協(xié)同治理視角下托底性社會(huì)救助機(jī)制研究
——兼論結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合機(jī)理

黃劍鋒，晏 子

（上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海，200030）

一、問題提出

2014年《社會(huì)救助暫行辦法》的發(fā)布和施行，標(biāo)志著我國基本確立了“8+1”社會(huì)救助框架體系，更加明確了社會(huì)救助“托底線、救急難、可持續(xù)”的基本功能，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了社會(huì)力量參與的重要意義。然而，救助體系仍存在頑固性短板和掣肘，民生安全網(wǎng)還沒有真正起到兜底性的作用：一方面，由于制度剛性的存在，低保邊緣群體、低收入家庭等抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的群體無法被納入到現(xiàn)有的救助制度中；另一方面，由于制度間的條塊分割、政策碎片化、申請(qǐng)程序復(fù)雜，因此救助資源得不到有效整合，權(quán)威碎片化和政策碎片化導(dǎo)致了救助實(shí)施過程中存在著救助主體“各自為政”、救助程序“各行其道”的問題。[1]

理論界的研究也顯示，托底性社會(huì)救助機(jī)制的構(gòu)建需要多元主體參與，建立起以政府為主導(dǎo)、社會(huì)公眾、民間組織和社會(huì)團(tuán)體廣泛參與的救助協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能整合，[2-3]而多元主體參與協(xié)同的關(guān)鍵在破除社會(huì)主體缺乏協(xié)調(diào)與整合導(dǎo)致的“雙軌制”或“多軌制”[1]；同時(shí)，構(gòu)建起常態(tài)化的程序性機(jī)制，需要建立起救助對(duì)象的需求識(shí)別機(jī)制以便精準(zhǔn)識(shí)別救助對(duì)象，[4]并通過快速響應(yīng)機(jī)制、“一站式服務(wù)”機(jī)制、民政“大數(shù)據(jù)”信息共享機(jī)制的構(gòu)建，[5]以長(zhǎng)效制度化解困難群體的突發(fā)性生存風(fēng)險(xiǎn)。簡(jiǎn)而言之，托底性社會(huì)救助機(jī)制的建設(shè)需要跨部門協(xié)同機(jī)制的補(bǔ)充和配合以及常態(tài)化的救助程序安排。

本文選取了托底性社會(huì)救助機(jī)制中的突出案例——Q市Q區(qū)作為研究對(duì)象，進(jìn)行深度剖析，主要探討兩個(gè)層面的問題。一是從實(shí)踐層面看，托底性社會(huì)救助中，多元救助主體應(yīng)該如何協(xié)同聯(lián)動(dòng)？社會(huì)救助資源、救助政策該如何進(jìn)行整合與配置？二是從理論視角看，社會(huì)救助中，協(xié)同的結(jié)構(gòu)性主體與程序性安排之間是如何耦合的？政府部門及非政府部門如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)性協(xié)同，如何在程序的建構(gòu)中協(xié)同治理？

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

(一) 文獻(xiàn)綜述

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的開展，各國政府更加重視以任務(wù)和績(jī)效為導(dǎo)向，開始了去官僚化與分權(quán)化的進(jìn)程。[6]后來政界和學(xué)界開始不斷認(rèn)識(shí)到，公共事務(wù)的治理已不僅僅是政府的職責(zé)，而是要通過所有形式的組織所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。[7]學(xué)者們開始不斷反思公共機(jī)構(gòu)和管理者應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)跨部門、多層次的治理系統(tǒng)，如何構(gòu)建起整體性的框架來促進(jìn)不同參與主體、治理程序的協(xié)同。[8]最后，這些思想與觀念被統(tǒng)一到“協(xié)同治理”的概念中。

盡管不同的學(xué)者對(duì)“協(xié)同治理”的概念進(jìn)行了不同的定義，但是協(xié)同治理的根本特征是對(duì)治理過程中多元化的主體、多樣性的目標(biāo)與資源進(jìn)行整合，并且重視在此過程中形成的協(xié)同關(guān)系。[9]由于協(xié)同治理理論對(duì)于分析跨部門合作治理現(xiàn)象具有強(qiáng)大的解釋力，學(xué)界廣泛運(yùn)用于生態(tài)治理[10]、水治理[11]以及公共危機(jī)應(yīng)對(duì)[12]等府際協(xié)同與基層治理領(lǐng)域的議題。不同學(xué)者基于研究視角的差異，大多從協(xié)同主體與治理層次兩個(gè)層面進(jìn)行了理論探討。協(xié)同主體主要關(guān)注的是政府部門內(nèi)部協(xié)同、政府部門與非政府組織內(nèi)外協(xié)同；[13]而根據(jù)治理層次的不同，可將其具體分為政策協(xié)同、項(xiàng)目協(xié)同、公共服務(wù)供給協(xié)同和面向個(gè)體的服務(wù)協(xié)同。[14]

在社會(huì)救助的研究中，傳統(tǒng)的研究范式關(guān)注的是社會(huì)救助中的政府責(zé)任，[15]但是隨著社會(huì)救助體制和機(jī)制的發(fā)展，研究范式也發(fā)生著轉(zhuǎn)變，不同學(xué)者開始基于多中心治理[16]、整體性治理[17]、協(xié)同治理[1]和網(wǎng)絡(luò)化治理[18]等理論視角，從社會(huì)救助治理的理念、結(jié)構(gòu)、功能和方式等方面討論如何利用政府力量和社會(huì)力量?jī)煞N資源，構(gòu)建起多元化的救助模式。

總體而言，學(xué)界對(duì)托底性社會(huì)救助機(jī)制進(jìn)行了深入討論和研究，但目前尚沒有學(xué)者結(jié)合實(shí)證材料，從理論出發(fā)針對(duì)托底性社會(huì)救助的協(xié)作機(jī)制展開細(xì)致分析，他們大多是停留在現(xiàn)狀的梳理及模式的探討層面，尚未形成跨部門協(xié)同的獨(dú)立分析框架。因此本文希望彌補(bǔ)這一缺憾，將這一議題納入?yún)f(xié)同治理的理論框架內(nèi)，繪制托底性社會(huì)救助機(jī)制部門協(xié)同的整體圖景。

