水庫移民安置的思考

文| 劉立強

水庫移民安置不僅是水利水電工程的重要組成部分，也是涉及社會、經濟、資源等多領域的難點工作，還關系到移民未來生產生活，具有敏感性的綜合工程。

水庫移民安置基本情況

我國水庫移民大多數是農村移民。水庫在建設期間，淹沒了大量的房屋、土地及生產生活設施，給當地群眾的日常生活造成了極大影響。由于水庫淹沒了大面積的土地，土地資源緊缺的矛盾日益明顯，在山區和丘陵地區，不合理的開荒及濫砍濫伐現象較為嚴重，使庫區周邊水土流失問題日趨嚴重。

據統計截至2014年底（以某地區為例），大中型水庫域內搬遷64901人，其中農村原遷移民人口37932人，非原遷移民人口26969人。省內跨縣遷入農村移民5052人，其中農村原遷移民人口2841人，非原遷移民人口2211人。庫區和移民安置區基礎設施薄弱，發展后勁不足，農村移民生產生活條件依然相對落后，移民與當地農村居民的收入水平和生活水平還存在較大差距。

水庫移民特征

1.政策性。水庫移民是指因修建水庫而引起的較大數量的，有組織的人口遷移及社區重建活動。我國的水庫移民一般都具有非自愿性，帶有一定的強制性，由政府動員、組織、實施，在保證工程的建設的前提下進行的一種社會活動。是政府行為，而非市場行為。

2.補償性。水庫移民的補償是移民安置的重要問題。水庫移民作為社會的特殊貢獻群體，為我國經濟建設做出了巨大貢獻，所以對水庫移民進行補償。移民補償在國家制定的政策基礎上，通過協商合理的進行水利工程收益分配，保證移民的損失能夠得到合理的補償。水庫移民應該分享修建水庫所產生的經濟效益，使移民的生活逐漸恢復到搬遷地居民相同的生活水平，使庫區和安置區經濟均衡發展。

3.不穩定性。水庫的修建對社會經濟的發展起到促進作用的同時，也使搬遷移民失去了生產與生活的基礎。搬遷也導致每個移民生活水平下降，從而出現一些影響社會穩定的事件。移民搬遷前對未來生活與就業的期望過高與搬遷后現實情況與兌現情況形成反差，會導致移民對搬遷的不滿而發生上訪現象。為了保證水庫工程的平穩實施，政府需要出臺更好的移民政策來確保移民滿意。

水庫移民的主要安置方式

水庫移民安置工作是當前水利水電工程比較突出的問題，移民是否得到妥善的安置對水利工程的正常運轉及庫區的穩定起著決定作用。水庫移民安置是實行開發性移民方針，強調農村移民應以農業生產安置為主，農村移民安置后應當擁有與安置區居民基本相當的土地等農業生產資料。不同的安置方式會產生不同的社會、經濟和生態效應。根據是否遷移可以分為就地后靠移民安置和外遷移民安置，即土地安置和非土地安置相結合的安置的方式。

1.就地后靠移民安置。前期采取補助，后期生產扶持的辦法，幫助移民改善或建立生產基地，提高生產能力和生活水平。就地后靠移民安置最大的因難，在于缺少可用于分配的土地。要充分考慮移民意愿，有條件后靠的后靠安置，無后靠條件外遷安置，多渠道，多門路分流的方式，以免留下遺留問題。

2.外遷移民安置。一般安置地的社會經濟條件好，基礎設施配套難度小，土地調整比較困難。新開方發土地，基礎設施配套投資大，生產生活條件在短期內難以改變，通過發展產業致富任重道遠。

移民安置存在的問題及措施

從建國至今，水庫移民安置，由過去“先移民，后安置”的做法，逐漸出臺一系列移民后扶持政策。如國務院為加快庫區和移民安置區發展出臺了國發[2006]17號文件和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》加大對大中型水庫移民扶持力度，使移民的生產、生活狀況得到極大的改善，為庫區發展提供了政策法規保障，滿足了移民生存和發展的需求。移民安置工作是移民的前端，是后扶工作的基礎，是庫區穩定的源頭。

