環境公益訴訟相關問題研究
——以《民事訴訟法》第55條為分析對象

吳海航 庫爾班白克·艾尼瓦

關于公益訴訟制度，2017年修正的《民事訴訟法》第55條相比于2012年有所完善，規定了檢察機關附條件參加民事公益訴訟的權利。通過對該法條的分析不難發現，該法條的制定仍不夠完善，存在幾點待磋商之處。

一、法律關系定位之考量

公共利益具有法定性、社會性和抽象性的特征，法定性要求何為公共利益的范疇應由立法機關通過制定法律、法規的方式予以確定。公益性要求其滿足全社會共同需要之目的。需引起注意的問題是因公共利益具有抽象性，易出現公共利益和國家利益相混淆的問題。因此，需要通過法治的思維對法律關系及相關概念予以明確。

(一)關于公共利益的法律位接考量不充分

《民事訴訟法》第55條規定：對損害社會公共利益的行為，法律規定的機關、有關組織和人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。值得深思的是損害社會公共利益的行為應該是憲法法律關系還是公益訴訟的法律關系問題，《中華人民共和國憲法》第9條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。從《憲法》第9條的規定可以看出：第一，礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，國家有保障自然資源、保護動物和植物的權利和義務。第二，國家的權力來自于人民，國家代為人民行使享有的權利和履行的義務。第三，憲法規定了自然資源屬于國家所有，生態環境等涉及不特定公眾公共利益的資源不屬于國家所有，屬于集體所有。筆者認為，公共利益的概念應當是憲法規定的范疇，正如男女平等權、平等就業權、平等休息權、平等受教育權、稅收公平、環境權等涉及公民訴權的憲法權利應當是與憲法意義上的公共利益一樣。但是我國的憲法有很多公共利益的概念，但沒有解釋什么是公共利益(1)《中華人民共和國民法典》頒布以前，我國憲法、民法、民事訴訟法、環境保護法以及司法解釋均沒有明確規定公民享有環境權。環境保護法第6條規定：一切單位和個人都有保護環境的義務。，僅規定了國家為了公共利益的需要依法享有對土地征收征用的權力以及公民行使權利不得同國家、社會、集體利益相抵觸。

損害社會公共利益的行為應由實體法還是程序法加以規定較為合適？由于公共利益為不特定多數人之利益，相比較于程序法，對權利義務內容進行具體規定的實體法對公共利益的具體內容做出規定更加合理。但是我國現行法律法規對損害社會公共利益行為提起公益訴訟的規定并不是由憲法、民法、環境保護法等實體法規定，而是民事訴訟法和行政訴訟法的規定。“可見，將環境權作為實現人權的工具、通過既存人權保障機制給予被害人法律救濟是目前最為行之有效的方法。”[1]我國沒有規定違憲審查制度和憲法訴權制度，也沒有明確規定公民享有環境權，在現有的制度下通過行政訴訟和民事訴訟加以解決是較合理的途徑。無論是從國家層面還是個人層面，綠色環保理念被越來越重視。《中華人民共和國憲法》序言部分強調，推動構建人類命運共同體建設。2020年兩會審議通過《中華人民共和國民法典》第9條規定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源，保護生態環境。”將環境權作為貫穿民法始終的基本原則加以確定，在法治中國建設道路上具有劃時代的意義。

因此，無論是從憲法的基本人權角度出發還是公序良俗的道德層面考慮，環境權應當被明確規定在憲法條文當中。

(二)相關概念界定不夠清晰

為保護公共利益而提起的環境訴訟為環境公益訴訟，公益訴訟中公共利益依據的是民法和行政法上的公共利益，并非代表憲法上的公共利益。實踐中大量存在著將國家利益、公共利益、公共秩序以及公共政策利益等概念混淆的情形。那么，什么是國家利益，什么是公共利益，它們與公共秩序、公共政策、公序良俗以及私人利益的聯系與區別如何。

