地方政府融資平臺風(fēng)險控制分析

岳俊杰

[摘 要]融資平臺雖然拉動了經(jīng)濟(jì)，但是在發(fā)展中也面臨著諸多風(fēng)險，并且風(fēng)險來自多方面。因此需要對融資平臺潛在的風(fēng)險加以識別，并采取有效措施強(qiáng)化融資平臺的風(fēng)險控制，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]地方政府;融資平臺;風(fēng)險識別;風(fēng)險控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.043

地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開資金的支持。為了有效解決地方發(fā)展中資金緊張問題，許多地方借助融資平臺來吸取社會資金，為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供資金支持。融資平臺，地方政府投融資有很多好處，一方面幫助地方政府獲取了很多資金，在某種程度上拉動了我國的經(jīng)濟(jì)增長，更提升了地方政府獲取發(fā)展資金的能力。另一方面融資平臺也面臨著多方面的風(fēng)險，識別潛在的風(fēng)險并加以控制，有利于為地方式的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。

1 地方政府融資平臺產(chǎn)生的背景

由于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會對于公共產(chǎn)品的需求也越來越多，已經(jīng)不再滿足于現(xiàn)在的這種基礎(chǔ)設(shè)施，對于基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求，地方政府在完善基礎(chǔ)設(shè)施的同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和投資商的投資需求不匹配，建設(shè)資金越來越少，地方政府財力是無法滿足當(dāng)今的條件的，所以為了進(jìn)一步完善當(dāng)前遇到的問題，地方政府首先需要結(jié)合自己的實(shí)際情況為廣大投資商提供一個融資平臺，來解決基礎(chǔ)設(shè)施融資困難的問題。龐大的資金需求是地方融資平臺誕生的主要原因。其次，我國財稅制度的改革在某種程度上也促進(jìn)了地方融資平臺的誕生，由于我國法律為了維護(hù)融資的公平性，要求地方政府不可以發(fā)行地方證券，地方政府為了能夠獲得基礎(chǔ)資金而衍生出投資平臺。最后，政府官員GDP考核制度和金融危機(jī)不斷深化的前提下，借助融資平臺可以在一定程度上解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面資金缺乏的現(xiàn)實(shí)問題。

2 地方政府融資平臺的主要渠道

2.1 銀行貸款

地方融資的主要渠道是銀行貸款。相關(guān)調(diào)查表明，當(dāng)前地方融資平臺與區(qū)域銀行保持著緊密聯(lián)系，從資金流向來看，融資平臺的貸款也主要投向了地方政府。融資平臺下拔的貸款項(xiàng)目依據(jù)還款性質(zhì)來看可以分為三類 ：經(jīng)營性項(xiàng)目的還款模式主要是依賴經(jīng)營性還款項(xiàng)目，差不多25%;準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目在某種程度上一部分會依賴財政還款;在地域分布主要集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū);在抵押方面，信用貸款的比例較低，因此融資平臺的貸款還款有一定的保障。地方政府借助銀行信貸融資，解決了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金問題，項(xiàng)目有了充足的資金。地方政府可以從銀行以較低的成本、簡化的程序來獲得銀行資金的支持。政府借助信用獲得融資后成為拉動地方經(jīng)濟(jì)的有效方式。

2.2 債權(quán)融資

債券融資的主要方式有地方政府債券與城投債。地方政府債券政府名稱冠名，利息和利率都是按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，可在債券市場或證券市場交易。城投債的類型包括企業(yè)債、短期融資、中期票據(jù)等。城投債是地方政府融資規(guī)模主要渠道之一。城投債發(fā)行過程中也會出現(xiàn)一些問題，比如存在“過分包裝”，評級被人為高估。部分地方政府為了提升城投債信用等級，會采取一些非法的手段，也就是會披露虛假信息、高估持有資產(chǎn)或偽造財務(wù)數(shù)據(jù)等，這些做法都在某種程度上增加了城投債的信用風(fēng)險。另外，評級機(jī)構(gòu)出于維穩(wěn)的角度，為了維護(hù)和銀行地方政府之間的關(guān)系，在某種程度上會對信用評級采用人為放大的方式，會積累風(fēng)險。

