提高依法行政能力創造良好營商環境的思考

[摘 要]良好的營商環境不僅包括基礎設施、自然生態等硬環境，還包括法治建設、干部素質和政治生態等軟環境。其中，黨員領導干部的依法行政能力和水平是軟環境的重要指標，提高一個地區黨員領導干部的依法行政能力和水平，對于創造良好營商環境具有十分重要的意義。

[關鍵詞]依法行政;法治思維;營商環境

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.107

2019年6月25日，李克強總理《在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上的講話》中指出：“經濟社會發展的動力，源于市場主體的活力和社會創造力，這很大程度上取決于營商環境。”良好的營商環境不僅包括基礎設施、自然生態等硬環境，還包括法治建設、干部素質和政治生態等軟環境。對于有些地區來說，后者往往更為重要，尤其是當地黨員領導干部在法定職權范圍內，運用法治思維、遵循法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的素質和水平。鑒此，文章依據2016—2018年三年間北京市某區法院行政案件審判情況和區紀委相關失瀆職案件審理情況，就如何提高全區領導干部依法行政能力、營造良好營商環境提出了相應對策建議。

1 基本情況

1.1 依法行政制度建設情況

2016年以來，區政府在法治政府建設和依法行政方面做了大量工作。一方面，修訂完善了政府工作規則，不斷健全科學民主決策機制;加強權力清單動態管理，及時調整公布行政審批、行政處罰、行政強制等權力行使事項10700余項;自覺接受人大和政協監督，主動聽取社會各界人士的意見建議;持續開展政府常務會前學法活動，主動邀請市民代表列席區政府常務會，自覺運用法治思維和法治方式開展工作。

另一方面，主動對接《北京城市總體規劃（2016—2035年）》，扎實開展分區規劃編制;深化綜合行政執法改革，組建市場監管、交通運輸、生態環境、文化市場、農業5支綜合執法隊伍;成立水庫綜合執法大隊，集中行使涉及水庫的131項執法權，在全國率先實現區域性綜合執法;落實“街鄉吹哨、部門報到”改革要求，推動城管、工商等7類執法力量下沉，推進22個綜合執法中心建設;制定了旅游資源開發規劃指導性意見、礦山企業轉型升級指導意見、城鄉居民補充醫療保障工作方案、農村產權流轉交易管理辦法、農村土地“三權分置”管理辦法等多部規范性文件，為全區領導干部依法行政提供了堅實的制度基礎。

1.2 區法院行政案件審判情況

2016—2018年，區法院在維護行政相對人合法權益與監督行政機關依法行政并重的思想指導下，共審結行政案件748件，既有以行政執法單位為被告的案件，也有以鎮政府為被告的案件，還有以其他行政單位為被告的案件。案件內容主要涉及征地拆遷補償、違法建設拆除、礦產資源開發、自然環境保護、農村宅基地審批、職工工傷認定等多個領域，案件性質涉及行政許可、行政強制、行政處罰、行政給付、行政征收和行政公開等各個方面。

在上述案件的審判過程中，區法院通過大力推進行政機關負責人出庭應訴、組織行政機關負責人和執法人員旁聽案件、與行政執法單位建立聯席會議制度和長效溝通機制、參與全區重點工作和項目的法律研判、妥善審理行政公益訴訟案件、為行政單位講授法制課等方式，充分有效履行了行政審判職能，推動了法治政府建設進程，強化了各級領導干部的依法行政意識。

1.3 區紀委失瀆職案件審理情況

2016—2018年，區紀委共審結全區黨員干部失瀆職案件154件，其中，因依法行政能力不高引發的案件約有103件，涉及處級領導干部23名、科級及以下領導干部80名。區紀委通過問責，倒逼領導干部強化依法行政。

案件內容主要涉及征地拆遷補償、礦產資源開發、農村土地建房審批、農村違建拆除、工程項目驗收、新農村建設資金補貼、五保供養資金發放、生態林管護資金發放、畜禽退養、環境衛生、護林防火等各個領域，職能部門涉及國土、規劃、園林、農業、水務、環保、市政、民政，以及鎮街的綜合科、經管站、環衛所、司法所等。

