論環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的互動(dòng)和銜接
——從制度邏輯和構(gòu)造建議的角度

吳滿昌，程飛鴻

（1.昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500；2.復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200438）

國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，其中，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可等環(huán)境管理制度進(jìn)行重大調(diào)整和改革，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度。隨后，《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》和《控制污染物排放許可制度實(shí)施方案》的先后頒布，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度的變革提供了政策支持。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的問題及變革路徑

（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的問題及變革路徑

中國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度經(jīng)過三十多年的發(fā)展，突出特點(diǎn)就是項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)“一票否決”的審批（許可）權(quán)制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)有的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行率達(dá)99%以上，但環(huán)境污染和生態(tài)破壞并未得到有效遏制。造成這種現(xiàn)象的原因較為復(fù)雜，但不可否認(rèn)作為環(huán)境治理環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效性不足，并未充分發(fā)揮制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期功能。

有效性的不足主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：首先，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)未批先建程序違法現(xiàn)象屢見不鮮，規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的功能失靈。不合法的建設(shè)項(xiàng)目未批先建是致使許多環(huán)境污染事件發(fā)生的罪魁禍?zhǔn)祝俏ㄒ辉颉．?dāng)處于預(yù)防源頭的規(guī)劃環(huán)評(píng)無法得到有效執(zhí)行時(shí)，具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)對(duì)環(huán)境狀況的評(píng)價(jià)就成為辨識(shí)、預(yù)防及減少建設(shè)項(xiàng)目之間的環(huán)境效應(yīng)累積的最后一道防線。這道防線也常由于現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度對(duì)周圍環(huán)境狀況的穩(wěn)定性認(rèn)識(shí)而慘遭突破[1]。其次，中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度替代方案的缺失和公眾參與的不足[2]，導(dǎo)致無論是在程序性還是在實(shí)體性方面都存在問題。2016年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》將公眾參與排除在環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)文件之外，這在某種程度上是一種技術(shù)至上主義的體現(xiàn)，忽視了環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策過程的互動(dòng)與交流功能和多元共治、協(xié)商決策功能[3]。有學(xué)者認(rèn)為，中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效性不足是因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是一種“舶來品”，非內(nèi)生機(jī)制影響決策者開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主動(dòng)性和自覺性[4]7。該種觀點(diǎn)過分夸大了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的內(nèi)生性影響，一直以來實(shí)行的環(huán)評(píng)制度與創(chuàng)始于美國的EIS環(huán)評(píng)制度之間在是否行政許可、替代方案和公眾參與等諸多方面存在重大差別。

為了應(yīng)對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問題，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》。依據(jù)該方案，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度變革路徑確立的主要方向是：（1）繼續(xù)深入開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。制定實(shí)施“三線一單”的技術(shù)規(guī)范，明確以生態(tài)保護(hù)紅線為空間管制要求，以環(huán)境質(zhì)量底線為容量管控要求，以資源利用上限為環(huán)境準(zhǔn)入要求。（2）不斷強(qiáng)化“三線一單”的作用。突出優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)準(zhǔn)入的強(qiáng)制約束。同時(shí)增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的聯(lián)動(dòng)。（3）努力提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)效能。將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)放在環(huán)境論證、環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，并將市場主體的自由決策及由其他部門負(fù)責(zé)事項(xiàng)予以剝離。實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與選址意見、用地預(yù)審和水土保持等并聯(lián)審批模式。（4）取消環(huán)保竣工驗(yàn)收許可。構(gòu)建以環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可和“三同時(shí)”并舉的管理機(jī)制。由排污許可證載明建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件對(duì)污染物排放控制的要求。（5）繼續(xù)強(qiáng)化公眾參與有效性和政府信息公開。

（二）排污許可制度的問題及變革路徑

從學(xué)界的觀點(diǎn)和實(shí)踐觀察來看，中國現(xiàn)行的排污許可制度還遠(yuǎn)未達(dá)到環(huán)保部門期望的污染源管理核心制度的作用，排污許可證僅充當(dāng)一個(gè)“領(lǐng)證”的作用，在實(shí)踐中存在“重發(fā)證，輕監(jiān)管”的問題、功能定位不清、法律規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制缺失、公眾參與缺位等問題，如何發(fā)揮污染防治的核心作用，仍然有著較多的爭議和困難[5]。比較而言，美國的排污許可一般按環(huán)境要素進(jìn)行許可，排污許可的規(guī)定非常詳細(xì)。美國的排污許可證多種多樣，包括大氣、水等方面的排污許可，而且是分別頒發(fā)，并無所謂的“一證式”管理的內(nèi)容。美國的排污許可制度還規(guī)范了極為嚴(yán)格的政府和企業(yè)的法律責(zé)任以及相應(yīng)的罰則，也有行之有效的公眾參與監(jiān)督制度的規(guī)范。