2.3 信托融資

銀信合作常用的方式是銀行發(fā)行理財產(chǎn)品，或是在地方融資平臺入股，將有限的資金投入政府指定的項(xiàng)目，這樣做的主要目的是看準(zhǔn)了政府支持性項(xiàng)目的利潤，一旦持股期滿時，由政府制定，按照約定的價格溢價重新收回股權(quán)。信托模式同城投債與“打捆貸款”等這類貸款類型相比是沒有業(yè)績的硬性要求的，利用這種途徑政府不需要經(jīng)過行政審批就可以直接貸款，尤其是一些地方政府沒有辦法申請城投債時，利用這種方式可以幫助政府退款融資渠道，解決資金問題。 政府基建類項(xiàng)目同銀政信產(chǎn)品相比，避險效果更好，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較穩(wěn)定的時期還是在經(jīng)濟(jì)下行時期，政府基建類項(xiàng)目都可以穩(wěn)定進(jìn)行。信托產(chǎn)品的融資成本最高，并且政府所能夠使用的融資期限也是比較短的，無法進(jìn)行長期持有，籌集規(guī)模也相對固定。

2.4 股權(quán)融資

就目前來說，很多大型企業(yè)已有了上市融資的資格，而上市公司在股利分配問題上還沒有嚴(yán)格的市場和政策限制，因此上市公司采用股權(quán)融資是成本最低的類型之一，那么此時城投公司就可以不需要過多考慮市場和政策因素，直接按照自身盈利情況將股利進(jìn)行分配，這樣就減少了股利負(fù)擔(dān)。但是股權(quán)融資這種方式也具有一定的弊端，比如說我國市場設(shè)定的企業(yè)上市門檻比較高，只有達(dá)到嚴(yán)苛要求的企業(yè)才能上市，上市之前需要經(jīng)過諸多審核過程，有很多經(jīng)營及發(fā)展情況都比較好但是沒有通過上市審核的企業(yè)就無法上市，更不能利用股權(quán)融資滿足企業(yè)的資金需求。股權(quán)融資會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)出讓的問題，導(dǎo)致政府控制城投公司的力度減少。

3 地方政府融資平臺風(fēng)險分析

3.1 債務(wù)規(guī)模大

從平臺的發(fā)展來看，數(shù)量在不斷增多。依據(jù)銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)，當(dāng)前地方政府建立的融資平臺數(shù)量已超過了萬家。截至2017年年底，我國政府所負(fù)擔(dān)的債務(wù)中，融資平臺公司債務(wù)所占比重為37.44%，但是實(shí)際上出現(xiàn)了兩個不同的問題：一是債務(wù)統(tǒng)計范圍中未將融資平臺全部納入進(jìn)來;二是即使是一些融資平臺列入了債務(wù)統(tǒng)計范圍內(nèi)，但是一些融資平臺的部分債務(wù)卻未能在統(tǒng)計內(nèi)。因此當(dāng)前地方政府融資平臺的總體債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于實(shí)際上統(tǒng)計出來的債務(wù)。

3.2 融資平臺隱藏債務(wù)風(fēng)險

相關(guān)調(diào)查表明，一些融資平臺存在違規(guī)發(fā)行債券行為。部分地方政府將市政道路公園等具有公益性質(zhì)的資產(chǎn)以及儲備土地等違規(guī)方式注入融資平臺，并以政府名義進(jìn)行擔(dān)保，在操作中借助財政資金償還發(fā)生的債務(wù)。情況嚴(yán)重的地方政府與金融機(jī)構(gòu)相互勾結(jié)，借助虛假材料實(shí)現(xiàn)貸款。有些融資平臺的流動資金已現(xiàn)枯竭，存在較高的負(fù)債率，產(chǎn)生了潛在的債務(wù)風(fēng)險。

3.3 融資平臺缺乏造血功能

地方融資平臺承擔(dān)了幫助政府吸收建設(shè)資金的職能，但是一些項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流。比如道路綠化、廣場景觀為非經(jīng)營性資產(chǎn)投資，不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，也不能交易變現(xiàn)。融資平臺的償債多借助于土地出讓金或財政預(yù)算，許多平臺采用借新還舊的方式，償債能力不足。而隨著拆遷安置成本的提高，土地出讓凈收入會減少，借助土地出讓償債增加了財務(wù)風(fēng)險。