(二) 理論框架：結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合

經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(經(jīng)合組織，OECD)根據(jù)政策協(xié)調(diào)的措施和手段，將協(xié)同機(jī)制劃分為兩大類：“結(jié)構(gòu)性機(jī)制”(structural mechanisms)和“程序性機(jī)制”(procedural mechanisms)。結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制關(guān)注構(gòu)建協(xié)同的組織載體，即為實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)性安排，如中心政策小組、部際聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)任務(wù)小組等；程序性協(xié)同機(jī)制則關(guān)注實(shí)現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段，如面臨“跨界問題”時(shí)的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺(tái)、促進(jìn)協(xié)同的財(cái)政工具和控制工具的選擇等。[19]

國內(nèi)學(xué)者周志忍等曾將這兩類協(xié)同機(jī)制運(yùn)用于分析中國情境下的政府跨部門協(xié)同，并認(rèn)為中國的結(jié)構(gòu)性協(xié)同主要有三種組織形式：以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式；以“部際聯(lián)席會(huì)議”為代表的橫向協(xié)同模式；圍繞專項(xiàng)任務(wù)開展的條塊間橫向協(xié)同模式。[20]程序性協(xié)同主要有兩大形式：“程序性安排”和“配套技術(shù)”。[21]程序性安排包括常設(shè)性專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作管理程序，非常設(shè)性機(jī)構(gòu)如部際聯(lián)席會(huì)議設(shè)立的門檻條件、啟動(dòng)程序、運(yùn)作程序、終止程序，所有縱向和橫向協(xié)同面臨跨界問題時(shí)的議程設(shè)定程序、決策程序以及政策執(zhí)行中的程序性安排；配套技術(shù)包括信息交流平臺(tái)和交流的程序規(guī)則、協(xié)同文化和能力的培育、協(xié)同激勵(lì)和問責(zé)工具。[22]

但經(jīng)合組織的劃分和周志忍的研究均并未對(duì)兩類協(xié)同機(jī)制的關(guān)系和互動(dòng)模式展開探討，此外，它們也沒有論及在兩類協(xié)同框架下，協(xié)同政府部門外市場(chǎng)和社會(huì)力量的可能性。事實(shí)上，協(xié)同治理區(qū)別于傳統(tǒng)政府管控社會(huì)管理模式的本質(zhì)就在于其社會(huì)性取向，這不僅是對(duì)公共性擴(kuò)散的價(jià)值性回應(yīng)與工具性應(yīng)用，更是協(xié)同治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。[23]

本文擬以經(jīng)合組織的劃分和周志忍的理論框架為指導(dǎo)①，在經(jīng)合組織的劃分和周志忍框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論上的創(chuàng)新，同時(shí)在結(jié)構(gòu)性協(xié)同中增加了“政府部門外協(xié)同”，并結(jié)合托底性社會(huì)救助的實(shí)證案例，對(duì)兩大協(xié)同機(jī)制的互動(dòng)模式及部門外協(xié)同模式展開探索性分析(見圖1)，提出三大基本假設(shè)：

假設(shè)1：結(jié)構(gòu)性協(xié)同包括政府部門外協(xié)同；

假設(shè)2：程序性協(xié)同與結(jié)構(gòu)性協(xié)同存在耦合關(guān)系；

假設(shè)3：程序性協(xié)同與結(jié)構(gòu)性協(xié)同的成功耦合存在關(guān)鍵要素。

圖1 程序型協(xié)同與結(jié)構(gòu)性協(xié)同的理論框架

三、案例介紹與分析

為了刻畫出較為完整的理論圖景，本文所研究的案例近似于典型案例，采用過程追蹤的方法來揭示因果機(jī)制。選取Q市Q區(qū)作為典型案例進(jìn)行考察原因有二：第一，根據(jù)托底性社會(huì)救助300個(gè)試點(diǎn)單位的問卷調(diào)查、工作報(bào)告及2016底在京舉辦的“臨時(shí)救助工作會(huì)議”相關(guān)單位匯報(bào)，Q市Q區(qū)的經(jīng)驗(yàn)得到了民政部門的表揚(yáng)與推薦，是值得深入探討的案例；第二，Q市Q區(qū)在程序設(shè)定、政策資源統(tǒng)籌、協(xié)同部門聯(lián)動(dòng)和充分發(fā)揮地方性社會(huì)力量等方面較為突出，不僅在組織構(gòu)架、社會(huì)力量參與、資源統(tǒng)籌等方面有比較成形的做法，協(xié)同前后的成效與困境也都得以展示，從中也可以獲取豐富且多樣性的案例素材。因此，本文在2016年3—9月對(duì)Q市Q區(qū)開展了相應(yīng)的資料收集和調(diào)研工作，并按照學(xué)術(shù)慣例，對(duì)個(gè)案所涉及的組織名稱、地名和人名均作了化名處理。

(一) 案例簡(jiǎn)介

Q區(qū)地處F省東南沿海中部，是Q市下轄的4個(gè)城區(qū)之一，轄區(qū)面積為306平方千米，擁有36萬人口，作為一個(gè)現(xiàn)代化石化港口城市，擁有豐富的石化資源和港口資源，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚。①2015年，民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國開展“救急難”綜合試點(diǎn)工作的通知》，Q區(qū)名列全國確定的300個(gè)試點(diǎn)單位中。Q區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此高度重視并落實(shí)試點(diǎn)工作，將該項(xiàng)目列為全區(qū)“為民辦實(shí)事”項(xiàng)目，在全區(qū)社會(huì)救助統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，成立了托底性社會(huì)救助的專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，通過統(tǒng)籌救助資源、優(yōu)化救助流程，建立了主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制、多元籌資機(jī)制、資源統(tǒng)籌機(jī)制、信息共享機(jī)制、受理-響應(yīng)機(jī)制和轉(zhuǎn)介機(jī)制等程序性設(shè)置(見圖2)，探索托底性社會(huì)救助的實(shí)現(xiàn)路徑，及時(shí)高效地幫助需要救助的社會(huì)對(duì)象。經(jīng)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年，全區(qū)救助工作共支出約2 193萬元，救助9 436人次。