國務(wù)院辦公廳《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》規(guī)定，國家對(duì)排污許可制度變革路徑的規(guī)劃主要有：（1）確立以排污許可為中心的固定點(diǎn)源污染項(xiàng)目管理制度，并以此作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)；（2）做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的銜接，將污染物總量控制制度融合其中；（3）完善法律法規(guī)，加強(qiáng)行政監(jiān)管，強(qiáng)化信息公開和社會(huì)監(jiān)督。

本次改革意味著對(duì)排污許可制度的定位相較以往已經(jīng)發(fā)生重大變化。決策者試圖將排污許可制度作為固定點(diǎn)源項(xiàng)目環(huán)境管理制度的核心，以突破過去單純的污染物總量排放控制職能，將排污許可制度的功能予以延展，并密切關(guān)注與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度變革的共需與銜接的爭議

（一）兩種制度變革的共需：互動(dòng)與銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)側(cè)重于事前預(yù)防，是污染物的“準(zhǔn)生證”；排污許可側(cè)重事中事后監(jiān)管，是污染物排放及其信息的“身份證”[6]。環(huán)評(píng)與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。兩者均強(qiáng)調(diào)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的銜接，并在中央關(guān)于“簡政放權(quán)”和“放管服”的要求下，進(jìn)行相關(guān)程序的簡化，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。由于現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度與排污許可制度之間存在脫節(jié)，導(dǎo)致兩種環(huán)境管理制度的職能未能完全實(shí)現(xiàn)，因此迫切需要在改革的同時(shí)使其互動(dòng)與銜接。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度之間相互獨(dú)立，既缺乏有效和必要的銜接與配合，也沒有充分發(fā)揮兩者在污染源治理方面應(yīng)有的作用[7]。長期以來，污染源管理對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求一直得不到滿足，而與此對(duì)應(yīng)，排污許可證也一直沒有將環(huán)境影響評(píng)價(jià)中關(guān)于污染源排放特征、污染物排放量、環(huán)境管理與監(jiān)測信息等內(nèi)容納入其中[8]25。

造成這兩種制度割裂的局面，主要是由于兩者在環(huán)境管理的介入時(shí)點(diǎn)、核算機(jī)制和管理要求的不一致，如表1所示。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一種事前預(yù)防手段，在項(xiàng)目建設(shè)前的環(huán)境影響預(yù)評(píng)估，其評(píng)價(jià)對(duì)象是建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告。其污染源強(qiáng)的核算主要是依據(jù)可行性研究報(bào)告中的設(shè)計(jì)產(chǎn)能，由產(chǎn)能所需的原料，根據(jù)物質(zhì)守恒定律來進(jìn)行理論上的核算，這種核算是基于理論上的最大值進(jìn)行。而排污許可制度的源強(qiáng)核算更為復(fù)雜。其中最主要的差別是理論產(chǎn)能與實(shí)際產(chǎn)能的不同，企業(yè)作為市場主體，生產(chǎn)多少產(chǎn)品，開工多長時(shí)間是要根據(jù)市場需求來進(jìn)行靈活調(diào)整，故實(shí)際產(chǎn)能和理論產(chǎn)能存在差距。如果按環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的理論產(chǎn)能核算出排污量來核定企業(yè)的排污許可證，并不能準(zhǔn)確反映企業(yè)的真實(shí)排污情況，無法落實(shí)精細(xì)化管理的要求。因此，即使將相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則進(jìn)行修改，也并不能完全規(guī)避這些問題。其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)兼顧了環(huán)境質(zhì)量和特定環(huán)境目標(biāo)的需求，這種管理要求比排污許可“達(dá)標(biāo)排放”要嚴(yán)厲得多，因此環(huán)評(píng)的管理要求往往無法在事中事后的監(jiān)管中得到落實(shí)。

表1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的主要不同點(diǎn)

