法國社會福利制度的實際體驗：以個人住房補貼為例

盛仁杰

自從1945年10月國民議會通過“社會安全保障法”以來，法國已經建設成為典型的高福利國家。事實上法國在福利方面有著長久的傳統，“法國社會福利制度的萌芽可追溯到16世紀的慈善事業和救濟活動。當時，這些活動主要由個人、社團、行會和宗教團體承擔。”①馬勝利：《法國的社會福利制度》，載周弘主編：《國外社會福利制度》。北京：中國社會出版社，2004，124-125頁。從法國大革命起，國家開始嘗試接管這項事業，但是也遭遇了諸多曲折。由于法國現代社會保障制度的建設過程中摻雜了各種歷史因素，具有一種明顯的層層積累的特點，所以顯得非常繁復。1946年 4月，國家建立“社會保障總制度”的失敗，最終形成了如今以“總制度”為主，其他制度為輔的復雜結構。

盡管這種情況讓研究變得極為繁瑣，但是基于現實而不斷調整的福利政策較好地兼顧起效率與公平，讓各種社會身份的人群都能適當地享有法國國家發展的成果。2017年 11月至2018年10月，筆者得到中國國家留學基金委的資助在法國訪學一年，雖然身為留學生，但同樣享受到了相應的福利——個人住房補貼。這種親身體驗讓筆者對法國的社會福利制度有了更深入的了解，同時在與英國留學經驗的比較中產生了一定的新思考。

一、對法國福利制度的理論認知

“法國模式的基礎是普及型社會保險，財政來源包括國家稅收和雇主與受薪者繳納的分攤金兩類。法國社會保障在國家的資助和控制下，由各地機構分散管理，根據社會最低標準和所交分攤金比例來確定個人受益的比例。”①白澎等編：《法國社會保障制度》。上海：上海人民出版社，2012，41頁。基于此，法國現代社會保障制度的結構以行業為基礎，多制度并存，以“總制度”為主，其他制度為輔。

具體而言，從體制結構上來說，法國的社會保障制度分為三個方面。（1）它包括由如下法定制度構成的“社會保障組織”：一般制度，集中在農業社會互助制中的農業制度，領薪者的特別制度，獨立職業者的老年和疾病自治制度。這些制度對法律所指定的人來說是義務性的。法律指定人在這些制度的保險機構投保，并交納分攤金。作為報酬，他們可以享受補貼給付。就某些風險而言，上述制度，尤其是一般制度同時也保護部分無需交納分攤金的人。這些法定制度構成本意上的社會保障。（2）各種不同形式的自愿性的努力或是出于自愿性的努力對法定制度進行補充，它們或是對法定保護進行補充（例如退休補充制度），或是填補法定保護的空白（例如失業保險）。（3）由公共權力組織的社會援助，對具備一定條件的窮人提供救助。

從法國體制保護的廣度來看，它因社會群體的不同在有些方面有很大的差別，也可以從三個層面來看。（1）領薪者。他們是義務性保護最廣泛的受益人，要么是在一般制度范圍內，要么是在農業制度的范圍內，要么是在特別制度的范圍內。（2）非領薪者。在自治制度的范圍內，他們都享受老年和疾病保險的保護，此外他們也還享受一般制度中的家庭給付；對農業經營者來說，他們的給付（如同其分攤金一樣）由一個叫做農業社會互助會的中介性機構發放。（3）其他人士。其中可以分為兩種，一種是因工作性質而只能參加特別制度的人（教士制度和駐外的法國人的制度），另一種是沒有任何工作的人。后者可以因其附屬于一般制度而受到保護（處于職業培訓中的實習者），并享受一些隨意性的、自愿性的保險的保護，和近年來的全民疾病保護。最后，根據1978年7月1日的法律，家庭給付是所有住在法國的人受益，不管他是否從事職業活動。②[法]迪貝盧等：《社會保障法》，蔣將元譯。北京：法律出版社，2001，32-33頁。