對于公共利益和不特定多數人利益的概念，現行法律、法規或司法解釋都沒有確切的界定。根據學界的普遍認同，公共利益是指不特定多數人共同的利益。在環境保護領域社會公共利益是指，“為不特定多數人獨立享受生態服務功能的私人利益。”[2]如果僅根據條文字面解釋，國家利益不應當是環境公益訴訟保護的對象。但根據公共信托理論，包括自然資源所有權在內的一切權力來自于全體公民，但是每個公民行使這項權力又不切實際，因此由國家作為自然資源所有權的管理人代為不特定多數人保護社會公共利益。“國家利益是基于公共利益信托而由國家代表不特定多數人持有的重要利益。”[3]現實生活中經常遇到公共利益被隨意化和被擴大化，凡是涉及公共利益就可能牽扯到公共政策，大量出于公共政策價值追求的問題都被“公共利益”化。例如，政府拆遷房屋是出于公共利益的需要還是公共政策的需要，或是出于商業利益的需要？公共利益被濫用除了法律規定不明確之外，另一個原因是我國的公共政策制度不夠完善，公共利益和公共政策界定不清，以公共政策取代公共利益現象較為普遍。

公共政策是指政府為維護社會秩序運用一套科學、民主、法治程序和方法制定的一系列方針和決策。為防止濫用公共政策損害公共利益，以實現國家治理能力和治理體系現代化為目標，政府制定涉及國家利益或不特定多數人公共利益的公共政策時應當通過業內專家學者、普通民眾廣泛參與的聽證會，網絡征求意見，同專業性智囊、智庫機構合作等多種方式，在制定政策過程中，在追求多數人利益的同時，充分考慮和照顧到公共政策可能受到影響的少數群體尤其是弱勢群體的利益，以達到最大限度地實現公平與正義，不能片面追求部門利益和工作業績。見表1、表2。

表1 行業規定中的社會公共利益

表2 行業規定中社會公共利益的制定主體及文件名稱

(續)表2

通過表1和表2可知：一是，我國規章制度中將社會公共利益和公共利益、公眾利益和社會公眾利益等概念混淆使用或并列使用情況較為普遍(2)截至2019年6月1日，通過“北大法寶”數據庫檢索“社會公共利益”(范圍限定在中央法規)可檢索到2 637篇文件，其中法律233部、行政法規234部、司法解釋298部、部門規章1 658部、軍事法規規章7部、黨內法規51部、團體規定7件、行業規定149件。其中行業規定中經甄別排除1件，剩余148件，被排除文件系中國法學會關于表彰第二屆“中國法學優秀成果獎”獲獎者的決定，非條文類。。二是，規章制度中涉及社會公共利益的內容或規定較多(3)需要說明兩點：第一，因為涉及社會公共利益的條文占四分之三左右，因此未一一列舉。第二，這148篇文章中有3件規定存在2種概念并列現象，故表1數字總和為151篇。其中，同一規定中社會公共利益和公共利益均出現的2篇，即中華全國律師協會律師提供房屋租賃合同非訴訟法律服務操作指引和中國建設工程造價管理協會《關于印發工程造價糾紛調解制度文件的通知》。同一規定中社會公共利益和公眾利益均出現的1篇，即《中華全國律師協會律師辦理商業秘密法律業務操作指引(2015修訂)》。。

公共秩序是指國家和政府以公共利益為價值追求，以公共權力為主要手段，通過尋求公民權利與公共服務、經濟效果與社會效果的有效平衡，為達到穩定、有序的統治狀態對社會生活的方方面面制定行為規范和管理制度。公序良俗是維護公共秩序和保障公共利益的重要保障。公序良俗是從社會道德角度出發鼓勵和提倡人們應當遵守的行為準則，是道德與法律相結合共同治理社會事務的集中體現。社會秩序與善良風俗合稱為公序良俗。守法與公序良俗是我國民法基本原則之一，為法官行使民事自由裁量權，有效解決司法糾紛發揮著特殊作用。