（二）兩種制度銜接的爭議：維持與削弱

環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的銜接牽扯到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、污染物總量控制、排污收費(fèi)等多個(gè)因素，而建立以排污許可為中心的固定點(diǎn)源污染項(xiàng)目管理制度也受到制度設(shè)計(jì)、支撐體系和環(huán)境管理能力的掣肘。美國著名的環(huán)境管理制度研究專家奧蘭·楊認(rèn)為，制度互動(dòng)分為橫向互動(dòng)和縱向互動(dòng)，存在正面互動(dòng)和負(fù)面互動(dòng)，雖然制度之間的協(xié)同效應(yīng)更加普遍，但是制度之間的沖突仍然不可回避[9]。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度如何銜接的問題，學(xué)者和專家們的研究可以歸納為兩種主要方案：一是認(rèn)為應(yīng)維持環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，通過與排污許可進(jìn)行無縫銜接來加強(qiáng)事前預(yù)防的功能，可以稱之為“環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的銜接方案”，支持該方案的主要以從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理和技術(shù)工作的官員和專家居多；二是認(rèn)為應(yīng)該削弱環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，將其融合到排污許可制度之中，構(gòu)建以排污許可制度為核心的治理制度，可以稱之為“以排污許可為核心的銜接方案”，支持此方案的主要以從事環(huán)境管理和政策研究的專家居多。

支持方案一的學(xué)者認(rèn)為：兩項(xiàng)制度目標(biāo)同一，且具備街接的基礎(chǔ)。作為中國最主要的兩項(xiàng)環(huán)境管理制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度都有著預(yù)防環(huán)境污染的共同目標(biāo)，管理對(duì)象均涵蓋了固定點(diǎn)源污染，且以管控特定區(qū)域和行業(yè)的污染物排放來實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善。如果兩項(xiàng)制度不能相互銜接，則無異于“兩張皮”，不僅不利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善，更容易相互掣肘。因此，只有將兩項(xiàng)制度組成“一盤棋”，才能在符合兩者共需的基礎(chǔ)上，達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。兩項(xiàng)制度內(nèi)核不同，故難以相互取代。環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要的作用體現(xiàn)在事前預(yù)防，即于企業(yè)排污行為發(fā)生之前就對(duì)可能造成的環(huán)境影響作出評(píng)估和預(yù)判，并提出相應(yīng)的預(yù)防和減輕的對(duì)策。排污許可旨在事中或事后監(jiān)管，本質(zhì)是對(duì)企業(yè)正在進(jìn)行的排污行為的一種行政許可，并以許可證為載體，以企業(yè)污染物排放和控制的相關(guān)信息為對(duì)象。因此，兩項(xiàng)制度一個(gè)提供事前預(yù)防的對(duì)策，一個(gè)提供事中或事后的監(jiān)管，兩者內(nèi)核不同，故難以相互取代。

支持方案二的學(xué)者認(rèn)為：明確排污許可制度的核心地位；構(gòu)建以排污許可為核心的固定點(diǎn)源污染項(xiàng)目管理制度。一方面，明確排污許可制度中的數(shù)據(jù)是污染物治理和環(huán)境執(zhí)法中的唯一依據(jù)或者是主要依據(jù)，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)杜絕“多種數(shù)據(jù)，多種依據(jù)，多種處理結(jié)果”的亂象；另一方面，以排污許可制度為核心，串聯(lián)其他各項(xiàng)環(huán)境管理制度，構(gòu)建全過程全方位污染監(jiān)管體系，并滿足環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)污染源管理的需求。繼續(xù)深化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的各項(xiàng)改革。具體而言，第一要?jiǎng)?wù)便是簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序[8]27。

這兩種方案在具體構(gòu)造上仍然比較粗略，且其中的分歧顯而易見，爭議的關(guān)鍵在于環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)的去留。針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)去留的分歧，派生出兩種截然不同的銜接路徑：（1）維持環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的地位，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的無縫銜接；（2）弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的地位，試圖將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度并入排污許可制度。

三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度兩種銜接思路的分析

（一）以維持環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批為核心

為解決中國日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境管理制度迫在眉睫。嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，更是其中應(yīng)有之義。但當(dāng)下簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的改革浪潮正如火如荼地進(jìn)行，說明保留環(huán)評(píng)審批在其合理性之外亦存有不少問題。