1. 主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制

傳統(tǒng)的救助僅依靠困難群體的上門填表申請(qǐng)，且對(duì)于申請(qǐng)的受理時(shí)限沒有明確的行政規(guī)定，“坐等上門申請(qǐng)”的救助方式不僅不利于發(fā)現(xiàn)潛在的“急難”事故，而且也不能保證救助時(shí)效。為了提升社會(huì)救助的時(shí)效性，Q區(qū)政府改變“坐等救助”為“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”，組建了一支以社區(qū)網(wǎng)格員、志愿者、鄰里宗親為主體的發(fā)現(xiàn)隊(duì)伍，利用在同一地域中的宗親對(duì)于生活場(chǎng)域中的困難群體更為了解、對(duì)救助對(duì)象更可能精確瞄準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)，Q區(qū)政府將宗親人力資源轉(zhuǎn)化為“志愿者資源”，通過宗親內(nèi)部社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)和動(dòng)員宗族內(nèi)部成員加入，發(fā)揮社會(huì)救助精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)。Q區(qū)民政局局長(zhǎng)這樣介紹：

2016年登記在區(qū)民政局社會(huì)公益名冊(cè)的志愿者共有13 623人，累計(jì)參與公益活動(dòng)的人次達(dá)到總?cè)丝诘?.6%，大部分的志愿者主要服務(wù)于自己所處社區(qū)、村落等基層組織中。宗親力量往往還能破解那些政府無法觸及和化解的救助困境。在我們的救助案例中，有位高齡母親不愿將患有精神病的兒子送至醫(yī)院進(jìn)行救治并封鎖在家中，在患者的生活和健康得不到有效的保障時(shí)，政府試圖進(jìn)行解救卻遭到了母親的阻攔，最終，社區(qū)通過動(dòng)員與其熟識(shí)的宗親，讓宗親不斷游說患者母親，最終成功救助了該患者。(LKN20160713)

圖2 Q區(qū)托底性社會(huì)救助機(jī)制的運(yùn)作程序

2. 資金籌集機(jī)制

根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，我國社會(huì)救助資金籌集主要依靠地方財(cái)政，社會(huì)救助資金和社會(huì)工作經(jīng)費(fèi)納入到縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，而這樣的制度安排可能會(huì)導(dǎo)致資金的供給與困難群體的實(shí)際需求不相匹配。社會(huì)救助資金的匱乏是目前民政部門面臨的普遍性問題，社會(huì)救助常陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境。Q區(qū)為了破解籌資上的困境，成立了“救急難”公益基金，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2015年至今，累計(jì)投入資金達(dá)6 000多萬，主要來源于上級(jí)有關(guān)部門補(bǔ)助資金以及社會(huì)各界通過創(chuàng)辦專項(xiàng)醫(yī)療救助基金會(huì)、愛心企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶捐贈(zèng)、網(wǎng)絡(luò)義捐等形式提供的資金支持。②

2015年SY街道創(chuàng)辦了全區(qū)首個(gè)通過民間捐贈(zèng)設(shè)立的醫(yī)療救濟(jì)專項(xiàng)基金——LJW紅十字醫(yī)療救助基金，在5年內(nèi)捐贈(zèng)1 000萬元，主要用于向貧困家庭罹患重大疾病的患者提供臨床醫(yī)療救助和后期康復(fù)救助；積極發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)公益的作用，利用輕松籌、騰訊公益等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行社會(huì)籌資；利用村規(guī)民約、移風(fēng)易俗的宣傳，精簡(jiǎn)民俗活動(dòng)的繁文縟節(jié)，節(jié)省用于民俗活動(dòng)的鋪張經(jīng)費(fèi)，捐贈(zèng)給村級(jí)愛心援助站。以FW鎮(zhèn)為例，2016年鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的10多個(gè)宮廟簡(jiǎn)辦了神事，將節(jié)省籌集起來的“香火錢”捐贈(zèng)于當(dāng)?shù)刂袑W(xué)的教育促進(jìn)會(huì)。(LKN20160325-1)

3. 資源統(tǒng)籌機(jī)制

社會(huì)救助中的難點(diǎn)問題是社會(huì)救助資源的分散化、救助部門的條塊分割和各自為政，并因此導(dǎo)致多頭救助和遺漏救助等問題并存。

“九龍治水”最終變成了“無龍治水”——Q區(qū)民政局救災(zāi)救助股負(fù)責(zé)人這樣評(píng)價(jià)。為了有效解決這個(gè)問題，區(qū)民政局局長(zhǎng)在總結(jié)之前工作的經(jīng)驗(yàn)后認(rèn)為資源統(tǒng)籌是部門協(xié)同的重要前提，在得到了區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的支持后，民政局牽頭梳理了現(xiàn)有的社會(huì)救助資源，明確每個(gè)職能部門的救助對(duì)象，并作為牽頭部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相應(yīng)的救助資源。(GPF20160325-1)

Q區(qū)政府辦公室印發(fā)的《關(guān)于“救急難”綜合試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》對(duì)民政、衛(wèi)生、教育、人社、住建、綜治、司法這七個(gè)牽頭部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。以醫(yī)療救助為例，Q區(qū)掌握醫(yī)療救助資源有衛(wèi)生與計(jì)劃生育管理局的新農(nóng)合補(bǔ)償、普通門診補(bǔ)償、特殊門診補(bǔ)償、大病統(tǒng)籌補(bǔ)償?shù)龋€有人力資源與社會(huì)保障局的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、慈善總會(huì)的慈善助醫(yī)以及紅十字會(huì)的醫(yī)療救助基金。醫(yī)療救助資源散落在各個(gè)部門之中，呈現(xiàn)“碎片化”管理的狀態(tài)。經(jīng)過資源梳理和部門職責(zé)確權(quán)后，區(qū)衛(wèi)計(jì)局牽頭對(duì)因患病而無經(jīng)濟(jì)能力治療、因病返貧、因病致貧的困難家庭予以醫(yī)療救助，統(tǒng)籌使用各種醫(yī)療救助資源。

4. 信息共享機(jī)制

打破社會(huì)救助體系碎片化現(xiàn)狀的前提是實(shí)現(xiàn)救助信息一體化。信息共享平臺(tái)是連接救助流程的各個(gè)環(huán)節(jié)和各政府部門之間的橋梁，是信息共享機(jī)制的載體與方式。Q區(qū)通過建設(shè)“社會(huì)救助綜合施救平臺(tái)”，將平臺(tái)的運(yùn)用落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層組織，實(shí)現(xiàn)縱向垂直、橫向平行的信息共享模式。Q區(qū)民政局局長(zhǎng)這樣介紹：