1.水庫的建設對地區發展起到促進作用的同時，也產生了一系列的社會問題。水庫的建設淹沒大量土地及其他生產資源，使移民失去了原有的田園、房屋、資產等私有財產，這些是很多人賴以生存的物質基礎，基至是幾代人生活的家園，是人們對生活的精神寄托所在，為了保證水利工程進行有序的建設，實行科學的、合理的安置方式，能減少許多不必要的問題。移民安置工作主要涉及項目法人、政府、移民，三方各自站在自己的角度想問題。可以說，移民是三方中的弱勢體，移民安置管理是各方利益的博弈調整平衡的過程。實踐證明，科學把握利益這一核心要素，最大限度的讓利于民，是做好移民安置工作的重要法則。

2.安置區基礎設施仍需加大建設與改善。許多大中型水庫的建設周期長，移民安置后沒有馬上得到生產扶持，使移民生產生活水平沒有及時得到恢復，而且缺乏后續的投入。部分偏遠鄉、鎮農村道路標準低，移民生產、生活恢復困難等問題依然存在。積極引導搬遷移民進城、鎮和中心安置村，充分利用當地設施條件，加強移民新村建設和社區化管理，促進移民向城市化，市民轉移。完善基礎設施，提高社會事業水平，開展生態環境和居住環境建設，加強環境保護，建設社會主義新農村。

3.大中型水庫后扶政策影響的群體。大中型水庫轉為非農的人口；小型水庫移民群體；大中型水庫淹地不搬遷人口。上述群體認為應該像核定大中型水庫移一樣納入國家的后扶人口，享受直補政策。受影響群體曾經直接或間接為水庫建設作貢獻身，因不屬于國家有關政策的界定，而未享受直補政策。堅持以項目扶持的方式 ，以切實解決連帶群體的實際困難為出發點，對影響群體的幫扶力度，按照輕重緩急的安排原則，解決受影響群體急需解決的困難。

4.上級部門對移民技能培訓重視不足，移民對技能培訓也不感興趣。技能決定生存，由于移民技能培訓僅限于技術理論層面，而且培訓內容比較單一，不能全面覆蓋。移民受教育程度偏低，又缺乏現場觀摩和操作指導，對于生產技能培訓較少，實際效果不大，使培訓沒有達到最終的目的。針對上述分析，技能培訓應該覆蓋生產前、生產中、生產后各環節，按照環節和流程進行系統培訓，貫穿生產全過程。為了夯實培訓效果，加強服務隊伍建設，組織專業技術人員幫助移民解決生產中遇到的技術難題。根據自身的發展，因地制宜的開展培訓項目，最終通過培訓使移民能夠熟練一種以上農業實用技術，并進一步拓寬就業和增收渠道。

國外水庫移民安置管理

我國由于水庫移民安置工作涉及范圍比較廣，關系到社會穩定，因此地方政府在水庫移民安置中扮演著重要角色。移民安置工作實行政府領導，縣為基礎，堅持分級管理，落實崗位責任制，明確負責的人權限，項目法人參與的管理體制。

美國、日本等發達國家在水庫移民管理已逐步走向成熟模式，其中比較突出的特點是極為重視移民的合法權益，走市場化道路，政府在移民安置中只是扮演著配角。

1.美國。在西方發達國家普遍采用平等協商的民法方法為主，公益征收的強制手段為輔。美國根據水利工程項目主管部門不同，分為政府負責項目和業主組織建設工程。政府只負責建設公益性項目，此類項目的搬遷具有強制性，政府是重要角色。而業主組織建設的工程，大多數是情況下是業主負責去買土地分給移民，并建好房屋和其他的基礎設施。由于民眾的參與程度比較高，機制完善，政府在移民安置中只扮演配角，建設的工程者與搬遷居民討論補償、搬遷等問題。

2.日本。日本的水利水電工程建設獲得批準后，建設單位首先向有關行政機構、縣政府和其他地區政府，以及受益團體作解釋。然后和當地居民對征地補償、移民安置、生產開發、技能培訓、環境保護等一系列問題進行討論，最終達成水庫修建的協議。日本的民眾參與機制非常健全，在交涉過程中，當地居民往往組成一個或許多“大壩對策協議會”、“同志會”等組織，與當地政府、建設方面進行談判、交涉。在工程規劃階段，鼓勵水庫移民參與表達意見。民眾組織在重新安置原則的前提下，盡可能按照民眾的意愿實施。因此協商也多次進行，達成一致要花費許多時間。

結語

總之，水庫移民是世界性的難題，安置工作歷來是移民工作中的重點和難點，要想維護庫區的社會穩定，不斷加強政府管理水平，完善移民安置方式，提高移民生產生活水平。借鑒國外成熟經驗可逐步落實“開發性移民”政策，建設美麗的家園。