上文中多次提及的“家庭給付”是涵蓋面最廣的一項福利，大部分人都可從中受益，即便沒有繳納分攤金的無業者也可以申請該種補貼，申請人甚至都不必是法國公民，只要是法國的合法居民即可，它屬于社會保障中的社會福利部分①在法國，社會保障是社會保險和社會福利的統稱。社會福利即“社會救助”，是“社會保險網絡的最后一環”。社會福利與社會保險的不同在于：社會保險的對象是投保人，主要以投保金為運行基礎；而社會福利旨在體現社會互助，其對象為社會弱勢群體，如老人、兒童、殘疾人、貧困者等。享受社會福利者無需繳納投保金，而是依據人的基本需求，以保障一定生存條件和生活水平為原則。社會福利是一種社會權利。（馬勝利：124頁）。這種“家庭給付”由家庭津貼中心（Caisse d’Allocation Familiale，以下簡稱 CAF）提供，總共有十種類型：乳幼兒津貼、家庭津貼、家庭補助津貼、住宅津貼、特別教育津貼、遺兒津貼、新學期津貼、單親津貼、養育父母津貼和在宅兒童養育津貼。②洪德旋等：《社會福利與行政》。臺北：五南圖書出版股份有限公司，2012，409頁。其中第四項住房津貼是赴法學習、工作的人們最為關心的內容，因為房租是一筆必不可少又非常可觀的生活支出。當然，住房津貼不僅針對租房者，購房者同樣可以從中受益，以減輕每月的還貸壓力。

二、“個人住房補貼”的實際體驗

住宅津貼有兩類，一為“個人住房補貼”（l’aide personnalisée au logement，簡稱APL），二為“家庭和社會住房補助”（l’allocation de logement à caractère familial ou social），本文介紹的是“個人住房補貼”。該補貼的獲得需要受益人主動提出申請，交由CAF審核，以確定是否享有相應資格以及所獲補貼數額。法國在行政方面以官僚主義著稱，因此有不少人抱怨申請過程的繁瑣和拖沓。不過以筆者的親身經歷來看，法國“個人住房補貼”的申請還是比較高效率和人性化的，幾乎足不出戶就可以在網上完成。

以筆者為例，2017年11月3日抵達法國，當天與房東簽訂住房合同后即可在CAF的官網上申請，無需拿到 OFII③OFII，全稱為 Office Fran?ais de l’Iimmigration et de l’Intégration，即法國移民與融入局，所有在法國境內居住超過三個月的個人都必須在當地的OFII辦理居留簽證，否則視為非法居留。蓋章的居留簽證后再開始操作。網絡表格要求填寫申請人的身份信息、住房信息（包括與房東有無親屬關系，住房面積、條件、租金等）、收入信息（是否受獎學金資助）、房東信息和銀行信息等，系統會根據這些條件進行模擬，預估房補數額。之后系統會要求申請人上傳三份證明文件——護照信息頁、居留簽證頁和出生證明，這些文件不必一次性上傳，可以逐一補足，另外也可以在補充材料里上傳住房合同和獎學金證明等。“個人住房補貼”的起算時間以網上申請之日為準，而非證明文件完整上傳之日，因此筆者最快可以在2018年1月獲得12月的房補④按照規定，房補從入住后的次月起算，所以獲得房補的第一個月為12月，并于次月即2018年1月獲得，如需獲得11月房補，必須在10月31日或之前簽訂租房合同并入住。；如果在2018年1月仍未將材料補足，申請人也不必擔心，CAF會在收齊材料后一次性給付12月以來的房補。每個自然年結束后，CAF會在網絡賬戶中詢問申請人是否變更信息，以決定新一年的房補數額。這個重新審核的過程往往只需回答幾個小問題，相比于第一次正式申請要簡單得多。