雖然公共秩序與公共利益有緊密的關聯，但公共秩序不等于公共利益，公共秩序非公共利益唯一的價值追求。雖然公共權力是非人格化的理性權力，但用權者是具體的人，是人就可能存在利益驅動。如果公共秩序制定者過分追求達到政府利益、個人功績等利益，忽視對公民權利尤其是弱勢群體的保護，在缺乏有效對抗和監督公共權力與生俱來的強制性特征前提下，公共權力就可能被濫用，公共秩序所追求的社會秩序和社會效果就會大大折扣。“當這種特殊利益和社會公共利益存在沖突的時候，作為政策執行者的政府如果缺少外在的監督，很容易犧牲社會利益，而公共權力的特性如強制力等使得對政府利益的制約成為難題。”[4]公共秩序是一把雙刃劍，用好了既可以維護社會秩序，服務公共利益，實現社會公平，提高人民群眾的滿意度；用不好也可能成為損害社會利益和侵害公民權利的工具。

二、有權提起公益訴訟的主體過窄

我國立法機關賦予社會組織提起公益訴訟的權力，但社會組織與公共利益之間的“共識”不夠明顯。“共識的達成是社會組織直接推進社會公共利益之實現的前提 。”[5]由于社會組織與生俱來的某些特性與公共利益所追求的價值目標具有一致性，非強制性共識的達成對維護公共利益具有積極作用。因此，對現行立法關于公益訴訟主體資格問題的研究，有助于推進公益訴訟工作的可持續發展。

(一)前后兩款規定的損害社會公共利益不完全一致

《民事訴訟法》第55條仍存在一些需要進一步完善之處，立法活動最大障礙是立法機關的立法意思不明。損害社會公共利益是否僅限于污染環境、侵害眾多消費者合法權益？《民事訴訟法》第55條第1款和第2款規定的損害社會公共利益的情形不同，第1款和第2款之間的法律銜接不夠規范，好像兩款規定指向的可救濟性損害并非同一類違法行為。當然，《民事訴訟法》第55條第1款和第2款修訂的時間相隔5年(4)第1款是2012年修訂的，第2款是2017年在前款后增加一條作為第2款。，前后兩款可能并非出于相同立法者之手，也有可能是發現問題后對第1款進行的改進。第1款規定的情形是污染環境和侵害眾多消費者合法權益的情形，第2款規定的是發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益的情形，兩者情形存在一定的交叉又相對不同，且兩款規定的主體不同并存在先后順序，因此，當兩者未交叉，第2款所附條件不成立時，可能存在環境公益訴訟主體空缺問題(5)根據被侵害合法權益的消費者人數及案件具體情形，當事人可以根據《消費者權益保護法》的規定提起侵權訴訟和違約訴訟，即代表人訴訟、侵權損害賠償之訴或個人名義提起違約之訴。但此種方式均為私益訴訟，而不具有公益訴訟的公益性。。以侵害眾多消費者合法權益為目的的損害社會公共利益行為為例可以看出，第1款規定的侵害眾多消費者合法權益范圍較大，而第2款規定的侵害眾多消費者合法權益范圍僅限于食品藥品安全領域。當遇到針對非食品藥品安全領域而發生的侵害眾多消費者合法權益的行為，第1款規定的機關和有關組織怠于行使權利時，根據第2款的規定，檢察院只能對食品藥品安全領域內發生的侵害眾多消費者合法權益的行為提起訴訟，因此該法條規定得稍有不當。當然，有人可能會反駁，法條明確規定了侵害眾多消費者合法權益“等”損害社會公共利益的行為，“等”字說明檢察院提起公益訴訟不限于食品藥品安全領域，只要實施了侵害眾多消費者合法權益從而損害社會公共利益的行為，在規定的機關和有關組織怠于行使權利時就可以提起訴訟。但筆者認為，既然“等”字不限于這類范圍，且第1款也在侵害眾多消費者合法權益后加了一個“等”字來概括損害社會公共利益的行為。兩款規定出現不一致情形，而單單列出食品藥品安全領域，可以得出，無論是在環境保護領域還是保護消費者合法權益領域，第2款規定的范圍要比第1款的范圍要窄，歸根到底是沒能將制定該法條立法目的之核心問題“社會公共利益”概括和表現出來。

