮部門和資本在購銷活動中的獲利空間，所以支持大農聯合小農建立“合作社”更符合部門和資本的盈利性目標。可見多元主體在參與合作社發展、為合作社提供資源的同時，由主體異質性造成的價值多元性，給合作社公共價值管理帶來挑戰。在參與主體多元的情境下，協商與溝通機制是協商不同主體間的利益與差異的有效手段。合作社應當通過完善協商與溝通機制，拓寬小農的參與渠道推進有序的政治參與，在與小農群體互動的過程中達成價值共識。

(二)完善績效考核機制

在對合作社的績效進行考核時，應當設置科學的、實用的、可操作的考核目標，兼顧經濟效益、組織效益和社會效益，以為小農提供優質服務為主要價值目標。從合作社收入、盈余等方面考察合作社的經濟效益；從可持續發展能力、對環境的適應能力及合作社自我完善的能力來考察合作社的組織效益；從合作社提高勞動效率的程度、吸納農戶的力度、帶動非合作社成員的強度和輻射范圍的廣度來考察合作社的社會效益。完善績效考核機制是增強合作社服務能力的必要選擇，有利于合作社更加積極全面地回應小農的需求。北京奧金達蜂產品專業合作社正是在完善的績效考核機制下，取得了優異成績。在經濟效益方面，該合作社積極推動養蜂業和旅游業的融合，合作社于2014年打造的蜜蜂授粉觀光旅游基地，現今每年可接待游客1.5萬人次，帶動周邊120戶農戶發展授粉產業，農戶年均增收1.2萬元。在組織效益方面，合作社充分利用現代科技，適應數字化潮流，利用大數據平臺打造全新管理模式。在社會效益方面，近3年來，合作社通過“1+5”技術服務模式和托底幫扶模式共幫扶低收入農戶368戶，并推出“蜂業氣象指數保險”，幫助農戶抵御由自然災害造成的收入虧損風險。[15]

(三)完善管理激勵機制

通過完善管理激勵機制，使小農利益與合作社利益掛鉤，促使小農自覺遵從合作社規范，積極履行應盡義務。首先，要完善合作社法人治理結構，依照法律明確規范合作社“三會”的權力和義務，保護小農在理事會和監事會的正當權力，確保合作社的重大事項經社員大會表決決定，實現經營權、監督權和所有權的有效制衡。例如被評為2019年全國農民合作社典型案例之一的內蒙古扎魯特旗馬拉沁艾力養牛專業合作社嚴格堅持“三會”管理結構，每年按合作社章程固定召開1次全體成員大會、2次理事會和3次監事會。[16]其次，政府應設立外部監督機制，如成立專門的合作社監管部門，對合作社的成立條件、運行狀況以及盈余分配進行準確核實，以防止合作社內出現“精英俘獲”現象。再次，要嚴格實行財務公開制度。合作社應當按照財務會計制度進行財務核算，規范賬本設置，編制業務報告和盈虧報告并進行公示。最后，要健全利益分配機制。調整成員出資結構，擴大對成員出資方式的認定，支持小農多要素出資，并在成立之初對核心成員股金的最高額進行限制。設立以交易返還量為主和按股份分紅為輔的盈余分配制度，保障大多數成員利益。

(四)完善宣傳教育機制

通過對合作社職能、宗旨、目標、業務和原則的講解，在小農對合作社全面了解的基礎上提高其對合作社的信賴感和責任感。可以組織小農參觀合作社示范社，讓小農看到參與合作社所能得到的好處，使其對合作社的發展前景充滿希望并愿意投身到合作社的建設之中。加強法律知識的普及，深入開展法律宣傳活動，使小農形成對合作社的正確認知。在教育方面，組織合作社定期開展培訓、行業交流會、經驗報告會和考察學習示范合作社，讓小農充分學習文化、技術、管理知識，使其具備對合作社進行管理和監督的能力。例如河北省南和縣金沙河農作物種植專業合作社為提高社內成員能力，成立了職業農民學校，截至2019年已培養出1 000多名職業農民。[17]

公共價值作為對集體偏好的反映，這種集體偏好體現在小農身上即為小農期望可以通過加入合作社規避由自然、技術和市場所帶來的風險。在公共價值管理的視角下，可發現當下大部分合作社的運營不以小農的期望為價值標準來確立合作社的發展目標，沒有設計回應小農期望的有效機制，進而導致合作社提供服務的水平難以提高，內部治理機制難以完善，運作能力和合法性地位逐漸降低。小農作為合作社的擁有者和服務的接受者，不能通過溝通機制積極地表達自身需求和意見，自身權利難以得到充分保障，對合作社的認可度不斷下降，從而不愿自覺遵守合作社的規范，難以主動履行應盡義務并為合作社發展做出貢獻。對此，合作社應當完善協商機制，提高合作社的開放度和透明度，保障小農在合作社公共價值確立中的主體地位；完善合作社績效考核機制，將合作社的公共價值具體化為經濟效益、組織效益和社會效益等各項指標并貫徹到整體運行的過程當中，保證合作社在發展的過程中兼顧公平與效率。最終，通過完善激勵機制與宣傳教育機制，增強小農利益與合作社利益的關聯性，提高小農的合作意識、集體意識與大局意識，促使作為義務執行者的小農能夠積極履行自身義務，作為管理的補充者的小農能夠發揮其示范作用。