我們局在取得區(qū)政府的支持下，劃撥28萬的財(cái)政預(yù)算購買第三方公司開發(fā)的“社會(huì)救助綜合施救平臺(tái)”，這個(gè)平臺(tái)在政策整合的基礎(chǔ)上，能將各部門的各項(xiàng)救助項(xiàng)目、對(duì)象、辦理程序、救助情況錄入系統(tǒng)。在社會(huì)救助綜合施救平臺(tái)搭建成功后，區(qū)級(jí)、街道(鎮(zhèn))級(jí)、社區(qū)(村)級(jí)三級(jí)的“一門式受理窗口”都與信息化服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，由此形成了從社區(qū)(村)到區(qū)局的社會(huì)救助信息化通道。(LKN20160325-8)

信息共享平臺(tái)的具體的運(yùn)作流程包括四個(gè)方面。首先，社區(qū)(村)、街鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)信息的統(tǒng)一入口，采集被救助對(duì)象基礎(chǔ)信息、救助申請(qǐng)信息等內(nèi)容；其次，將平臺(tái)開放給各個(gè)救助職能部門，以數(shù)據(jù)資源中心作為數(shù)據(jù)的承載點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)信息交換和共享；再次，各救助職能部門根據(jù)救助業(yè)務(wù)的范圍，處理并上報(bào)各類救助人群的救助情況；最后，通過社會(huì)救助門戶網(wǎng)站宣傳政府救助政策和救助行為，并接受群眾的監(jiān)督。

5. 響應(yīng)機(jī)制與受理機(jī)制

Q區(qū)利用“一門受理，協(xié)同辦理”的受理—響應(yīng)機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)事件的干預(yù)與控制。“一門式受理”相較于之前多跑流程、多跑部門的受理流程，最大的特點(diǎn)是利用網(wǎng)絡(luò)化的技術(shù)平臺(tái)，簡(jiǎn)化流程、簡(jiǎn)潔辦事。

“一門受理、協(xié)同辦理”的機(jī)制其實(shí)體現(xiàn)的是一種合署辦公，把不同行政分工的相關(guān)部門集中在一起，方便群眾辦事。具體的做法是依托“社會(huì)救助綜合施救平臺(tái)”，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌民政、教育、衛(wèi)計(jì)、人社和住建等相關(guān)部門的資源，在區(qū)、街道(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)三級(jí)設(shè)立一門式的受理窗口，將所有救助事件都放在一個(gè)服務(wù)平臺(tái)上受理，形成三級(jí)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。(WLM20160326-3)

“一門受理、協(xié)同辦理”的受理—響應(yīng)機(jī)制不僅對(duì)信息共享機(jī)制和政務(wù)協(xié)同平臺(tái)的建設(shè)提出了要求，對(duì)基層公務(wù)員的政務(wù)協(xié)同能力和合作意識(shí)也提出了更高要求。

為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)“一門式受理窗口”的穩(wěn)步推進(jìn)，我們已經(jīng)組織了多次的工作人員培訓(xùn)，主要是為了讓基層工作人員學(xué)習(xí)和熟悉新開發(fā)的“社會(huì)救助綜合施救平臺(tái)”系統(tǒng)，并且全面了解并掌握國家、省、市區(qū)層面關(guān)于社會(huì)救助的政策，培養(yǎng)他們的協(xié)同能力與合作意識(shí)，以提高“一門式”辦公的效率。(LKN20160327-2)

但是，在處理較為嚴(yán)重、具有風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的危機(jī)事件上，Q區(qū)主要通過開展部門聯(lián)席會(huì)議，由民政部門牽頭，主管部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的專項(xiàng)協(xié)商。

例如突發(fā)性的交通事故，由于民政部門無法單獨(dú)行動(dòng)，必須同其他相關(guān)部門進(jìn)行有效聯(lián)動(dòng)。在先行救助的前提情況下，民政局、公安局與衛(wèi)計(jì)局通過部門聯(lián)席會(huì)議，依據(jù)各自主管的資源對(duì)個(gè)案進(jìn)行分析，制定事中的救助及后續(xù)的轉(zhuǎn)介救助方案。(LKN20160325-7)

6. 轉(zhuǎn)介機(jī)制

在實(shí)施急難救助之后，對(duì)于符合救助制度規(guī)定的救助對(duì)象，社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)將其納入相應(yīng)的制度救助范疇之中，比如低保制度。但是對(duì)于政府制度剛性溢出的范圍，則由區(qū)民政局利用社會(huì)組織反應(yīng)快、機(jī)制活、提供服務(wù)方式多樣和資源調(diào)動(dòng)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，購買“HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心社”的服務(wù)為困難家庭提供的救助幫扶。Q區(qū)民政局局長(zhǎng)這樣介紹:

政府和社會(huì)組織的職能和優(yōu)勢(shì)各不相同，比如事后的心理干預(yù)不是我們所擅長(zhǎng)的，我們就將這些無法提供的具體服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)介給HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心社，中心社運(yùn)用各街道鎮(zhèn)愛心工作室及專業(yè)社工隊(duì)伍的力量開展社工介入救助，對(duì)有突出困難的對(duì)象予以幫扶。(LKN20160325-2)

HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心社的負(fù)責(zé)人對(duì)轉(zhuǎn)介的救助個(gè)案幫扶進(jìn)行了進(jìn)一步介紹：

比如那些由于戶籍問題無法享受政府的醫(yī)療救助和低保政策、但因病返貧的外地人口，HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心社通過制訂個(gè)案幫扶方案，為其提供經(jīng)濟(jì)上的幫扶，并且社工定期上門慰問，提供心理慰藉和疏導(dǎo)。(HLM20160325)

(二) 案例分析

案例的刻畫并不能僅僅局限于情景的描述之中，而要試圖通過案例剖析和吸收現(xiàn)有理論的內(nèi)核，在理論深度和實(shí)踐高度進(jìn)行深入探討與發(fā)展。所以這里主要是論述案例中的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制、多元籌資機(jī)制、資源統(tǒng)籌機(jī)制、信息共享機(jī)制、受理-響應(yīng)機(jī)制和轉(zhuǎn)介機(jī)制是如何體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同(如表1所示)，為下文的理論分析做鋪墊。

1. 主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制：依托鄰里宗親的政府部門內(nèi)外結(jié)構(gòu)性協(xié)同