從申請程序來看，法國“個人住房補貼”的發放表現出以下幾個特點。第一，程序簡化。申請程序主要在網上進行，隨后按要求將申請表格和證明材料復印件寄送至 CAF，比辦理OFII居留簽證容易。在法國，幾乎所有行政手續都需要RDV（預約），往往需要半個月以上才能去行政機構辦事，否則就需要排隊好幾個小時，而且通常未能順利解決。筆者預約辦理居留簽證時，遇到一對排隊五小時且滴水未進的中國夫婦，事實上他們有預約證明，按時到達即可進入移民局，但因為不懂法語只能隨大流、排長隊，不僅耽誤時間也差點耽誤事情。而“個人住房補貼”只需網上申請，為人們帶來了極大便利，即便不懂法語也可以請人從旁協助。第二，信任優先。要求提交的證明文件只能證明申請人身份的真實性和居留的合法性，住房合同的相關信息由房東與房客協商確定，一般沒有官方證明，全憑個人自覺填寫，譬如有些房客為了得到首月的房補，會請求房東將住房合同的起始時間定為上月末而非本月初。當然，在完成表格的最后一步時，系統會提醒申請人CAF可能會派遣工作人員上門驗證，信息不實將承擔責任。盡管這種信任優先、隨機抽查的做法不能完全避免鉆空子的欺騙行為，但有效地節約了行政成本，也免去了申請人的諸多麻煩。第三，利益保障。申請房補的住房必須得體，符合基本生活環境的要求，1人住房的面積不得小于9平方米，每多增加1人要增加7平方米。為了確保這種體面，只有與政府簽訂協議的房屋①符合房補申請規定的住房來源分為兩類，一是房東與國家有簽約合同的私人住宅（le logement conventionnel），這類住房的房補通常會直接打到房東的賬戶，房客只需支付剩余的房租，二是沒有簽約合同的私人住房，其中一部分是“廉租房屋”（habitation à loyer modéré，簡稱HLM），房補一般會打到房客的賬戶。法國絕大多數租房屬于后者，但也必須是與政府簽訂協議的房屋才能申請房補。（les logements conventionnés）才能申請房補，在簽訂住房合同時，房東有義務將此條件告知房客。此外，正如上文提及的那樣，在材料補齊前應發放的房補會一次性補發，有時CAF在申請人獲得OFII簽證前也會預先發放房補，以保證其維持生活，但申請人必須及時補齊OFII簽證。第四，兼顧公平。所有申請人獲得的房補數額都不盡相同，這取決于每個人不同的情況，收入、地區、人數等都會有所影響。收入超過上限者非但不能獲得房補，甚至超過上限 20%且租住廉租房者還需繳納補充房租，父母付巨富稅（ISF）的大學生也不能享受房補。住房所屬區域是一項基本條件（參見表一）②Arrêté du 3 juillet 1978 modifiant un précédent relatif au calcul de l'aide personnalisée au logement,https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000838203[2019-10-01]。，分為三檔，第一地帶為法蘭西島大區（?le de France），第二地帶為超過10萬人的市鎮和科西嘉，第三地帶為其他所有地區，補助上限數額依次降低。這種具體問題具體分析而非“一刀切”的方式，能夠更加公平合理地分配有限的福利。

表一：2017年9月23日法令中的法國個人住房補貼上限 （單位：歐元）

1 295.05 355.85 402.18 58.34 2 257.14 314.74 354.17 51.54 3 241.00 292.16 327.59 46.95

筆者租住的房子位于法蘭西島大區下94省的塞納河畔伊夫里（Ivry-sur-Seine），屬于合租形式，單住15平方米的帶家具房間，與兩位室友共用廚房、廁所和浴室，不含水電氣雜費用的房租為每月450歐元。另外，筆者一方面沒有工作收入，另一方面獲得CSC獎學金的資助，也有利于獲得更多的房補。從結果來看，筆者在2018年1月獲得了2017年12月房補229歐元，在3月獲得了1月和2月的房補452歐元，隨后每月初獲得上月房補226歐元，直到10月初獲得9月房補為止①筆者于10月中旬回國，OFII居留簽證在當日終止，因此10月為非完整自然月，不能獲得房補。，總計2263歐元。對于收入微薄的留學生而言，“個人住房補貼”實在是一筆不小的福利。筆者曾在英國塞薩克斯大學（University of Sussex）做過五個月的訪問學生，在英國期間并未享受過住房補貼，而且據筆者所知，歐洲其他國家的留學生也無此項補貼。“個人住房補貼”可以視為法國留學生獨享的社會福利，不受國家、種族和信仰的限制，充分體現了法蘭西共和國的“博愛”理念。

三、外國移民和在法外國公民② 因為法國為非移民國家，沒有永久居留證，所以法國的外國移民指的是通過各種途徑獲得法國國籍的外國人。享受社會福利的政策依據

第二次世界大戰后，經過20年快速的住宅建設，到70年代中期，法國的住宅數量已經能夠滿足要求。在這種背景下，法國于1977年1月3日進行了住房政策的改革，鼓勵住宅供給多樣化，并設立了“個人住房補貼”。當時這樣做的目的，一方面是向貧困家庭提供資助，幫助他們改善居住條件，另一方面對有一定經濟實力的家庭提供低息貸款，鼓勵他們購買住宅，以此拉動房地產市場。③趙明等：《法國社會住宅政策的演變及其啟示》，《國際城市規劃》2008年第2期，63頁。“個人住房補貼”的設立與住房分配貨幣化改革的政策是相輔相成的，政府能夠更有效率地向低收入家庭提供貨幣補貼，減少高收入家庭的溢出效應。

