完善重大疫情防控機制　有效提升應急管理能力

張楠?梁慧娟?李欣芳

重大疫情的防控旨在有效預防、及時控制和消除其危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序。傳染病的傳播和流行有其客觀規(guī)律，傳染源、傳播途徑及易感人群三個環(huán)節(jié)缺一不可，若切斷其中任何一個環(huán)節(jié)，即可防止傳染病的發(fā)生和流行。從理論上講，重大疫情完全是可防可控的。從2003年SARS疫情和2019年底以來在全球多個國家發(fā)生的新冠肺炎疫情來看，重大疫情發(fā)生和發(fā)展，雖有人類對新發(fā)傳染病認識不足等客觀原因，但更主要是由管理體系和管理機制不完善導致的。

危機就是轉(zhuǎn)機，重大疫情是考驗更是機遇。與2003年SARS疫情所處的時期相比，當前我國的衛(wèi)生事業(yè)改革與發(fā)展都取得了顯著的進步。2009年啟動的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革帶來包括公共衛(wèi)生服務體系在內(nèi)的整個衛(wèi)生體系的深刻變革;黨的十八大提出“以人民為中心”的發(fā)展理念，“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略;2016年全國衛(wèi)生與健康大會上，習近平總書記提出了新時期我國衛(wèi)生與健康工作方針：以基層為重點，以改革創(chuàng)新為動力，預防為主，中西醫(yī)并重，將健康融入所有政策，人民共建共享。特別是在今年2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記針對疫情暴露出來的短板和不足，就完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提出新要求、作出新部署，為進一步推進衛(wèi)生事業(yè)改革、完善管理體系機制提供了重要遵循。

根據(jù)美國危機管理學家斯蒂文·芬克提出的“社會危機生命周期”理論，重大疫情可分為潛伏期、暴發(fā)期、善后期和解決期，其防控機制也相應地可分為：1.潛伏期的預警機制。識別重大疫情發(fā)生的影響因素，監(jiān)測和評估重大疫情發(fā)生的風險并發(fā)出預警。2.暴發(fā)期的響應機制。重大疫情發(fā)生時做出迅速反應，及時、有效地采取應對措施，控制、阻止疫情的進一步演化和發(fā)展。3.善后期的補救機制。疫情后的恢復重建、救助補償、心理撫慰、調(diào)查反思、追責問責。4.解決期的檢驗機制。反思、總結(jié)和檢驗重大疫情防控的經(jīng)驗，將有效的措施制度化，優(yōu)化重大疫情防控體系。本次新冠肺炎疫情為重大疫情防控和應急管理體系提供了實踐檢驗的機會，留下了寶貴的經(jīng)驗教訓。抗疫重要，但疫情過后的反思與變革更加重要。為此，我們應該緊緊抓住新冠肺炎疫情這個契機，深入探討如何建立重大疫情潛伏期、暴發(fā)期、善后期和解決期的相應防控機制，扎實解決重大疫情防控機制存在的問題，以更加完善的重大疫情防控體制機制、更加健全的公共衛(wèi)生應急管理體系、更加強大的疫情防控和應急管理能力，從容面對和有效防控各級各類疫情的沖擊。

落實預防為主方針，完善潛伏期的預警機制

第一，建立和完善重大疫情風險因素識別與評估機制。加強對重大疫情風險因素的研究，識別主要的風險因素并進行監(jiān)測和評估。建立信息共享機制以及研究成果政策轉(zhuǎn)化機制，根據(jù)研究證據(jù)完善傳染病監(jiān)測系統(tǒng)的功能，提高預警精度和速度。第二，建立和完善有效的信息溝通機制。風險溝通是培養(yǎng)公眾理性，降低公眾風險恐懼感，提高行動一致性和社會凝聚力的重要渠道。及時、充分、客觀地向公眾公布疫情風險情況，避免不必要的社會恐慌和抵觸情緒。完善疫情防控相關組織機構間的溝通機制，在疫情防控的技術準備和資源管理方面達成共識，解決職責權限的爭端，提高風險應對的反應速度。建立疫情防控相關組織機構與媒體的溝通機制，借助媒體的力量進行信息發(fā)布、情緒疏導、安撫恐慌、消除不良影響。第三，建立和完善重大疫情防控咨詢機制。建立暢通的信息溝通渠道，充分發(fā)揮各領域?qū)＜胰瞬旁诠参C風險管理過程中的決策咨詢作用。第四，建立和完善大數(shù)據(jù)以及現(xiàn)代科技手段的開發(fā)使用機制。如利用手機的位置信息監(jiān)測傳染源的空間分布、人群流動信息等，提高疫情預警的精準度。

提高指揮協(xié)調(diào)效率，完善暴發(fā)期的響應機制

第一，建立和完善中央與地方互動的決策機制。在中央政府統(tǒng)一領導的前提下，可以適當向地方政府下放決策權。各地可根據(jù)國家對重大疫情防控的要求，結(jié)合本地區(qū)特點，組織相應專家團隊對疫情進行全面、科學評估，根據(jù)本地區(qū)疫情狀況確定應急響應級別，制定精準、科學、合理的防控措施。提高重大疫情防控效果，穩(wěn)定社會情緒，保障經(jīng)濟活動運行。第二，建立和完善多學科專家共同參與的應急決策機制。世界衛(wèi)生組織2008年發(fā)布的對全球多個國家衛(wèi)生應急體系及其反應情況評估報告中指出，多部門、多學科構成的專家委員會在制定規(guī)劃、監(jiān)督實施、協(xié)調(diào)應急行動方面具有重要作用。重大疫情暴發(fā)期具有時間壓力、資源約束、不確定性等特點，其防控策略的制定需要臨床醫(yī)學、公共衛(wèi)生、社會學、心理學、新聞傳播、公共政策、經(jīng)濟管理等多學科專家通力合作，提出切實可行的對策建議，才能保證疫情防控工作精準發(fā)力、迅速起效。第三，建立和完善區(qū)域間、部門間的聯(lián)防聯(lián)控機制。根據(jù)重大疫情的特點及需要，確定聯(lián)防聯(lián)控機制的主導部門，合理確定參與聯(lián)防聯(lián)控的地區(qū)、部門、人員等，明確有關部門和人員職責分工，建立溝通協(xié)作機制，防止政出多門、職責不清、推諉扯皮等現(xiàn)象。