1.維持環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的合理性

從學(xué)理上而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批是整個(gè)環(huán)評(píng)流程的邏輯終點(diǎn)。基于此種角度進(jìn)行考量，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的流程大體上可以分為四個(gè)階段，即項(xiàng)目環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境影響預(yù)測評(píng)估階段、制作環(huán)評(píng)文件和得出結(jié)論制作文書和報(bào)送環(huán)評(píng)審批階段。如果簡化了環(huán)評(píng)審批制度，要達(dá)到所謂“全面提高環(huán)評(píng)有效性”的目標(biāo)，只能在環(huán)評(píng)流程的前端進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。換言之，簡化環(huán)評(píng)審批而要保持整體性功能不變，則需要在環(huán)境影響評(píng)估預(yù)測階段做出巨大的改進(jìn)和投入。此外，就整個(gè)環(huán)評(píng)制度而言，原本“過濾”污染物的兩條防線實(shí)際上就只剩下環(huán)境影響預(yù)測評(píng)估這一條。

從制度上而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批對(duì)整個(gè)環(huán)評(píng)制度有著不可替代的獨(dú)立作用。環(huán)評(píng)審批制度決定著一個(gè)項(xiàng)目能否開工建設(shè)，是有效實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，也是環(huán)保行政部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境管理的起點(diǎn)。全國人大對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施情況的檢查結(jié)果顯示，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度往往決定了后續(xù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施的好壞，違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度基本上都造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染后果[10]。環(huán)評(píng)審批制度是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一部分，更是規(guī)定審批機(jī)關(guān)權(quán)限、審批標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)、審批所需材料、審批程序以及相應(yīng)法律后果等內(nèi)容的法律制度。核心目的即是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目排污行為的事前預(yù)防，并提出對(duì)策和措施。通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審查，符合國家法律、法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及區(qū)域環(huán)境利益等審核標(biāo)準(zhǔn)的，予以批準(zhǔn)，不符合的一律不批。

2.維持環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批存在的問題

1）環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置事項(xiàng)的繁雜性。首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的許可文件繁多。按照相關(guān)政策和法律法規(guī)的要求，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批需要種類繁多的前置許可文件。刨開這些許可文件的制作成本不談，還有其中無法估量的時(shí)間成本。繁多的許可文件未必能夠按照要求一次性完全提供，由此造成的因?qū)徟S可文件不齊全延誤環(huán)評(píng)受理及審批的情況不計(jì)其數(shù)。待建設(shè)單位將所需材料全部準(zhǔn)備齊全報(bào)審，又可能會(huì)錯(cuò)失最佳投資時(shí)機(jī)。繁多的許可文件也使得環(huán)保部門行政效率下降，與中央“簡政放權(quán)”的政策相背離。

其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制內(nèi)容雜亂。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制內(nèi)容主要包括：工程分析、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析、清潔生產(chǎn)與污染物總量控制、環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃、公眾參與調(diào)查等十多個(gè)章節(jié)，還有涉及其他部門職能的產(chǎn)業(yè)政策符合性分析、項(xiàng)目選址合理性分析和項(xiàng)目搬遷可行性分析。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的內(nèi)容有待精簡，針對(duì)性有待提高。對(duì)相同區(qū)域的同類項(xiàng)目也需要另行編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，這無疑是對(duì)原先已經(jīng)進(jìn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的資源浪費(fèi)。

2）環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的行政低效性。第一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批受理審批職能不一。近幾年，國家深化行政審批制度改革，力求將一個(gè)部門的行政審批權(quán)全部向一個(gè)科室集中，再由科室集中轉(zhuǎn)向行政服務(wù)中心窗口，切實(shí)做好“一站式”審批，徹底解決辦事難、程序復(fù)雜的問題。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批受理與審批的職能不一，實(shí)踐中經(jīng)常是行政窗口受理，轉(zhuǎn)達(dá)到相應(yīng)科室才能進(jìn)行審批。受審職能不一造成的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批時(shí)間與行政資源的浪費(fèi)，直接指向了環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的行政低效性。

第二，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批重點(diǎn)不突出。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》以建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的大小為標(biāo)準(zhǔn)，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分為環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書三類。環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表即是針對(duì)那些預(yù)測環(huán)境影響評(píng)價(jià)影響小，采取一定預(yù)防和防護(hù)措施就幾乎不會(huì)造成太大環(huán)境影響的項(xiàng)目。實(shí)踐中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表與環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表是運(yùn)用次數(shù)最多、涉及行業(yè)最廣的環(huán)境影響評(píng)價(jià)模式。