“這項改革直接促成了房地產市場的差異化發展，滿足了不同收入群體的居住要求，但也放松了國家對社會住宅建設的控制。從實際效果看，新政策促使富裕階層、一小部分小資產階級乃至經濟條件稍好的工人家庭離開他們原來居住的城郊社會住宅區，造成這些地區的居民構成變為以經濟條件很差的失業工人或外來移民為主。所以1977年住房政策的改革，在拉動房地產業發展的同時，也造成了居住隔離。”（趙明：63）這種“居住隔離”④“居住隔離指城市居民在住房選擇上趨于同類相聚，從而產生不同職業背景、文化取向、經濟狀況居民的居住空間相對獨立、分化的現象，這是西方城市的一大特點。”（趙明：66）的副作用是此后四十年間法國政府著意解決的社會問題，不過作為社會福利的“個人住房補貼”一直延續下來。

然而，類似的“個人住房補貼”在英國也存在，兩國住房補貼的真正差異之處在于法國的普遍性——只要能夠拿到OFII居留簽證的人都可以申請該項補貼。這種普遍性或全民性的原則是解決戰后最緊迫問題的需要，即如何增加人民的安全感。除了安撫本國人之外，吸引外國人也必不可少。兩次世界大戰讓法國在短短三四十年間損失了200多萬人口，且多為青壯年男性，導致人口結構失衡，再加上一直以來法國人口的低增長率（一度出現負增長）使得戰后法國的勞動力明顯不足。為了加速重建工作、推動經濟發展，勢必需要外來勞工的補充。1976年，法國的移民人數達到370萬，占總人口數的7%①其中，北非三國阿爾及利亞、摩洛哥和突尼斯占三分之一，南歐的葡萄牙、西班牙和意大利占二分之一。。盡管這些移民——尤其是北非移民——因工作能力不足，難以從事高收入工作，以致所能獲得的社會福利遠不如其他法國人，但至少他們在家庭方面可以受益于多子女補貼。相較于法國 1.84的低出生率，南歐三國的移民都超過了2，而北非三國更是超過了5。外國移民及其后代成為了法國人口增長的主力軍，極大地緩解了勞動力不足的問題，為法國的“輝煌三十年”提供了必要條件。“伴隨著法國成為福利國家、民權主義運動的高漲及人權思想的高揚，大度的法國民眾和法國政府也認同外國移民的平等價值和國民權利，因此，外國移民也同樣享受到了法國的社會福利。”②宋全成：《歐洲移民研究：20世紀的歐洲移民進程與歐洲移民問題化》。濟南：山東大學出版社，2007，288頁。

20世紀70年代中期開始，法國經濟增速放緩，失業率增高，導致了部分法國人敵視外來移民，認為他們搶走了工作機會，奪取了社會福利。這種態度的形成主要有兩個方面的原因，一方面是社會福利資金捉襟見肘，政府連年出現嚴重的財政赤字，另一方面是移民結構的變化，從外籍勞工為主轉變為家庭團聚政策下婦女、孩子和老人占比的顯著增加，后者創造社會財富的能力有限，但同樣享受著社會福利，更不必提戰爭難民和非法移民的大量涌入。由于法國堅持人道主義原則，確保每個人的生存權利，即便是非法移民也可以獲得某些社會福利，比如醫療救助。非法移民往往利用政策“邊界”所創造的相應空間，在法國居留下來，等待“特赦”轉正的機會。王春光在《移民空間的構建：巴黎溫州人跟蹤研究》一書中對這種張力和矛盾有準確的論述：“既然非法移民有生存的政策空間，那么那些禁止政策就失去或者至少減弱了其禁止的效力。因此，盡管從20世紀70年代中期開始，法國改采零移民政策，但是并沒有阻止移民進入法國的腳步。”③王春光：《移民空間的建構：巴黎溫州人跟蹤研究》。北京：社會科學文獻出版社，2017，184-185頁。就連“黑戶”都能享受到部分社會福利，那么持有合法居留簽證的外國公民獲得相應福利也不足為奇。

