十年來鄉鎮主官成長機制研究綜述

徐春蓮

摘 要：2010年以來，學者對鄉鎮主官成長機制研究取得了豐碩的成果，研究熱點主要集中在鄉鎮主官政治生態研究、鄉鎮主官選拔任用研究、鄉鎮主官監督考核研究、鄉鎮主官隊伍建設研究.通過梳理發現，在研究方法、研究視角、研究的系統性、研究對策的應用性方面還有很大的拓展空間。

關鍵詞：鄉鎮主官 成長機制 綜述

中圖分類號：D20 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2020）03-0-03

鄉鎮主官，是指在鄉鎮領導集體中處于主導和核心地位的人員，因此“鄉鎮主官”就是指鄉鎮的黨委書記和鄉鎮長。鄉鎮主官肩負重任并且承擔著主要領導責任，對下他們要統攬廣大農村地區經濟社會發展全局，對本級政府他們負責統籌調度安排各項行政工作，對上他們要負責貫徹落實中央、省、市、縣（區）各項政策措施，對鄉鎮主官展開研究無疑具有十分重要的意義。在國家治理現代化的背景下對鄉鎮主官的能力素質也提出不同的要求，如何選拔出培養出符合時代要求和各方期待的鄉鎮主官，值得關注和探討，鑒于此，本文以2010年以來鄉鎮主官成長機制研究成果為基礎，結合一些重點問題，對國內近期研究狀況進行梳理，以期為今后的研究和實踐提供一定的借鑒。

一、研究概況

1.研究成果豐富

十年來，對鄉鎮主官成長機制的研究成果豐富、形式多樣，既有課題和學術論文，又調研報告和資政報告，研究范圍也非常廣泛，研究的學科視角也開始多樣化，有從傳統的政治學、社會學視角展開綜合性研究，如葉翔鳳在《地基與支撐：優化鄉鎮干部培育機制以聚力建強基層組織——基于鄉鎮書記調研問卷的分析》一文中，從完善“引”“留”機制、創新管理機制、優化考核評價機制、健全激勵機制幾個方面全面分析了鄉鎮主官（干部）的成長機制[1]。也有學者從其他學科角度展開具體研究，如從經濟學角度對鄉鎮主官的經濟責任審計展開研究，從心理學角度對鄉鎮主官的心理焦慮及其消解途徑進行分析，還有從領導科學角度分析鄉鎮主官如何提高領導水平的問題，從法學角度對如何提高鄉鎮主官的法治思維、依法行政能力展開研究，從倫理學角度對鄉鎮主官的德行、廉潔從政等方面進行分析等等。

2.研究與鄉鎮政府職能轉型密緊密相連

取消農業稅以后，鄉鎮政府職能發生重大變化，鄉鎮治理也轉向服務型政府建設為主，對鄉鎮主官的研究也圍繞鄉鎮職能轉變和治理轉型展開。曲延春從鄉鎮干部對政府職能轉變的認知角度分析，指出在應然層面鄉鎮干部認為民生和公共服務應該是鄉鎮主要職能，而實際上卻受制于鄉鎮財政困難不得不以招商引資、發展經濟和維護社會為主，應然和實然的落差致使鄉鎮管干部壓力過大影響工作積極性，需要對行政管理體制、財政體制和干部激勵機制進行改革。[2]趙曉峰、張紅認為，邁向服務型政府的鄉鎮政權運作邏輯是從“嵌入式控制”到“脫嵌化治理”，鄉鎮干部的“去鄉土化”進程加快，出現了“有（形式）治理，無（農民）參與”的局面，鄉鎮政權需要重構與農民的連接機制。[3]李蓉蓉以山西省150名鄉鎮干部為考察樣本對鄉鎮干部勝任力進行研究，指出在治理能力現代化視域下鄉鎮干部在學習落實、創新與耐心、回應與敬業、應急與協商四種勝任力方面普遍存在不足，需要在規范制度運作、健全激勵機制、消除“官本位”觀念方面提升勝任力。[4]任中平基于成都市的研究，認為隨著基層治理環境的變化，要深化基層民主制度創新，從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等四個方面加強鄉鎮黨委書記隊伍建設。[5]