3）環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的利益勾結(jié)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批是建設(shè)項(xiàng)目施工投產(chǎn)的前置性關(guān)卡，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批也容易成為貪腐的溫床。中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)限主要是由建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響程度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)的行政級(jí)別共同決定，通俗而言即兩者取其高。例如，不少由國務(wù)院負(fù)責(zé)審批或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項(xiàng)目并非全是因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響大，而也有可能是因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)的行政級(jí)別高。“兩者取其高”的制度會(huì)延伸出環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位相互勾結(jié)的制度漏洞。環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)將原本需要上級(jí)環(huán)保部門審批的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行篡改，使之降低到地方環(huán)保部門審批的標(biāo)準(zhǔn)。地方環(huán)保部門在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，變相通過一些在上級(jí)環(huán)保部門審批時(shí)可能需要整改或禁止的項(xiàng)目。

（二）以簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批為核心的銜接路徑

以簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批為核心進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的銜接存有合理性的同時(shí)亦有不少問題。

1.簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的合理性

簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批主要體現(xiàn)在下放環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)限和部分取消環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置兩個(gè)方面。下放環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)限是對(duì)應(yīng)當(dāng)下環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革和簡政放權(quán)的重要舉措。該項(xiàng)舉措一可以將環(huán)保部門的力量集中到環(huán)境法制建設(shè)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施、加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等方面，集中有限的力量發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的功效，避免被其他事項(xiàng)分散；二可將地方環(huán)保部門介入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段提前，進(jìn)一步提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的效率[11]。部分取消環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置主要針對(duì)的是前述環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可文件繁雜、審批重點(diǎn)不突出、審批效率低下等問題。對(duì)于以前需要環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表的項(xiàng)目，不再將審批作為前置程序，而實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)并聯(lián)辦理[12]。這兩項(xiàng)舉措將極大地提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的效率。

在本輪環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革的浪潮中，精簡環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，提高行政效能，得到不少地方政府支持。簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，縮短審批時(shí)間，嚴(yán)合中央簡政放權(quán)的政策，也讓下級(jí)部門的行政工作壓力得以緩解。云南省的一些地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、報(bào)告表審批時(shí)限分別由法定的60、30個(gè)工作日壓縮到30、15個(gè)工作日。”[13]此外，將部分建設(shè)項(xiàng)目從環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批這根鎖鏈上予以釋放也被視為是國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力、緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要舉措。

2.簡化環(huán)境影響審批存在的問題

1）簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批后的監(jiān)管問題。下放環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)限和部分取消環(huán)境影響評(píng)價(jià)前置等措施表明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革的重點(diǎn)將由以往的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中和事后監(jiān)管。從事物發(fā)展的角度來說，事中、事后監(jiān)管比源頭預(yù)防需要更大的監(jiān)管力度和監(jiān)管能力。為了強(qiáng)化對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的監(jiān)管，原環(huán)保部分別于2013年和2015年印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)督管理工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)違法項(xiàng)目責(zé)任追究的通知》，旨在強(qiáng)化上級(jí)部門對(duì)下放權(quán)限的監(jiān)管職能與對(duì)相關(guān)人員的責(zé)任追究。文件從環(huán)保部門對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目事后監(jiān)管問題出發(fā)，基本以原則性規(guī)范為主，缺少具體的制度約束。

在本次環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革的進(jìn)程中，最讓決策者兩難的問題在于，如何協(xié)調(diào)地方環(huán)保部門在履行環(huán)保職責(zé)與保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的進(jìn)退維谷局面。中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度將否決權(quán)與決策權(quán)相剝離，只賦予環(huán)保部門以否決權(quán)而未賦予決策權(quán)，致使地方政府往往出于經(jīng)濟(jì)利益的考量以決策權(quán)干預(yù)否決權(quán)[14]。解決這一問題固然需要多種措施合力，但是加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的監(jiān)管無疑是至關(guān)重要的一環(huán)。在簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的過程中，如何刪繁去簡并客觀公正地進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，亦需加強(qiáng)監(jiān)管力度。