覆蓋面廣、時(shí)效性強(qiáng)的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制可以幫助相關(guān)部門盡早發(fā)現(xiàn)救助主體，案例中Q區(qū)的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制突破了傳統(tǒng)服務(wù)供給中的部門內(nèi)協(xié)同，不僅有以街道工作人員和社區(qū)網(wǎng)格員為主的部門內(nèi)協(xié)同，還有以專業(yè)社工組織、志愿者群體和宗族作為補(bǔ)充渠道的部門外協(xié)同。其通過政府部門外協(xié)同打破了政府獨(dú)攬責(zé)任的模式，借助作為主體的政府力量和鄰里宗親、社會(huì)組織的力量所構(gòu)成的發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，將家庭風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體由單一主體承擔(dān)格局，轉(zhuǎn)化為政府、鄰里宗親、社會(huì)組織等多主體協(xié)同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分配格局，形成政府公共部門與非政府組織間的“內(nèi)外協(xié)同”。FW鎮(zhèn)某姓的宗族基金會(huì)秘書長(zhǎng)介紹：

表1 托底性社會(huì)救助機(jī)制的結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同

我們這里的一些單姓村，認(rèn)可度最高的組織還是宗族，族內(nèi)和族外事務(wù)基本都依賴于宗親幫忙和解決。其實(shí)政府和宗族組織在救助上的目標(biāo)和價(jià)值都是一致的，為了多幫困難群眾一點(diǎn)忙，不至于讓他們的生活沒有著落。而且像宗族這樣的社會(huì)力量參與社會(huì)救助，大家都是愿意出活出力的。宗族的組織形態(tài)穩(wěn)定、內(nèi)部成員認(rèn)可度高，讓宗族參與進(jìn)來，能更快地發(fā)現(xiàn)困難群眾。(HYJ20160614)

2. 多元籌資機(jī)制：以社會(huì)力量為依托的部門內(nèi)外結(jié)構(gòu)性協(xié)同

多元籌資機(jī)制是托底性社會(huì)救助持續(xù)開展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，目前在大多數(shù)地區(qū)，政府是資金的主要供給主體，但地方財(cái)政往往難以滿足救助需求。Q區(qū)案例在盤活救助資金方面，并非孤立行政，而是有效地協(xié)同部門外市場(chǎng)和社會(huì)的力量，吸納了市場(chǎng)和社會(huì)的資本。這有別于傳統(tǒng)的協(xié)同生態(tài)，突破了政府部門的界限，拓展了協(xié)同的主體，是結(jié)構(gòu)性協(xié)同的有效補(bǔ)充。Q區(qū)民政局局長(zhǎng)表示：

動(dòng)員社會(huì)資本注入托底性社會(huì)救助的資金渠道是中央文件對(duì)于地方試點(diǎn)工作的要求，畢竟資金保障是基礎(chǔ)，也是政府工作的難點(diǎn)。所以在籌資機(jī)制上，我們也不斷發(fā)揮社會(huì)力量的作用，公益慈善組織和本地有影響力的社會(huì)組織、駐地企業(yè)也積極為區(qū)政府設(shè)立“救急難”公益基金進(jìn)行捐款。同時(shí)我們也要保障社會(huì)資本的有效使用，2015年全區(qū)救助資金共投入2 200多萬元，2016年達(dá)到3 000余萬元。(LKN20160325-2)

3. 資源統(tǒng)籌機(jī)制：以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向結(jié)構(gòu)性協(xié)同

協(xié)同治理是資源高度密集型的綜合治理形式[24]，部門間政策協(xié)調(diào)的目的是實(shí)現(xiàn)“共同的目標(biāo)”或期望的結(jié)果，在救助政策“政出多門”、救助部門“各自為政”的情況下，Q區(qū)民政局在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下，利用以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式，構(gòu)建起社會(huì)救助資源統(tǒng)籌機(jī)制。權(quán)威的支持是資源統(tǒng)籌機(jī)制構(gòu)建成功的關(guān)鍵因素，在一個(gè)政府主導(dǎo)的政治生態(tài)中，高層的一言一行對(duì)社會(huì)和基層具有很大程度的影響。[25]Q區(qū)民政局局長(zhǎng)表示：

雖然一直在強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行資源整合，但實(shí)質(zhì)上很多地方都沒能夠順利推進(jìn)，Q區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門的資源統(tǒng)籌，主要還是得益于區(qū)政府和市政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，因?yàn)镼區(qū)是試點(diǎn)單位，且將該項(xiàng)目列入到年度“為民辦實(shí)事項(xiàng)目”中，是有明確的考核，所以各個(gè)兄弟部門也積極參與到其中。(LKN20160325-2)

4. 信息共享機(jī)制：建設(shè)信息交流平臺(tái)和交流規(guī)則的程序性協(xié)同

信息共享機(jī)制是以整體的、協(xié)同的決策和執(zhí)行模式展開的，解決了過去救助中政府內(nèi)部部門和服務(wù)提供過程中碎片化和分散化的問題。建立社會(huì)救助的信息共享機(jī)制的關(guān)鍵在于加強(qiáng)程序性協(xié)同配套技術(shù)中“信息交流平臺(tái)和交流的程序規(guī)則”的建設(shè)。Q區(qū)借用現(xiàn)代信息處理技術(shù)和手段，打破時(shí)間、區(qū)域、部門間的間隔，建立政府內(nèi)部各部門、政府內(nèi)部與政府外部其他組織之間的信息共享平臺(tái)，才能有效挖掘和積累歷年的救助信息和相關(guān)資料，并及時(shí)記錄各級(jí)部門管轄的各項(xiàng)救助信息，從供給側(cè)的角度實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息、資源的協(xié)調(diào)。Q區(qū)民政局辦公室主任說：

信息共享平臺(tái)是社會(huì)救助統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)工作的中介平臺(tái)，能夠?qū)R總到的社會(huì)救助信息聯(lián)網(wǎng)給7個(gè)職能部門。統(tǒng)籌救助信息后，能夠有效規(guī)避重復(fù)救助和遺漏救助的問題；并且困難群眾也不用再多跑腿，只需到村居委進(jìn)行申請(qǐng)，由村居上報(bào)申請(qǐng)材料，依托信息共享平臺(tái)傳到區(qū)社會(huì)救助管理服務(wù)中心。(GAP20160325-1)