3.研究主體多元化

十八大以來，隨著中央對干部隊伍建設的日益重視，不同背景的研究者紛紛展開對鄉鎮主官的研究，從研究主體來看，主要有三支隊伍，其一是學者隊伍，其二是基層干部隊伍，其三是各級黨政部門。學者隊伍又分兩種，一個是高校為代表的不同學科背景的學者，另一個是各級黨校、行政學院的教師;基層干部隊伍尤其是鄉鎮領導黨委書記和鎮長對其所從事的工作和扮演的角色有著深刻的感受，他們的切身體會更是第一手的資料;各級黨政部門尤其是組織部門和審計單位因為從事任命考察、監督等工作也注重對鄉鎮主官的研究，從崗位的需要和實踐經驗總結，也產生很多研究成果。學界研究和政界研究可謂交相輝映，使得研究不斷深化。

二、研究的主要問題

1.鄉鎮主官政治生態研究

學者主要從壓力型體制進行分析，在政府職能錯位、越位、缺位的困境中，鄉鎮政府不得不采取運動式治理與常規治理相結合，鄉鎮主官承受著各種任務、考核、壓力。徐東遠從鄉鎮黨委書記的思想狀況上描述他們的困與惑、急與盼，認為在財力困難、維穩和發展壓力下，鄉鎮黨委書記思動思遷、急于提拔或過于求穩，盼望能夠理順機制、加強政治激勵。[6]歐陽靜認為鄉鎮政權處于壓力型科層制與非程式化的鄉土社會之間，鄉鎮領導面臨基層治理中超額任務、最小權力、最少收益和完全責任的組織困境，需要上級政府和公眾給予鄉鎮主官更多的信任，重塑鄉鎮政府權威改善鄉鎮干部的公共形象，幫助他們走出組織困境。[7]

對于壓力的消解或者應對壓力的策略，學者主要從內部自我調適和外部渠道進行分析。在內部自我調適方面，學者認為鄉鎮主官要樹立正確的價值觀，加強自身的能力提升并掌握一定的心理調適技巧。外部的消解渠道則側重于體制機制的改革和治理理念、模式的變化，要增強鄉鎮政權的政治吸納能力，開放民眾參與空間。倪咸林認為消解鄉鎮黨委書記的壓力需要國家和地方進行相應改革，建議擴權強鎮讓鄉鎮有更大的自主權、創新基層民主提高基層自治、制定權力清單、完善選拔晉升機制。[8]曾凡軍認為，解決在政治錦標賽體制下的選擇性治理和“制度性說謊”問題，救治策略是整體性治理，要將解決公民需求最大化作為治理目標，建構協調與整合策略工具箱，通過組織間的協調與聯盟破解政策執行的碎片化，構建整體性責任機制解決責任碎片化，問責方式由單向向上轉為向上向下相結合。[9]

2.鄉鎮主官選拔任用研究

鄉鎮主官的選拔任用研究，各級組織部門和學者關注的重點不同，組織部門從考察干部的角度出發更關注的是干部選拔的來源和標準，從實際工作需要出發選出德才兼備的干部;學者更側重從選拔機制及其進行研究。白云萍認為，要把政治堅定、作風過硬、工作突出、群眾信任的干部選進來，在換屆考察時要通過民意調查等方式擴大民主參與

度。[10]湖南湘西自治州委組織部課題組認為，干部來源渠道不暢，結構斷層后備不足，流失現象嚴重，退出方式單一，需要拓寬來源渠道，注重從基層選任干部。[11]

