論農牧民就業的法律保障

屈虹

法律法規對農牧民就業發揮了重要的保障作用。完善農牧民就業的法律保障，需要完善相關法律制度，促進農牧民轉移就業;加快確權登記，規范土地流轉，保護農牧民合法權益;深化制度建設，加強農牧民社會保障的立法完善。

農牧民就業的法律保障既是對實現農牧民勞動權的保障，又是對農牧民從事具體勞動活動的保障。一方面，隨著我國城鎮化進程的加快，大量的農牧民轉移到城鎮從事非農產業，這部分農牧民轉移就業是就業法律保障的主要對象;另一方面，隨著職業農民概念的引入并逐漸被人們廣泛認可，農牧民從事農牧業生產也屬于就業。因此，農牧民就業的法律保障包括兩個方面：對農牧民轉移就業的保障和對農牧民從事農牧業生產的保障。

一、農牧民轉移就業的法律保障

《憲法》第42條明確規定公民有勞動的權利和義務，指出了國家對公民勞動權提供必要保障，包括為公民創造勞動就業條件、加強勞動保護、改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動者的勞動報酬和福利待遇等，為公民實現勞動權提供了物質基礎。《勞動法》是我國目前保障農牧民轉移就業最基本的法律?！秳趧雍贤ā返念C布實施，對于更好地保護勞動者合法權益具有重要意義。將農牧民轉移就業的勞動關系在《勞動法》和《勞動合同法》的規定內予以體現無疑是對農牧民轉移就業最為切實的保障。要加大力度宣傳《勞動法》《勞動合同法》，使廣大農牧民學法懂法用法，懂得運用法律保護自己的合法權益。一旦發生爭議糾紛，要及時尋求法律途徑解決問題。目前，促進農村牧區轉移人口就業的法律法規不斷充實、完善，在推進接納轉移人口就業方面發揮了重要作用，推動了農牧業剩余勞動力的有序轉移。

（一）以《就業促進法》為核心，促進轉移人口就業

《就業促進法》是保障轉移人口就業的核心法律。在《就業促進法》的框架下，國家重視非公有制經濟的發展，不斷擴大就業機會，增加就業崗位;全面實行促進就業的相關財政政策，加大相關資金的投入，不斷改善就業環境?！毒蜆I促進法》第31條規定：“農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的勞動權利，不得對農村勞動者進城就業設置歧視性限制?！标P于轉移人口就業培訓，《就業促進法》第50條明確規定：“地方各級人民政府采取有效措施，組織和引導進城就業的農村勞動者參加技能培訓，鼓勵各類培訓機構為進城就業的農村勞動者提供技能培訓，增強其就業能力和創業能力?！薄毒蜆I促進法》將“農村轉移人口”劃入就業困難群體的范圍，對其實施就業援助制度，對就業困難的相關人員優先扶持、重點幫助。

（二）地方就業促進法規，指導當地轉移人口就業工作

全國各地就業促進法規主要包括兩個方面，即地方《就業促進條例》和《就業促進法》的實施辦法。內蒙古各項農牧民轉移人口就業法規的實施，是促進農牧民向城鎮轉移、實現農牧民增收、解決城鎮就業崗位的重要途徑。受到傳統生產生活方式的影響，農牧民對于轉移就業還有很多不適應的因素，急需相應配套政策措施的跟進。結合自治區實際情況，與《就業促進法》配套，《內蒙古自治區就業促進條例》將自治區此前在促進就業工作中一些行之有效的做法和政策規定上升為地方性法規，為勞動者提供了更多的法律保障，促進勞動者實現充分就業。《條例》針對內蒙古轉移人口就業問題，特別規定了有關保障就業的政策措施，包括戶籍遷移和子女入學等內容。勞務協作和勞務對接是促進少數民族聚居地人口就業的行之有效的措施。在轉移人口就業培訓方面，《條例》還規定了勞動預備制度，對城鄉未繼續升學的初高中畢業生實行職業教育和培訓，以提高其職業技能。考慮到少數民族農牧民的特點，對少數民族聚居地區的勞動者，開展以本民族語言、文字授課為主的職業技能培訓和漢語教學，提高就業能力，促進其就業。此外，相關意見、辦法的制定解決了轉移人口就業中存在的具體問題。例如《內蒙古自治區就業和失業登記管理辦法》規定“從農村牧區轉移到城鎮的失業人員”也在失業登記的范圍之內，將轉移人口就業納入公共就業服務體系之內，使之獲得更切實的就業保障。

二、農牧民從事農牧業生產的法律保障

農牧民從事農牧業生產不屬于《勞動法》保護的勞動關系的范疇，應當從保障生產的角度進行考察，以農村土地方面的法律保障為主。在《憲法》和《物權法》規定農村土地承包權的基礎之上，還有《農村土地承包法》《土地管理法》《農村土地承包糾紛調解仲裁法》《土地改革法》和《城鄉規劃法》5部法律，《村民委員會組織法》《農業法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《環境保護法》 《城鄉規劃法》7部相關法律，以及《民法通則》《行政訴訟法》中的部分相關條款。土地是人賴以生存的最基本的資源，更是農牧民必不可少的生產資料和生活資料，對于農牧民而言具有保障功能。農牧民土地承包經營權是農牧民進行農牧業生產的基礎;同時，讓農牧民安心地從事農牧業生產離不開社會保障的作用，在城鄉統籌發展的背景下對農牧民的社會保障更是必不可少的。因此，對于農牧民從事農牧業生產法律保障主要包括兩個方面：一是對農牧民土地承包經營權的保障，二是對農牧民的社會保障。