堅持以人民為中心，完善善后期的補救機制

第一，建立和完善重大疫情風險治理的追責問責機制。追究風險原因、懲處肇事者是社會大眾在風險發(fā)生時的情感訴求。更重要的是，通過追責問責能夠發(fā)現(xiàn)制度漏洞并進行完善。第二，建立和完善重大疫情發(fā)生后的補償機制。明確補償主體、補償范圍、補償渠道，對疫情期間遭受損失的組織、機構和個人給予一定的經(jīng)濟補償和救助。通過政府、市場、社會等多元化補償機制，最大限度降低危機帶來的損失，提高整個社會抵御風險的能力，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，保持社會穩(wěn)定有序。第三，建立和完善重大疫情恢復重建機制。主要包括工程性恢復重建與制度性恢復重建兩個方面，恢復重建的目的是建立更具風險抵抗力的社會。短期恢復的任務在于滿足危機受眾的緊急需求，使其在重大疫情過后，由應急狀態(tài)逐步恢復到正常狀態(tài)。而長期恢復主要是制度性恢復，以此為契機改善脆弱性，提升抗風險的能力。第四，建立和完善社會心理撫慰機制。重大疫情的心理影響波及范圍廣泛，不僅是事件的受害者，普通民眾也會受到危機信息傳播以及應急管理政策的影響，產(chǎn)生創(chuàng)傷后心理反應。增加對長期心理援助的投入，建立長效心理援助機制，積極預防、及時控制和緩解重大疫情的心理社會影響，消除社會公眾恐懼心理，恢復公眾的信心，對于提高重大疫情后恢復和重建的效率和效果都有積極作用。

以改革創(chuàng)新為動力，完善解決期的檢驗機制

第一，堅持“大衛(wèi)生”“大健康”的理念，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，將重大疫情防控工作放在人與自然和諧發(fā)展、衛(wèi)生部門與其他社會部門共同協(xié)作的視角來審視，建立和完善重大疫情解決期的檢驗機制，推動公共衛(wèi)生服務體系的發(fā)展。第二，建立和完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應機制。建立由衛(wèi)生和疾控部門牽頭，多部門協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)控機制，加強應急預警能力，將防控重點關口前移，有效預防重大疫情的發(fā)生。成立重大公共衛(wèi)生安全應急高級專家委員會，加強重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預案研究。第三，建立和完善不同類型衛(wèi)生機構在重大疫情防控過程中的融合協(xié)同機制。形成疾病預防控制中心、科研單位與醫(yī)院間信息、資源共享的聯(lián)動機制，理順新發(fā)傳染病上報、確診和發(fā)布的流程。加強學術交流和跨學科的科研合作機制，建立系統(tǒng)的整合的科研聯(lián)合攻關體系，提高重大疫情科研攻關能力。第四，建立和完善不同層級醫(yī)療衛(wèi)生機構在重大疫情防控過程中的分工協(xié)作機制。尤其需要加強基層衛(wèi)生機構的作用，發(fā)揮其在疾病預防、健康監(jiān)測、健康教育等方面的先天優(yōu)勢，使其真正發(fā)揮“網(wǎng)底”的作用。第五，建立和完善公共衛(wèi)生實用型人才培養(yǎng)機制。加強用人單位和人才培養(yǎng)單位的溝通，暢通社會需求信息的反饋渠道，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，培養(yǎng)數(shù)量充足、業(yè)務過硬的公共衛(wèi)生實用型人才。優(yōu)化公共衛(wèi)生專業(yè)人才隊伍的使用機制，提高公共衛(wèi)生職業(yè)相關人群的待遇和地位，改善公共衛(wèi)生專業(yè)人才隊伍的整體水平。第六，建立和完善重大疫情防控依法監(jiān)管機制。嚴格執(zhí)行傳染病防治法及其實施條例、野生動物保護法、動物防疫法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例等法律法規(guī)，加強執(zhí)法工作，加大對違法行為的打擊力度，依法嚴厲打擊抗拒疫情防控、暴力傷醫(yī)、制假售假、造謠傳謠等破壞疫情防控的違法犯罪行為。健全監(jiān)督機制，促進公眾和媒體的參與和監(jiān)督。不斷完善重大疫情防控和公共衛(wèi)生管理相關法律法規(guī)，維護社會安定，保障人民利益。

在黨和政府堅強有力的領導下，中國人民舉國抗疫，疫情防控工作取得顯著成效，再次彰顯了中國共產(chǎn)黨領導和中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。疫情總會過去，但疫情防控工作不會結(jié)束，要毫不放松抓緊抓實抓細各項防控工作，認真總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓，不斷完善重大疫情防控機制，有效提升衛(wèi)生應急管理能力，有力推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，扎實推進“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”建設。

（作者單位：內(nèi)蒙古醫(yī)科大學、內(nèi)蒙古自治區(qū)衛(wèi)生政策研究所）

責任編輯：李貴文