鄉鎮主官的選拔機制研究。選拔機制主要有公推直選、公推公選和公推公派這三種方式，學者的目光多聚焦于公推直選和公推公選這種競爭性選拔方式，認為這是我國基層民主政治發展的重大創新，得到基層黨員群眾的歡迎，對于鞏固黨的執政基礎、增強基層政權合法性具有重要意義。馬得勇、王正緒認為公推直選和公推公選是選舉和選拔之間的差別，鄉鎮基層民主在迂回中前進，面臨在競爭和參與之間保持平衡的困境。[12]任仲平、李睿指出公推直選要因地制宜不能遍地開花，在程序設計上要進一步完善和規范，要把黨管干部原則和群眾公認原則結合起來，還需要更高層次的改革相配套。[13]曾維和、楊星煒指出公推直選是一種制度變遷活動，具有制度的生命周期，兩位學者用生命周期理論模型進行分析，認為1998-2003年是公推直選的初生期，2004—2010年屬于成長期和成熟期，2011年之后進入衰退期。[14]陳家喜、黃衛平認為，公推直選經過十余年的探索，在多個省份仍然只是零星的試點，還面臨政治、法律和制度方面的諸多制約，仍停留在非制度化、非持續化和難以升級的困境之中。[15]

3.鄉鎮主官監督考核研究

鄉鎮主官的監督有正式規則監督，包括黨內監督、人大監督、審計監督等，還有非正式監督，包括輿論監督、隱性監督（鄉土規則）等，學者更重視對正式監督的研究。何峻指出要創新黨內監督渠道發揮黨代表監督作用，通過黨代表列席聽證、質詢、提議、調查等方式激發黨內民主監督活力。[16]關于人大監督，學者指出由于鄉鎮人大履職不充分、代表作用發展不充分以及管理滯后于新時代要求，致使監督作用難以充分發揮。[17]對鄉鎮主官的審計監督，學者指出還存在諸多問題需要完善，如審計評價體系和方法需要更科學的設計，可操作性有待提高，評價指標要盡可能量化，評價結果的運用還不理想。[18]龐建華、萬振廷提出對鄉鎮長和書記實行“捆綁式”審計，本著權責一致的原則區分書記、鎮長各自的責任，對書記的責任應側重于重大經濟決策，而鎮長的責任應側重于重大經濟活動和經濟事項的管理和執行。[19]

鄉鎮主官的考核研究主要集中于考核機制、考核評估體系方面，學者指出唯GDP論英雄的“一刀切”考核模式已成為過去時，但目前實際運行的考核機制依然存在問題需要進行制度性創新，一是考核問責機制只對上不對下缺乏公眾參與，二是考核目標不合理不利于鄉鎮職能發揮，三是考核指標體系設計不科學不利于實際操作，四是考核結果運用范圍應當擴大。陳文勝指出當前考核名目繁多、責任狀太濫，每項責任狀書記、鎮長是第一責任人，致使鄉鎮成為“萬能政府”和“無奈政府”，要重建考核機制防止鄉鎮職能異化，以明確權責為核心，實行考核項目準入制度，簡化考核評價指標體系。[20]白現軍提出 “分類別”模式，根據鎮域功能劃分、資源稟賦和發展實際進行分類，對考核權重合理賦分，使鄉鎮發展目標更加明確發展方式更加科學。[21]還有學者構建了鄉鎮干部勝任力模型，以謀發展能力、領導能力、個人特質、基本素質作為核心能力，每一能力下設置若干指標參數，以此得出鄉鎮干部勝任力，結果運用于考核評價、晉升提拔等。[22]

4.鄉鎮主官隊伍建設研究

鄉鎮主官激勵機制研究。研究者發現，鄉鎮主官隊伍存在著干事熱情不足、工作倦怠消極的問題，有的急于進城，有的長期“走讀”，有的原地踏步成為“地板干部”，隊伍的穩定和作用的發揮都受到影響，需要相應的激勵機制。強舸提出，增加工資收入、用鄉鎮補貼和獎勵性收入提高經濟待遇，建立容錯糾錯機制、晉升發展適當傾斜提高政治待遇，強制體檢、休假、改善生活條件提高生活待遇。[23]有的學者建議，為破解晉升“天花板”困局，除了讓職級并行制度化、常態化使科級干部能夠享受處級待遇，還需出臺剛性制度約束，要求市（縣、區）主要領導原則上要有鄉鎮工作經歷。[24]