(二)法律規定的機關和組織門檻過高、作用不明顯

2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)第58條對提起環境公益訴訟的社會組織進行了明確規定，但因該條文設定的標準過高，符合條件的社會組織數量相對較少，2015年最高院出臺了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環境民事公益訴訟司法解釋》)，“明確了‘社會組織’的具體類型，并放寬了社會組織的范圍；明確并擴大了審批的民政部門；明確了‘無違法記錄’的內涵，這些在立法框架下的司法解釋，能有效提高立法的可操作性。”[6]結合《環境保護法》第58條和《環境民事公益訴訟案件司法解釋》放寬范圍的規定(6)符合放寬后的社會組織需要滿足3個條件：一是組織宗旨和主營范圍系維護社會公共利益；二是在設區的市、自治州、盟、地區，不設區的地級市，直轄市的區以上人民政府民政部門登記的；三是5年內未因從事的業務活動違法而受到行政、刑事處罰。，有權提起環境民事公益訴訟的社會組織主要包括但不僅限于以下三類：社會團體、民辦非企業單位和基金會。

與《民事訴訟法》第55條和《環境保護法》第58條規定不同的是，《海洋環境保護法》第89條第2款僅規定海洋環境監督管理權的部門有權代表國家提起海洋環境公益訴訟，未賦予法律規定的機關及有關組織和人民檢察院的環境公益訴訟適格原告主體地位。針對海洋污染案件，司法實踐中檢察機關作為公訴人提起刑事附帶民事公益訴訟被普遍認可。例如：山東榮成偉伯漁業有限公司非法捕撈水產品案在江蘇省連云港市灌南縣檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟。但社會組織是否能提起海洋環境公益訴訟具有較大爭議，因《海洋環境保護法》相較《環境保護法》具有特殊法地位，社會組織提起海洋環境公益訴訟會受到阻力，司法實踐中各地法院裁判有所不同。王文波、被上訴人何延青破壞海洋生態責任糾紛一案，山東高院裁定駁回上訴，維持原裁定(7)針對自然之友不服一審青島海事法院(2018)魯72民初741號民事裁定認定其不具備海洋環境公益訴訟原告主體資格提起的上訴，二審法院山東省高級人民法院(2018)魯民終1334號民事裁定書認為，雖然《民事訴訟法》和《環境保護法》均賦予符合條件的社會組織有權提起民事公益訴訟，但《海洋環境保護法》明確規定只有海洋環境監管部門有權提起海洋公益訴訟，《海洋環境保護法》同《民事訴訟法》《環境保護法》是特別規定和一般規定的關系，根據特別法優先于一般法的原則，裁定駁回上訴維持原判。，認定自然之友不具備提起海洋環境公益訴訟原告主體資格。廣東世紀青山鎳業有限公司等三被告環境污染責任糾紛公益訴訟一案，廣東高院裁定撤銷一審裁定，發回重審(8)針對重慶兩江志愿者服務發展中心和廣東省環境保護基金會不服廣東省茂名市中級人民法院(2016)粵09民初122號民事裁定認定其不具備海洋環境公益訴訟原告主體資格提起的上訴，二審法院廣東省高級人民法院(2017)粵民終2635號民事裁定書認為，此案并不單純破壞了海洋生態環境，同樣破壞了陸地生態環境，根據《環境保護法》第58條的規定，重慶兩江志愿者服務發展中心和廣東省環境保護基金會具有提起公益訴訟的主體資格，裁定撤銷一審判決，指令一審法院重審。，認定重慶兩江志愿者服務發展中心和廣東省環境保護基金會具備提起海洋環境公益訴訟原告主體資格。