2）與現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突問題。為精簡環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置事項(xiàng)，取消一般建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置程序，突破了現(xiàn)有法律法規(guī)。2016年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第25條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。”依據(jù)該法條，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置是建設(shè)項(xiàng)目施工投產(chǎn)的必由之路，因此取消一般建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置程序，突破了現(xiàn)行法律之規(guī)定。《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》：“所有新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目，必須全部進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；未通過環(huán)境影響審批的，一律不準(zhǔn)開工。”2017年11月的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第30條第一款修改為“入海排污口位置的選擇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋功能區(qū)劃、海水動(dòng)力條件和有關(guān)規(guī)定，經(jīng)科學(xué)論證后，報(bào)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。”即將原來入海排污口位置的選擇由環(huán)保主管部門“審查批準(zhǔn)”修改為“備案”。可見，立法機(jī)關(guān)已著手對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的修改工作，精簡環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖的問題會(huì)逐漸得到解決。

3）排污許可能否填補(bǔ)空缺的問題。以簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)為思路進(jìn)行銜接，主要還是寄希望于排污許可制度能夠在環(huán)境管理制度的后端承擔(dān)起足夠的監(jiān)管職能。問題在于以現(xiàn)有的排污許可制度之功能，能否填補(bǔ)簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)所帶來的空缺？當(dāng)前，中國已經(jīng)基本明確以排污許可制度作為固定污染源環(huán)境管理制度的核心地位，以其為主體框架的基本制度架構(gòu)也已建立，接下來就是在框架內(nèi)添加具體可行的制度[15]。現(xiàn)有法律規(guī)定仍然較為原則，在具體制度的構(gòu)造方面需要更多細(xì)節(jié)。除了在制度構(gòu)造方面，作為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，排污許可還涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、總量控制制度、排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、環(huán)境保護(hù)稅等諸多方面的問題[16]。

（三）對(duì)兩種銜接思路的總結(jié)

在兩種制度的互動(dòng)和銜接中，如何穿越環(huán)評(píng)強(qiáng)化論和環(huán)評(píng)限縮論的喧囂找到兩者共有的平衡，才是討論其分歧、分析其利弊的重點(diǎn)。是維持或是簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批都存在各自的理由與不足。就中國目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革方向而言，簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批似乎已是不可阻擋之潮流。但是一味地簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，經(jīng)過論述已被證明并不可取，而且國家政策和相關(guān)學(xué)者都在強(qiáng)調(diào)，所謂的簡化環(huán)評(píng)并不等于弱化或者取消環(huán)評(píng)[1]10。

兩種思路的主要區(qū)別在于環(huán)境管理制度發(fā)展思路上兩種路徑的分化。維持環(huán)評(píng)審批側(cè)重于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本身，主張以嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度帶來一整套嚴(yán)格的環(huán)境管理制度，并以此控制污染物排放水平、環(huán)境影響范圍等。簡化環(huán)評(píng)審批的手段則以整個(gè)環(huán)境行政體系為考量，力圖通過下放權(quán)限和取消部分冗余審批的手段，政府將有限的行政資源投入到更為急需的、需要攻堅(jiān)的特定領(lǐng)域。撇開環(huán)境管理制度發(fā)展思路上的分歧，事實(shí)上無論是環(huán)評(píng)強(qiáng)化論還是環(huán)評(píng)限縮論，根本目標(biāo)都是一致的，那就是協(xié)調(diào)環(huán)評(píng)與排污許可制度之間的差異，利用好各自的功能預(yù)防和管理環(huán)境，避免零和博弈。能夠達(dá)到這個(gè)目的，在兩種方案均可行的前提下，選擇成本最低、效率最高的即可。

四、對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接路徑的建議

（一）于維持和簡化的銜接思路博弈下，謀求效益的最大

兩種銜接路徑之分歧，主要是體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境管理制度發(fā)展視角上的差異。維持環(huán)評(píng)審批的路徑重視以點(diǎn)帶面，簡化環(huán)評(píng)的路徑側(cè)重集中優(yōu)勢。兩種銜接思路在本質(zhì)上仍然是寄希望于構(gòu)造一個(gè)有力的環(huán)境管理制度體系，防控污染排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。既然兩種銜接路徑在本質(zhì)上并無太多差異，在其中求同存異，找尋成本最低、效率最高，最貼合實(shí)際的策略應(yīng)當(dāng)是構(gòu)造兩種制度銜接模式的最優(yōu)解。