鄉鎮主官隊伍能力建設研究。能力建設研究覆蓋面比較廣，包括綜合能力、領導力、政策執行能力、群眾工作能力、發展經濟能力、法治思維能力、抓黨建能力、戰略思維能力、學習能力、時間管理能力等等，能力提升需要增強教育培訓的針對性和實效性，按照鄉鎮主官的特殊素質要求進行培訓，要搭建對外交流平臺進行培養鍛煉，要通過組織關懷、引導、談心談話等方式進行針對性的幫扶，通過制度化的管理和監督來進行能力塑造。羅桂秀提出鄉鎮干部不能缺“水”，要堅持學習肚子里儲存“墨水”、對群眾充滿深情眼含“淚水”、深入基層調研腳沾“泥水”、真抓實干頭冒“汗水”。[25]鄉鎮主官的領導力是組織部門關注的一個要點，鄉鎮黨委書記要有統御之道善于抓班子、帶隊伍團結人，要增強主事能力善于“出點子”、“點將”。十八屆四中全會召開以后，法治思維能力成為學者關注的熱點，李麗坤馮曉霞提出，要建立法制學習的長效機制，引導鄉鎮干部樹立依法辦事的法律自覺，將依法行政、法治實績納入干部考核機制。[26]

三、存在的問題和未來研究展望

十年來對鄉鎮主官成長機制的研究取得頗為豐碩的成果，但是相對于鄉鎮振興戰略的推進、基層治理現代化的改革實踐等需要，目前的研究還存在一定的局限和薄弱環節，還需要進一步的深化和拓展。

1.研究方法有待創新

現有的研究成果，從研究方法來看理論研究居多、定性分析較多，而實證研究較少，綜合運用多種研究方法的更少，已有的實證研究也存在因選取樣本數量少而代表性和說服力不足的問題。對鄉鎮主官的成長機制研究需要進行深入的田野調查，需要綜合運用訪談法、問卷調查、案例分析、數據信息的量分析等方法，要對各種制度、文件進行文獻的梳理和研究，只有這樣，才能對關于鄉鎮主官成長的真實狀況和實踐操作有比較客觀和深入的認識，才能夠提出有價值和針對性的建議。

2.研究視角有待轉換

現有研究以鄉鎮主官作為研究對象較少，以鄉鎮職能轉變、鄉鎮（基層）干部隊伍建設較多，而在新的時代背景下，即基層治理現代化視閾下，對鄉鎮主官這個群體應具備的能力素質的綜合性研究幾乎處于空白狀態。未來研究需提高站位，應結合時代背景，更多從中央對好干部的要求標準出發、從鄉村振興戰略實施的要求出發、從基層治理現代化的要求出發、從服務型政府建設的要求出發，加強對鄉鎮主官群體面臨的政治生態、在新時代應該具備什么的能力素質、如何培養塑造這些能力素質、如何選拔任用符合時代要求的鄉鎮主官等問題的研究。

3.研究系統性有待增強

鄉鎮主官的成長機制是一個整體化、系統化、鏈條化的機制，包括“選拔培養—監督管理—考核評估—激勵”這樣一個全鏈條的機制，而當前的研究趨于片面化和碎片化，往往僅限于對鏈條的某一個環節進行研究，缺乏系統化、整體性研究，故而研究成果形式以論文為主而學術專著幾乎沒有。也正是因為這個原因，研究的深度和廣度還有所欠缺，包括立足于大樣本以內部人的視角的對鄉鎮主官成長規律的挖掘，對不同歷史時期鄉鎮主官的選拔培養機制的歷史溯源和比較分析，對從中央到地方各級政府關于鄉鎮主官這個群體的選拔培養監督考核的制度性安排和實踐上的操作及其影響、效果的研究分析，等等，對諸多問題都缺乏深入的研究和探討。

4.研究對策應用性有待提高

鄉鎮主官成長機制研究固然要有理論上的貢獻包括學術思想方面的創新等等，但研究成果也要注重于實際應用，要服務于鄉村發展，要對基層干部隊伍建設有指導性作用、對相關制度的制定和完善提出針對性的建議，為相關部門決策提供參考。但是由于缺乏深入、廣泛的調研和分析，研究對策趨于較為泛化、表面化，如關于公推直選的選拔機制、對監督考核的評價體系的研究，提出的對策建議多以理論性和方向性為主，缺乏實質性和針對性，包括對某一具體的制度、文件的針對性建議，或者從專業的角度提出構建一套科學的選拔評估體系。

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