5. 響應(yīng)機(jī)制-受理機(jī)制：程序性協(xié)同與結(jié)構(gòu)性協(xié)同復(fù)合協(xié)同

高效的受理機(jī)制和快速的響應(yīng)機(jī)制，不僅能夠以最快的速度響應(yīng)急難狀況，同時(shí)也能將急難狀況擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)降到最低。Q區(qū)按照“屬地管理”的原則，在所在的行政服務(wù)中心設(shè)立“一門式受理”窗口，依靠信息共享平臺(tái)的技術(shù)配套，改變了以往垂直的線性受理模式，實(shí)現(xiàn)各職能部門之間的程序性協(xié)同。垂直組織結(jié)構(gòu)的典型特征即“向上反饋”，往往不適用于快速反應(yīng)和即時(shí)處理，而組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”讓行動(dòng)者的專業(yè)技能和比較優(yōu)勢(shì)得以完整發(fā)揮，各個(gè)部門在行動(dòng)準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)流程的指導(dǎo)下，得以自由組合從而進(jìn)行部門對(duì)話、信息交換、相互協(xié)作。同時(shí)，參與協(xié)同的工作者改變過去的單一業(yè)務(wù)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，增強(qiáng)與協(xié)同治理相適應(yīng)的促進(jìn)、協(xié)調(diào)和召集能力，從而適應(yīng)部門協(xié)同中伙伴關(guān)系互動(dòng)的需要。

并且，在公共服務(wù)遞送過程中，政府部門內(nèi)主體之間的結(jié)構(gòu)性協(xié)同至關(guān)重要，除了需要以權(quán)威為依托的縱向協(xié)同配合，還需要圍繞急難專項(xiàng)任務(wù)開展的條塊間橫向協(xié)同，需要對(duì)行政服務(wù)中心這類程序性協(xié)同中的“常設(shè)性專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作管理程序”進(jìn)行細(xì)致地規(guī)劃和流程再造、業(yè)務(wù)的集成和重組，進(jìn)而使得救急救難內(nèi)化為各部門的份內(nèi)之事。

6. 轉(zhuǎn)介機(jī)制：結(jié)構(gòu)性協(xié)同中部門內(nèi)部橫向協(xié)同和政府部門外協(xié)同

社會(huì)救助的事后轉(zhuǎn)介關(guān)鍵在于，結(jié)構(gòu)性協(xié)同中部門內(nèi)部橫向協(xié)同、以及政府部門外協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。事后轉(zhuǎn)介有賴于基層政府(尤其是街道、鎮(zhèn)一級(jí))對(duì)托底性社會(huì)救助的重視，尤其強(qiáng)調(diào)基層工作人員需要具有將社會(huì)救助項(xiàng)目與其他社會(huì)保障項(xiàng)目有機(jī)銜接的主動(dòng)意識(shí)和業(yè)務(wù)能力，做到不重不漏。同時(shí)，要強(qiáng)化與其他部門及社會(huì)組織的協(xié)調(diào)與溝通的合作能力，發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)多樣性、靈活性的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府在提供具體公共服務(wù)方面的不足，形成結(jié)構(gòu)性協(xié)同的政府部門內(nèi)外協(xié)同。Q區(qū)民政局辦公室主任這樣介紹：

在轉(zhuǎn)介機(jī)制方面，以政府采購的形式為社工組織的發(fā)展供給輸血機(jī)制，同時(shí)提供優(yōu)待政策鼓勵(lì)社工組織實(shí)現(xiàn)自我造血能力，為社會(huì)力量參與社會(huì)救助創(chuàng)造條件。每年區(qū)政府都會(huì)劃撥100多萬購買的專業(yè)社工服務(wù)，截止到2016年，HK智慧養(yǎng)老服務(wù)中心已經(jīng)為轄區(qū)內(nèi)5 000多名的困難群體提供服務(wù)。(GAP20160325-2)

四、結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合機(jī)理

協(xié)同創(chuàng)新說到底是體制機(jī)制的重新安排，體現(xiàn)的是一種制度創(chuàng)新[26]。制度創(chuàng)新既涉及到行為主體對(duì)于規(guī)則制定的影響力，也涉及到整體體制機(jī)制的流程重構(gòu)。而結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同耦合的邏輯是什么？?jī)烧叱晒︸詈系年P(guān)鍵要素是什么？遵循上述的敘述邏輯，結(jié)合實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，本文論證前文提出的三個(gè)命題和假設(shè)。(見圖3)

(一) 結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合邏輯

結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合生成邏輯可以概括為確定協(xié)同主體選擇標(biāo)準(zhǔn)(結(jié)構(gòu)性協(xié)同)——信息共享技術(shù)的運(yùn)用(信息共享平臺(tái))——統(tǒng)一的程序性安排(程序性協(xié)同)。

1. 確定協(xié)同主體選擇標(biāo)準(zhǔn)

圖3 結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同耦合的機(jī)理

具體來說，確定協(xié)同對(duì)象的選擇標(biāo)準(zhǔn)是指確定協(xié)同主體的價(jià)值目標(biāo)與資源。協(xié)同主體需要有共同的價(jià)值目標(biāo)，無論是政府部門內(nèi)部，還是案例中以宗族、企業(yè)和社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量均關(guān)注貧困救助的議題，共同推進(jìn)社會(huì)救助時(shí)效性與有效性的提升；政府部門、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體各自在特定類型的資源汲取和配置方面占有優(yōu)勢(shì)，結(jié)構(gòu)性協(xié)同將各協(xié)同主體具有的差異性和互補(bǔ)性資源進(jìn)行交換、整合實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

在沒有構(gòu)筑協(xié)同機(jī)制之前，各結(jié)構(gòu)主體由于信息不對(duì)稱、資源優(yōu)勢(shì)碎片化等原因，無法得到有效整合。如Q區(qū)案例中的市場(chǎng)力量和社會(huì)力量均有意參與社會(huì)救助，但由于缺乏權(quán)威的支持及信息的對(duì)接，導(dǎo)致重復(fù)性救助和遺漏性救助并存等問題，無法將有限的救助資源進(jìn)行有效配置，救助瞄準(zhǔn)率相對(duì)低下。所以結(jié)構(gòu)性協(xié)同不僅包含政府部門間的協(xié)同，還吸納了政府部門外的市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，形成結(jié)構(gòu)主體的合力。接下來充分厘清各結(jié)構(gòu)主體的資源稟賦并有效整合后，才能更好地發(fā)揮各主體的資源優(yōu)勢(shì)，拾遺補(bǔ)缺，增強(qiáng)公共服務(wù)遞送能力。在Q區(qū)案例中，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制、多元籌資機(jī)制和轉(zhuǎn)介機(jī)制的構(gòu)筑都有賴于Q區(qū)政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)可以吸納的結(jié)構(gòu)主體——社會(huì)力量及市場(chǎng)力量，然后確定協(xié)同對(duì)象選擇的標(biāo)準(zhǔn)并以此為邏輯起點(diǎn)，這也是對(duì)“結(jié)構(gòu)協(xié)同包含政府部門內(nèi)外協(xié)同”命題假設(shè)的具體回應(yīng)。