3.4 融資平臺治理機(jī)制問題

融資平臺的治理結(jié)構(gòu)雖然沿用了公司制，但是主要成員由地方政府任命，有行政級別。行政化色彩非常濃厚。平臺采用的政府性質(zhì)考核機(jī)制難以適用于市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)激勵機(jī)制。融資平臺的管理多注重政績，而非效益。融資平臺的決策失誤是由地方政府來最后埋單，治理機(jī)制蘊(yùn)含了風(fēng)險。

4 政府融資平臺風(fēng)險控制建議

4.1 借助PPP實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)投資

PPP模式采用了政府與社會合作的方式共同實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的開發(fā)，借助社會資本完成基礎(chǔ)建設(shè)的融資與運(yùn)營。在平臺對存量債務(wù)加以償還后，可以轉(zhuǎn)為公益性質(zhì)的實(shí)體企業(yè)，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)的管理運(yùn)營。此類性質(zhì)的公益事業(yè)可以采用使用者付費(fèi)的方式獲得資金上的補(bǔ)償，還可以采用特許經(jīng)營權(quán)來面向社會使用方收費(fèi)，這樣平臺公司可以獲得部分“造血”能力，平臺公司可以繼續(xù)實(shí)現(xiàn)基建的社會功能。此外，還要實(shí)現(xiàn)公司制的運(yùn)營方式，為社會提供高質(zhì)量專業(yè)技術(shù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自身業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，還可以引入專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)以提供精細(xì)化服務(wù)，以提高當(dāng)?shù)氐纳鐣?wù)質(zhì)量與品質(zhì)。

4.2 通過兼并重組成為控股平臺管理企業(yè)

部分政府區(qū)域內(nèi)有較多的融資平臺，可以采用政府牽頭的方式實(shí)現(xiàn)平臺的重組，實(shí)現(xiàn)平臺間的兼并，業(yè)務(wù)相同或可以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)的平臺在合并后可以組建為新的平臺，變?yōu)榫C合性平臺，平臺整合后有利于實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，互補(bǔ)短板，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，降低運(yùn)營成本。特別是對于供水、供熱固定成本高的民生行業(yè)，相同業(yè)務(wù)的企業(yè)加以合并可以實(shí)現(xiàn)減耗增效，還有助于主管部門的管理，對口監(jiān)管能提高監(jiān)管效率。在平臺間整合的同時可以考慮引入社會資本方進(jìn)行國有企業(yè)混改，但需要注意的是平臺企業(yè)間的股權(quán)并購涉及國有股權(quán)劃撥等國有資產(chǎn)處置，應(yīng)按照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓、信息披露的相關(guān)合規(guī)要求。

4.3 借助股權(quán)投資轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)孵化平臺

當(dāng)前，政府通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展有助于改變傳統(tǒng)條件下的基建融資方式，可以實(shí)現(xiàn)地方的產(chǎn)業(yè)升級。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府已對平臺公司加以轉(zhuǎn)型，變?yōu)閷ｉT的基礎(chǔ)建設(shè)公司，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與資本管理。平臺借助政府注資后可以繼續(xù)進(jìn)行融資投資，還可以與政府、銀行、企業(yè)組成產(chǎn)業(yè)投資基金，借助股權(quán)投資來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將政府機(jī)構(gòu)引入投資平臺，強(qiáng)化政府主導(dǎo)型的投資平臺在投資中風(fēng)險控制作用，借助政府參與來保證投資平臺管理的規(guī)范性，合理引導(dǎo)企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，保證投資機(jī)構(gòu)與社會資本可以推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級給予資金支持，實(shí)現(xiàn)對地方經(jīng)濟(jì)的推動作用。通過信托融資、債權(quán)融資或者是股權(quán)融資可以幫助政府項(xiàng)目撬動更多的銀行貸款。

5 結(jié)論

隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和投資商的投資需求不匹配，地方政府財力是無法滿足當(dāng)今條件的。為了解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資金問題，融資平臺得以出現(xiàn)。融資平臺的建立具有特定的背景，在發(fā)展中潛在著一些風(fēng)險，為了保證融資平臺可以持久發(fā)揮作用，需要強(qiáng)化風(fēng)險控制。地方政府要意識到風(fēng)險控制的重要性，采取有效控制措施，將風(fēng)險降低到最低水平，以利于地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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