四、外國移民和在法外國公民享受社會福利的前景

隨著歐洲債務危機的發酵和國際恐怖主義的肆虐，法國面臨的國內外環境日趨緊張，不少民眾對外國移民持保留甚至懷疑的態度。2017年法國總統大選中，瑪麗娜·勒龐以21.7%的支持率進入第二輪投票，就是一種明證。盡管在第二輪選舉中，宣揚“法國人的法國”的瑪麗娜·勒龐主動辭去“國民陣線”主席職務，以期擺脫人們對極右翼黨派的固有印象，獲得更多的潛在支持，但是這種兵行險著的競選策略并未成功戰勝號稱“超越左右”的埃馬紐埃爾·馬克龍。事實上，瑪麗娜·勒龐一直以來都是極右翼的領軍人物，雖然其政治思想的表達遠不如其父親讓-瑪麗·勒龐那般激進，但經過包裝的話語并不能掩蓋其意圖的本質。她的政治立場清楚地體現在其《144條競選承諾》當中，該承諾書分為“自由法國”“安全法國”“繁榮法國”“公正法國”“榮耀法國”“權威法國”“可持續法國”七個部分①Marine Le Pen, 144 engagements présidentiels，https://rassemblementnational.fr/le-projet-de-marine-le-pen/[2017-02-06]，核心思想是強調法國人至上，與美國總統特朗普的“美國優先”堪稱異曲同工。具體到移民問題，瑪麗娜·勒龐表現得更為排斥，比如“將合法移民人數減少至每年1萬人，取消自動獲得家庭團聚簽證，并終止通過婚姻而自動獲得法國國籍”（第26條），“通過終止不良公共支出（尤其是與移民和歐盟相關的那些）來恢復公共財政的秩序”（第43條）等，在第65條“保障所有法國人（Fran?ais）的社會保險以及報銷疾病保險機構承擔的所有項目”中，她所界定的福利對象也是法國公民，而不包含在法居住的外國公民和非法移民。在法國總統競選過程中，已經有不少留學生擔心如果瑪麗娜·勒龐上臺是否會取消房補。馬克龍的當選讓人們暫時松了一口氣，但外國移民和在法外國公民的社會福利恐怕終究要面臨調整。在所有申請條件未變的情況下，筆者獲得的房補從2017年的每月229歐下調至2018年的每月226歐，或許就是一種反映。

然而，眾所周知，法國是全世界罷工最頻繁的國家，任何觸動民眾利益的改革政策都可能引發激烈的罷工運動和示威游行。因此，法國的社會福利處于一種騎虎難下的困境，福利一旦提升就極難下調，所謂“社會福利人人有責”的原則在法國成了紙上談兵。筆者在法國期間就多次經歷了法國人民針對削減福利而采取的罷工，最嚴重的要數為期三個月的法國國營鐵路公司（SNCF）大罷工。由于法國高鐵TGV的擴張導致SNCF債臺高筑，馬克龍上臺后意欲改革，重點內容是引進市場競爭機制、部分自負盈虧，新聘員工廢除“鐵路職工”身份，代之以雇員身份，這意味著新員工將失去提前退休、免費乘車等諸多福利。SNCF的四大工會聯合起來共同反對，決定以每五天罷工兩天的方式進行抗議。鐵路大罷工也得到了其他行業的支持，導致了全國性的大罷工。以這種情況推測，如果法國政府向外國移民和在法外國公民的福利開刀，譬如取消在法外國公民獲得“個人住房補貼”的權利，勢必會引發大規模抗議。如今，法國的外國移民近800萬（2015年），超過總人口的12%，在法外國公民的人數更加龐大，一旦集體抗議，威力也不容小覷。

總體而言，“雖然法國經濟并不景氣，失業率比較高，人口老齡化嚴重，右翼勢力抬頭，法國社會政策變得不如以前寬容，但是基本框架沒有大的變化，移民依然能享受到較好的社會福利。法國的社會保障以就業為基礎，但對于沒有就業的人員，包括非法移民，還是有不少救濟救助措施的。人們對法國的社會福利還是比較信任的。”（王春光：184）