2. 信息共享技術(shù)的運(yùn)用

盡管各協(xié)同主體之間相互依賴，但是彼此間關(guān)系復(fù)雜，且存在著較大的空間——信息孤島、時(shí)間跨度、利害關(guān)系[27]。信息資源的對(duì)接則打破了政府部門間及部門外的信息壁壘，通過“信息交流平臺(tái)和交流的程序規(guī)則”實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性主體的聯(lián)結(jié)與對(duì)話。信息技術(shù)使得政府部門與政府外部門聚合成一個(gè)高度整合的系統(tǒng)。通過“社會(huì)救助綜合施救平臺(tái)”的信息共享與案例轉(zhuǎn)介，政府組織內(nèi)部以及政府組織與社會(huì)組織的互動(dòng)得以建立起扁平化、多線程化的溝通機(jī)制，降低信息交流的時(shí)間成本。

同時(shí)，信息共享技術(shù)為結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同搭建耦合橋梁。第一，“社會(huì)救助綜合施救平臺(tái)”搭建好各救助類型的申請(qǐng)和受理的規(guī)范程序，結(jié)構(gòu)性主體按照既定程序和規(guī)定時(shí)間完成救助程序；第二，相關(guān)部門利用“社會(huì)救助綜合施救平臺(tái)”的信息收集與反饋，依托平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，逐步建立起困難家庭的電子檔案庫并加以完善及更新，利用大數(shù)據(jù)的分析方法，探索困難家庭的預(yù)警和主動(dòng)施救的可能，以保持對(duì)環(huán)境的變化的靈活適應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。

3. 統(tǒng)一的程序性安排

程序性協(xié)同實(shí)現(xiàn)了托底性社會(huì)救助機(jī)制系統(tǒng)構(gòu)建的分工合作。首先，托底性社會(huì)救助機(jī)制涵蓋著不同的程序和環(huán)節(jié)，包括主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制、資金籌集機(jī)制、資源統(tǒng)籌機(jī)制、信息共享機(jī)制、響應(yīng)—受理機(jī)制和轉(zhuǎn)介機(jī)制等六大流程，是民政部門根據(jù)提升救助的時(shí)效性這一價(jià)值目標(biāo)而設(shè)定的實(shí)現(xiàn)路徑。這六個(gè)流程機(jī)制的重塑，注重政府部門內(nèi)部和政府部門外力量的協(xié)作，同時(shí)要求實(shí)現(xiàn)政府部門間的信息共享。

其次，不同協(xié)同主體在各個(gè)程序與環(huán)節(jié)中的作用和分工也各不相同，如在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制、多元籌資機(jī)制和轉(zhuǎn)介機(jī)制中更加注重來自社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)力量通過 “結(jié)構(gòu)性嵌入”，即統(tǒng)一性的程序安排由政府部門制定，獲得政府的信任，在政府賦予的發(fā)展空間中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，為居民提供更好公共服務(wù)。而資源統(tǒng)籌機(jī)制、信息共享機(jī)制和受理—響應(yīng)機(jī)制則依靠政府內(nèi)部的協(xié)同意愿和協(xié)同共治，更多發(fā)揮的是“關(guān)系性嵌入”的作用，這個(gè)過程強(qiáng)調(diào)塑造政府部門共同的服務(wù)理念以及注重部門間協(xié)同文化和能力的培養(yǎng)。

結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同耦合機(jī)理的構(gòu)建超越了現(xiàn)有理論中只關(guān)注政府部門的結(jié)構(gòu)性協(xié)同，著眼于協(xié)同治理理論在社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與整治改革實(shí)踐中的應(yīng)用，從而彰顯協(xié)同理論契合后現(xiàn)代社會(huì)治理實(shí)踐中的高度和深度。

(二) 結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同成功耦合的關(guān)鍵要素

協(xié)同理論是一個(gè)復(fù)雜的行動(dòng)過程，它涉及到共同目標(biāo)、主體互動(dòng)、信息互換等常規(guī)性要素[28]。本文認(rèn)為目標(biāo)一致性、政府權(quán)威介入和信息共享機(jī)制是結(jié)構(gòu)性協(xié)同的互動(dòng)和程序性協(xié)同的運(yùn)作兩者成功耦合的關(guān)鍵要素。

1. 目標(biāo)一致性是兩類協(xié)同成功耦合的動(dòng)力

目標(biāo)一致性促使政府部門與政府部門外的力量結(jié)構(gòu)性協(xié)同。托底性社會(huì)救助作為基本公共服務(wù)的體系內(nèi)容，是政府必然承擔(dān)的責(zé)任[29]。但是政府部門外力量參與社會(huì)救助有著各自的利益出發(fā)點(diǎn)，企業(yè)往往熱衷于通過慈善捐贈(zèng)參與社會(huì)救助，將有形的貨幣資本轉(zhuǎn)化為關(guān)系性的社會(huì)資本、體現(xiàn)企業(yè)精神的文化資本或標(biāo)示企業(yè)地位聲望的象征資本[30]；而宗族自古便是社會(huì)救助的主要提供者，“置義莊里中，以贍族人”便是其重要體現(xiàn)。雖然政府部門與政府外力量的利益價(jià)值存有差異，但是他們具有目標(biāo)一致性——共同編織起托底性的社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)。

目標(biāo)一致性影響托底性社會(huì)救助機(jī)制的構(gòu)建。作為由6個(gè)程序環(huán)節(jié)構(gòu)建起來的有機(jī)整體，托底性社會(huì)救助機(jī)制的回應(yīng)性及有效性取決于各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接性與配套性；而目標(biāo)一致性內(nèi)化于程序性安排和配套性工具的運(yùn)作中，為機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)提供動(dòng)力。同時(shí)，政府部門與政府部門外力量始終以公共價(jià)值為導(dǎo)向，參與到不同程序環(huán)節(jié)的分工合作，協(xié)同共治。[31]