以經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去思考環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度銜接的問題，就不易陷入環(huán)評(píng)強(qiáng)化論和環(huán)評(píng)限縮論兩難的泥沼。對(duì)環(huán)評(píng)審批進(jìn)行“瘦身”無疑是促進(jìn)環(huán)評(píng)制度改革，提升環(huán)評(píng)效率的一項(xiàng)重要舉措。但也要注意避免造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的“隱憂”[11]。刪去冗余的程序性事項(xiàng)，并不意味弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但是如何給予強(qiáng)化的制度回應(yīng)是急需解決的問題。

在宏觀上，以效益最大化統(tǒng)領(lǐng)全局；在具體操作中，秉持“在簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的大環(huán)境中，尋找強(qiáng)化的契機(jī)；以排污許可為核心的進(jìn)程中，夯實(shí)銜接的構(gòu)造”的理念。

（二）在簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的大環(huán)境中，尋找強(qiáng)化的契機(jī)

簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)并不等同于弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)。按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革思路，應(yīng)當(dāng)在簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的同時(shí)提升各種硬件設(shè)施（如環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平、環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)人員的技術(shù)水平等），但是以現(xiàn)有各種簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的操作而實(shí)際上并沒有在內(nèi)涵上提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)水平的現(xiàn)象來分析，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度被弱化是不可否認(rèn)之事實(shí)。所以如何在弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的大環(huán)境中，尋找強(qiáng)化的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)真正的“簡化環(huán)境影響評(píng)價(jià)并不等同于弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，即成為當(dāng)下環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接中亟待解決之問題。

首先，弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求，強(qiáng)化從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻和專業(yè)水平。一個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)能否出具一份合格有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件以及能否提供良好可行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)建議，不在于其是“甲級(jí)”或是“乙級(jí)”的機(jī)構(gòu)，而是在于其作出環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)建議的從業(yè)人員的專業(yè)能力。在以“放管服”指導(dǎo)下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革進(jìn)程中也應(yīng)充分體現(xiàn)。在“放”上，弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求，降低環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù)提供者進(jìn)入環(huán)境影響評(píng)價(jià)市場的準(zhǔn)入門檻；在“管”上，政府職能部門要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)市場的監(jiān)督和管理，規(guī)范市場的良性運(yùn)作，但要切忌對(duì)市場進(jìn)行干預(yù)，將市場的事交給市場處理；在“服”上，強(qiáng)化從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻和專業(yè)水平以提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)的服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的決策能力和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的專業(yè)科學(xué)程度、嚴(yán)把企業(yè)實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策的風(fēng)險(xiǎn)管控、降低企業(yè)履行政府環(huán)境規(guī)制的成本。

弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求、強(qiáng)化從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻和專業(yè)水平，這些舉措對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的管理和環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù)的供給都提出了更高層次的要求。需要制定更為嚴(yán)格的從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻和考核標(biāo)準(zhǔn)，配備合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)符合門檻的、業(yè)務(wù)水平過關(guān)的從業(yè)人員要大力獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于不符合考核標(biāo)準(zhǔn)的也要嚴(yán)肅處罰，全面提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)人員的專業(yè)水平。在英國，環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員是環(huán)境影響評(píng)價(jià)需求方和有關(guān)專家之間的“中介人”。針對(duì)不同的環(huán)境影響評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以聘請(qǐng)不同領(lǐng)域的專家和他們一道協(xié)同參加環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

其次，強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)評(píng)估地區(qū)污染物排放總量和所評(píng)項(xiàng)目排污許可內(nèi)容的要求。中國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)受制于以往環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度相互間的脫節(jié)，一個(gè)地區(qū)或者一個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并不能知曉其后續(xù)排污許可當(dāng)中的污染物排放總量。雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》要求“在建設(shè)項(xiàng)目正常運(yùn)行，滿足環(huán)境質(zhì)量要求、污染物達(dá)標(biāo)排放及清潔生產(chǎn)的前提下，按照節(jié)能減排的原則給出主要污染物排放量。”但是這種“主要污染物排放量”和排污許可中允許的污染物排放總量是否一致，實(shí)際上是不可知的。如果兩個(gè)總量不一致，以何總量為最終的標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一的做法。因此，為了解決這一問題，是否可以將排污許可中污染物排放總量的評(píng)估步驟提前，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程中以此數(shù)值為統(tǒng)一的考量？這種做法既考慮到了排污許可制度目前的核心地位，又將環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告與排污許可證中的內(nèi)容進(jìn)行了銜接，似乎較為妥當(dāng)。