此外，雖然《環境民事公益訴訟司法解釋》規定環保組織提起環境公益訴訟可擴區域進行，“并非是在一個地方登記就只能在這個地方活動，而是可以在全國范圍內活動，這樣就擴大了環保組織起訴的范圍，有利于調動環保組織的積極性”[7]。然而，公益訴訟主體的社會組織范圍仍舊相對較少，自然之友、中國生物多樣性保護與綠色發展基金會等近700家社會組織獲得環境公益訴訟適格主體資格，但數量仍然較少。

(三)自然人參與環境民事公益訴訟渠道不暢

采取何種模式，應由一國的歷史背景、政治體制、法律制度和文化傳統所決定。現階段無論是民事訴訟法、行政訴訟法、環境保護法以及司法解釋均未賦予自然人參與公益訴訟的權利。在當前環境公益訴訟案件劇增，環境污染問題仍然較為凸顯的狀況下，“已有統計數據表明，在中國當下，呈現出環境法律猛增與環境危機頻發的悖論”[8]。考慮到司法實踐中遇到的問題，2019年6月，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(以下簡稱《生態環境損害賠償若干規定》)，明確了人民法院在審理基于同一損害生態環境行為過程中優先審理生態環境損害賠償案件的地位(9)《生態環境損害賠償若干規定》第16條、第17條和第18條規定，根據不同情形分別不同處理。第一種情形：某一法院在已經受理生態環境損害賠償訴訟過程中另一法院又提起了環境民事公益訴訟，應由受理生態環境賠償訴訟的法院的同一審判組織一并審理。第二種情形：同一法院在受理以上兩種環境訴訟案件時，應現行中止審理環境民事公益訴訟，待生態環境損害賠償案件審理完畢后，繼續審理民事環境公益訴訟中未覆蓋的訴訟請求。第三種情況：以上兩類環境訴訟中的某一類判決生效后，如發現新證據，有權提起訴訟的主體提起另一種環境訴訟，人民法院應予受理。。《生態環境損害賠償若干規定》司法解釋的出臺對司法實踐中法院審理環境公益訴訟具有重要作用。然而，仍未賦予自然人參與環境公益訴訟的地位，自然人因環境侵權導致人身權、財產權受到侵害時，與案件有直接利害關系的自然人只能通過環境侵權訴訟維護合法權益。在目前社會組織未能有效發揮環境民事公益訴訟原告職責以及檢查機關行使法律監督的法定職責困境下，黨的十八大提出生態文明建設以及2018年憲法修正案確定生態文明協調發展和美麗中國的發展理念，“綠水青山就是金山銀山”的發展理念已深入人心，公民的法律文化修養也得到了較大提升，考慮嚴格限定條件后賦予自然人提起環境公益訴訟地位不失為一個好的方法。

三、法益保護的正當順序

《民事訴訟法》《行政訴訟法》《檢察公益訴訟司法解釋》《環境民事公益訴訟司法解釋》《生態環境損害賠償若干規定》等法律、司法解釋因保護法益的角度不同，故對環境資源案件做了不同規定。《生態環境損害賠償若干規定》頒布以前，立法或司法解釋未對生態環境損害賠償訴訟案件和環境民事公益訴訟案件、環境行政公益訴訟案件的法益保護順序做出明確規定。在《生態環境損害賠償若干規定》制定之前，一些學者就已經敏銳地觀察到行政權和司法權的錯位問題，發表論文主張自己的觀點。“環保組織和檢察機關在提起環境民事公益訴訟前，應先通知主管行政機關，只有在行政機關既不開啟磋商程序又不提起生態環境損害賠償訴訟時，民事公益訴訟才能繼續進行。”[9]值得深思的是，我國的環境公益訴訟立法順序是否顛倒？針對污染環境行為隱蔽性強和影響力大等特點，作為承擔環境保護第一責任人的行政機關是否應當通過行政手段要求違法者糾正違法行為、修復生態功能和彌補受損的生態價值？答案是肯定的。