2. 政府權(quán)威的介入是兩類協(xié)同成功耦合的關(guān)鍵

從實(shí)踐層面看，在托底性社會(huì)救助機(jī)制的建構(gòu)中，權(quán)威的介入是兩類協(xié)同成功耦合的關(guān)鍵。在政府單一主體供給體制資源不足以滿足社會(huì)發(fā)展需要的制度環(huán)境下，Q區(qū)政府主動(dòng)吸納并協(xié)同了社會(huì)體系中固有的治理資源——宗族、社會(huì)組織、地方企業(yè)，并充分利用治理資源提供公共物品的能力，策略性構(gòu)筑了協(xié)同治理模式，使部門外力量發(fā)揮了“拾遺補(bǔ)缺”的作用。Q區(qū)政府將宗親人力資源協(xié)同為“民情觀察員”實(shí)現(xiàn)了自下而上的民情溝通渠道，依靠宗親志愿者搜集輿情，及時(shí)困難群體；利用社會(huì)力量的資源優(yōu)勢(shì)對(duì)民間救助基金進(jìn)行盤活，有效彌補(bǔ)了救助資金缺口。

無論是結(jié)構(gòu)性協(xié)同主體的豐富還是程序性協(xié)同的規(guī)則設(shè)定，政府都在其中充當(dāng)著合作協(xié)同的主導(dǎo)者。政府的主導(dǎo)能夠激發(fā)存量制度中的能動(dòng)力量，特別是在政策議程的設(shè)置、公共政策制定、程序性安排和配套技術(shù)的配置中都發(fā)揮關(guān)鍵作用。同時(shí)，政府對(duì)于社會(huì)力量參與的激勵(lì)和約束強(qiáng)度直接影響著多元主體參與的深度和廣度，多元主體存在著差異，擁有各自獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和資源配屬，因而協(xié)同是一個(gè)取長(zhǎng)補(bǔ)短、相輔相成的過程。[25]所以政府權(quán)威的介入能夠從制度協(xié)同、經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)、信息共享等方面提供服務(wù)，推進(jìn)社會(huì)力量的參與從碎片化走向整體。

3. 信息共享機(jī)制是兩類協(xié)同成功耦合的核心

信息共享機(jī)制不僅搭建起不同結(jié)構(gòu)性主體的互動(dòng)橋梁，同時(shí)也是結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同成功耦合的核心。信息時(shí)代下，技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)協(xié)同進(jìn)程中的動(dòng)態(tài)同步以及跨時(shí)空資源、知識(shí)的整合。[32]一方面，信息共享平臺(tái)的開發(fā)能夠促進(jìn)協(xié)同中的多元結(jié)構(gòu)性主體形成緊密的聯(lián)系，使各主體間的互動(dòng)關(guān)系更為有序；另一方面，信息技術(shù)也改變著協(xié)作互動(dòng)的環(huán)境和程序，信息共享機(jī)制串聯(lián)起整個(gè)托底性社會(huì)救助機(jī)制的所有程序設(shè)置，改善組織結(jié)構(gòu)上與救助程序間的信息溝通狀況，結(jié)構(gòu)的扁平化與程序的信息化促使托底性的社會(huì)救助更為及時(shí)和高效。

學(xué)界有許多信息技術(shù)提升治理效能的研究，但是人們更傾向于信息技術(shù)看成是“輔助性技術(shù)”或者是單純性技術(shù)。[33]將其置身于技術(shù)治理的理論范式中，我們可以發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)能夠在新的層面重組既有結(jié)構(gòu)，卻不危及現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的整體特征；亦使不同結(jié)構(gòu)和行為取向在新的層面上具有“可通約性”，從而促進(jìn)制度的變革。[34]所以在結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的耦合邏輯中，信息共享機(jī)制不僅重塑了政府與社會(huì)力量在社會(huì)救助領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，同時(shí)也促進(jìn)了程序性機(jī)制的再設(shè)計(jì)和優(yōu)化、開發(fā)與情景相適應(yīng)的配套技術(shù)。

五、結(jié)論及啟示

社會(huì)救助作為最基本、最悠久的社會(huì)保障制度安排，是社會(huì)民生保障的最后一道安全網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起托底性的社會(huì)救助機(jī)制對(duì)于社會(huì)公平、社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義。案例圖景刻畫了一個(gè)具有回應(yīng)性及有效性的托底性社會(huì)救助機(jī)制，其需要具備政府與社會(huì)力量的結(jié)構(gòu)性主體協(xié)同以及有序的程序性安排的配合。

但社會(huì)救助領(lǐng)域的協(xié)同合作尚且處于探索階段，還未形成穩(wěn)定的、多方位的互動(dòng)。尤其是在當(dāng)前治理資源配置嚴(yán)重“內(nèi)卷化”，正式組織制度難以應(yīng)對(duì)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)機(jī)制，社會(huì)主體需求無法得到滿足，服務(wù)供給嚴(yán)重“缺氧”的困境之下，如何發(fā)掘地方性固有治理資源，如何順應(yīng)傳統(tǒng)和特色，利用傳統(tǒng)和特色所提供的資源，是地方政府協(xié)同創(chuàng)新、提升治理績(jī)效的題中之義。盡管案例中的宗族資源有其地域局限性，但那些宗族社會(huì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)也并非白紙一張，各地在長(zhǎng)期的發(fā)展和積淀中均有屬于各自的獨(dú)特稟賦資源，如上海地區(qū)長(zhǎng)期形成的志愿者組織，因此努力發(fā)掘和利用傳統(tǒng)和特色所提供的資源并進(jìn)行相應(yīng)的塑造，將成為社會(huì)救助協(xié)同治理的一個(gè)重要的補(bǔ)充。

總之，目標(biāo)一致性、政府權(quán)威介入和信息共享技術(shù)是結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的成功耦合的關(guān)鍵要素。三者有機(jī)結(jié)合便能夠推進(jìn)現(xiàn)有理論的發(fā)展，為構(gòu)建協(xié)同理論圖景添磚加瓦。

注釋①該理論框架認(rèn)為結(jié)構(gòu)性協(xié)同主要指政府部門內(nèi)側(cè)重于強(qiáng)調(diào)協(xié)同主體的組織形式；程序性協(xié)同包括程序性安排和配套技術(shù)兩個(gè)部分，強(qiáng)調(diào)的是協(xié)同中程序和工具的運(yùn)用。