（三）以排污許可為核心的進(jìn)程中，夯實(shí)銜接的構(gòu)造

首先，繼續(xù)堅(jiān)持分類管理的基本原則，建立負(fù)面清單制度。在《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可銜接相關(guān)工作的通知》中已經(jīng)明確分類管理是接下來兩種制度銜接的基本原則。在此基礎(chǔ)上，弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批不可避免，如何填補(bǔ)其所帶來的空缺是應(yīng)考慮的問題，就目前的情況來看以生態(tài)功能區(qū)的劃分并配合負(fù)面清單制度最具可能性。通過對(duì)生態(tài)功能區(qū)的劃分和主要產(chǎn)業(yè)的分布情況，制作合理的負(fù)面清單制度，并依表2所示的初步構(gòu)想，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)、制作環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件和申領(lǐng)排污許可證進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)。

表2 “生態(tài)功能區(qū)+負(fù)面清單”制度的構(gòu)想

其次，關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保措施竣工驗(yàn)收中環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的銜接問題。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施的竣工驗(yàn)收合格是獲得排污許可證的先決條件，而竣工驗(yàn)收以何種標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)直接關(guān)系到結(jié)果的展現(xiàn)。雖然諸如《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》之類的規(guī)定都說明，驗(yàn)收時(shí)“污染物排放符合環(huán)境影響報(bào)告書（表）或者環(huán)境影響登記表和設(shè)計(jì)文件中提出的標(biāo)準(zhǔn)及核定的污染物排放總量控制指標(biāo)的要求”，但是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施的竣工驗(yàn)收合格一直以來與環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批卻相脫節(jié)。不僅如此，這些規(guī)范性文件皆未與排污許可證掛鉤。現(xiàn)實(shí)中也因此出現(xiàn)不少環(huán)境影響評(píng)價(jià)合規(guī)，但是最終無法領(lǐng)取排污許可證，導(dǎo)致無法經(jīng)營的現(xiàn)象。必須在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保措施驗(yàn)收環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)上，考慮到環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度的銜接。

最后，考量排污許可證的申領(lǐng)和審核可能涉及的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)論。現(xiàn)有的法律法規(guī)僅僅是對(duì)申領(lǐng)排污許可證對(duì)象、范圍以及一些審批的程序性事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，沒有規(guī)定其與環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告之間需要如何銜接、有何種聯(lián)系。這樣的結(jié)果使得排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告之間相互孤立，排污許可證成為一個(gè)純粹的“排污許可”，體現(xiàn)不了其作為管理固定污染物排放、連接其他環(huán)境管理制度的獨(dú)特作用。因此，必須考慮環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)論，將“三同時(shí)”制度、污染物排放總量控制等制度銜接起來，充分考慮環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)論，對(duì)只有符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的，才可以給予發(fā)放排污許可證。

五、結(jié)語

環(huán)保部門和學(xué)者都強(qiáng)調(diào)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度改革要避免兩個(gè)誤區(qū)：一是避免弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；二是避免以排污許可制度替代環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度將無可避免地走向弱化。在國家大力推行以“三線一單”和排污許可制度為核心，全面深化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革的趨勢下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批簡化和環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案制的試點(diǎn)也從側(cè)面反映了弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的事實(shí)。因此，整個(gè)環(huán)境管理制度將在未來呈現(xiàn)出以“三線一單”和排污許可制度為環(huán)境項(xiàng)目一頭一尾審批的主要關(guān)卡，環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅提供監(jiān)察意義備案（除了重大環(huán)境影響項(xiàng)目需要審批）以供事后監(jiān)督的新局面。

如果對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度各自的功能和定位不清，未深入研究其可行性、協(xié)調(diào)性和沖突問題，不顧國情和實(shí)際情況，不經(jīng)過科學(xué)合理的評(píng)估，盲目照搬國外的制度和經(jīng)驗(yàn)，則可能導(dǎo)致環(huán)境治理工具失效。在其他行之有效的替代制度有效建立之前，貿(mào)然簡化甚至變相削弱環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可制度，可能導(dǎo)致環(huán)境防火墻和預(yù)防原則的嚴(yán)重缺失，在環(huán)境管理方面失去一只有力的抓手。