（一）對農牧民土地承包經營權的保障

土地使用權是指民事主體在法律規定的范圍內依法或依約定對國家或集體所有土地占有、使用、收益的權利。憲法和法律法規為農牧民土地承包經營權提供了強有力的保障，是對土地生產功能的首要保證，也是對農牧民重要的社會保障?！稇椃ā返?條規定了我國實行家庭承包經營責任制?！段餀喾ā返?24條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營機制。農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度?！薄段餀喾ā房隙宿r村土地承包經營權的物權性質，賦予農牧民長期而有保障的土地使用權。《農村土地承包法》第3條規定：“國家實行農村土地承包經營制度?！被谡加袡唷⑹褂脵嗪褪找鏅啵r牧民作為土地承包經營權人有權依法占有承包的土地，并在承包地上從事種植業、畜牧業等農牧業生產，收獲農畜產品或者獲得承包地出租金等，法律保障了農牧民從事農牧業生產的基本權利。

（二）對農牧民的社會保障

農牧民的社會保障對于農牧民安心生產具有重要意義。農牧民的社會保障權的內容主要包括四項，即社會保障權、社會救濟權、社會福利權和社會優撫權。作為公民和勞動者，農牧民有權獲得與其他公民一樣的各種社會保障的權利。只有獲得社會保障權，才能夠讓農牧民平等地得到社會保障機構的制度保障。我國對勞動權保障的法律主要包括《憲法》和《勞動法》?！稇椃ā返?5條規定，年老、患病或喪失勞動能力的公民有權獲得國家和社會的物質幫助。《勞動法》第76條規定，國家要為勞動者休息、休養和療養提供條件。除了立法上的保障，黨和國家政策也提供了重要保障。2012年，黨的十八大提出要統籌推進城鄉社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。2017年，黨的十九大提出要加強社會保障體系建設，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。

三、完善農牧民就業的法律保障

法律法規對農牧民就業發揮了重要的保障作用，但迄今為止，對農牧民就業的保障仍是以政策為主，這就需要將政策轉變為法律，為農牧民就業提供長期、穩定的保障。

（一）完善相關法律制度，促進農牧民轉移就業

建立起一套適合農村牧區勞動力轉移的法律，加快戶籍、土地、社會保障、勞動就業等相關制度的改革，逐步消除其在推進農牧民轉移就業方面的負面作用，充分發揮法律在促進農牧民就業方面的保障作用。內蒙古自治區可以根據國家法律，建立符合地方民族特色和區域特色的地方性法規、自治條例和單行條例，依法保障內蒙古自治區農牧民在轉移就業中的合法權益。此外，還要搭建農牧民就業服務法律平臺，使廣大農牧民學法懂法用法，懂得運用法律保護自己的合法權益，不斷提高自身素質，一旦發生爭議糾紛，要及時尋求法律途徑解決問題。

（二）加快確權登記，規范土地流轉，保護農牧民合法權益

放活經營權應當以穩定承包權為前提，因此需要加快推進確權登記頒證工作，用法律的形式將土地承包關系固定下來。必須明確土地流轉的是農牧民承包土地的使用權而不是承包權，并且流轉必須堅持農牧民自愿，否則就是對農牧民承包權的侵害。土地流轉的原則是以耕地和草場保護為前提，流轉后不能對土地利用情況放任不管，尤其是對于沒有農牧業經營經驗的企業更是如此。土地流轉必須按國家制度規定予以規范和引導，尤其是各級地方政府和村委會不能為了一時的招商引資而打擊農牧民從事農牧業生產的積極性。要加強對土地流轉的宏觀調控和管理，實現土地合理流動和高效利用。對違反流轉政策的做法和行為應予以制止和嚴懲。建立嚴格的土地流轉監控體系，實現土地流轉的規范化。

（三）深化制度建設，加強農牧民社會保障的立法完善

打破二元城鄉社會保障服務體系，從尊重法律對每個人基本權利平等保障的理念出發，盡快建立完善的城鄉統籌社會保障體系。發揮法律手段，實現農牧民社會保障的普遍性。在農村牧區，要通過建立完善最低生活保障制度、農村牧區醫療保障制度、農村牧區養老保障制度等，為農牧民從事農牧業生產或進城就業提供全方位的保障，從立法上解決根本問題。具體而言，可從4個方面加強農牧民社會保障的立法完善：一是通過深化“新農保”的制度改革，提高保障標準和統籌層次，建設新型的農牧民養老保險制度;二是加大農村牧區的醫療保障力度，不斷提高“新農合”的參保率，提高政府的補貼標準和報銷比例;三是發展社會救助體系，提高對五保戶的集中供養、貧困戶的醫療救助以及災害救助的水平和力度;四是加大力度投入建設農村牧區公共福利設施等。

（作者單位：內蒙古自治區社會科學院）

責任編輯：張晶