首先，相比較于環保組織提起環境民事公益訴訟案件的審理周期長、訴訟成本高、“可以”提起訴訟規定下的非強制性等特點，行政機關以國家強制力為后盾，具有較強的威懾力和執行手段，政府環保部門配有較為完善的專業隊伍，掌握本地區環境資源第一手資料，并能夠及時預防和發現各類污染生態環境的問題。此外，對于行政機關濫用職權或消極不履行職責的行為，既可以由公民通過行政舉報要求上級行政機關進行內部監督，也可以由人民檢察院通過提起行政公益訴訟案件督促行政機關糾正違法行為，還可以由人民檢察院提起行政附帶民事公益訴訟要求行政機關消除危險、恢復原狀(10)全國首例行政附帶民事公益訴訟案——吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局、白山市江源區中醫院環境行政附帶民事公益訴訟案。2016年7月15日，吉林省白山市中級人民法院做出判決：確認江源區衛生和計劃生育局的行政行為違法，責令其監督江源區中醫院3個月內整改醫療污水處理設施；責令江源區中醫院立即停止違法排放醫療污水。。

其次，在立案標準和舉證責任方面，相比較于環境民事公益訴訟案件以實際損害結果的發生為前提，行政公益訴訟和生態損害賠償訴訟應當具有預防性訴訟和法律監督的功能。“真正意義上的檢察‘公益訴訟實施權’僅可在侵害未造成不特定多數受害人時產生，立法應對此予以甄別。”[10]由于成熟性原則的要求，行政訴訟呈現出事后救濟的基本特征，這一原則在我國制定行政公益訴訟時被立法予以確定，即提起訴訟的相關證據必須達到事實清楚、證據確鑿的標準，其中損害事實的發生被認定為成熟性原則的重要體現。

最后，無論是根據我國《憲法》的規定，即國家作為自然資源所有權的，還是根據公共信托理論，即國家作為自然資源所有權的受托人行使管理職責，在生態環境損害賠償訴訟中與案件存在直接利害關系。而在環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟中法律規定的有關組織和檢察機關，都與案件沒有直接的利害關系，其能夠成為原告或支持起訴人是通過法律擬制，規定其作為訴訟擔當人參加訴訟。

基于同一損害生態環境事實引起的以上三類案件的適用順序如何？第一，行政機關作為原告提起的生態環境損害賠償訴訟具有優先適用性。第二，當行政機關不依法追究加害者的賠償責任或消極不履行提起生態環境損害賠償訴訟權時，根據所選的訴訟模式和被告的不同，可以分別提起行政公益訴訟和民事公益訴訟。第三，針對行政機關的不作為，人民檢察院應先提出檢察建議，如行政機關仍不履職盡責，檢察機關可以提起行政公益訴訟。第四，針對污染者的加害行為，法律規定的機關和有關組織可以直接提起民事公益訴訟。第五，《民事訴訟法》第55條第2款規定的條件成就時，人民檢察院在履行訴前程序后，根據第1款規定的有關組織是否提起訴訟的不同情形，分別作為支持起訴人或者起訴人身份參加民事公益訴訟。

綜上所述，加強《民事訴訟法》與《憲法》《環境保護法》《行政訴訟法》等法律法規間的有效銜接，并做好社會公共利益與國家利益、公共政策、公共秩序等相關概念之間的區分，尤其是在私法領域內防止公共政策假借國家利益或公共利益的需要過多侵犯私權利。努力做到最大限度地調動公眾環境保護的積極性，賦予與案件存在直接利害關系的自然人參與環境公益訴訟的權利。