2 存在問題

筆者通過對上述案例進行深入研究和認真分析，發現該區在依法行政方面還存在一些薄弱環節，既有體制機制方面的問題，也有制度不夠健全的因素，但主要問題還是部分領導干部依法行政能力和水平不高，具體表現如下。

2.1 依法行政意識不強

黨的十九大報告指出：全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命，“必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。堅持厲行法治就要求領導干部必須具有很強的法治意識，善于運用法治思維、遵循法治方式推動工作、處理問題。在這方面，部分領導干部頭腦認識不清，法治意識不強。比如，近幾年，根據群眾舉報或上級交辦，發現部分鎮街違建情況嚴重。導致違建問題產生的原因有很多，但有關職能部門沒有在違建問題發生伊始就嚴格依法依規履職、進行認真處理是問題的根源。關于城鄉房屋建設管理問題，《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》《北京市人民政府關于加強農村建房用地管理若干規定》等法律法規都有明確規定，對農村宅基地審批和城鄉房屋翻擴建等問題進行了規范，但在實際工作中，一些領導干部就是講人情不講法律、講潛規矩不講明規矩。在處理具體問題時，頭腦中首先想到的是找關系、找路子、找熟人，而不是去找法律、找制度、找政策，人治觀念根深蒂固。這樣做的結果，自然是全區違建現象頻發，群眾舉報不斷，舊問題尚未解決，新問題又接踵而至。

2.2 依法行政素養不夠

有些領導干部具有給群眾服務的熱情，工作也很敬業，但就是法律知識欠缺、法律思維不足，對自己的責任權利認識不清。上述部分違規開采山石案例中，有的是源于個別領導干部對群眾開采山石的審批權限和程序知之甚少，又不善于學習、盲目決策的結果。比如，有的鎮領導在收到村集體上報的開采山石的請求后，沒有查找、學習相關法律法規規定，也不研究鎮政府是不是該事項審批權的主體，具體審批程序是什么，便大筆一揮，簽上了自己的名字，蓋上了單位公章。關于開采礦產資源，《中華人民共和國礦產資源法》明確規定：由省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門審批登記，頒發采礦許可證。因此，鎮政府根本不具備審批權，而該鎮相關領導按習慣做法辦事，擅自為本鎮某村出具開采批復，致使該村發生盜采山石行為，當地生態資源遭到破壞，最后受到黨紀處分是必然的。

2.3 依法行政動力不足

有些領導干部受過系統的法律思維訓練，法學或法律專業出身，本身知法懂法，但遇到實際問題時卻盲目順從領導意志，不愿意表達專業觀點，依法行政動力不足。從上述查處的案件看，有的科級干部本身法律專業素養非常好，但在處理一些問題時，為了所謂的效率，盲目聽從領導指揮，最后不但自己受了處分，也把領導帶下了水。比如，2017年1月3日，區動物衛生監督所駐某鎮官方獸醫李某在對該鎮某村養殖戶王某養殖的羊實施檢疫過程中，明知《動物臨床檢查證書》自簽發之時起24小時內有效，仍然依據王某所持2016年12月31日開具《動物臨床檢查證書》，為其違規開具《動物檢疫合格證明》。后李某受到（行政）警告處分。李某在審查過程中陳述的理由是：當時領導催得急，沒法嚴格按照程序做。

2.4 依法行政方式簡單

依法行政要求領導干部不僅要執法懂法、嚴格依法辦事，還要求運用恰當的方式方法進行，而不能不按法定程序，進行野蠻執法、簡單執法和粗暴執法。行政法治程序是行政管理實施方式的法治化，其要求一切行政權力都必須通過行政程序加以規范，即通過程序賦予權力、實施權力、監督權力和終止權力。但是，從上述部分案例可以看出，在該區重實體輕程序的傳統思維還根深蒂固。比如，在某鎮經批準實施的某新村改造工程中，該鎮政府相關負責人重視前期審批、缺失后續監管，造成該新村改造項目工程量、工程款數額大幅增長，總工程款由立項審批確定的3913萬元增長至8140萬余元（2015年7月經區建設工程咨詢中心審核，核減工程造價3347萬元），導致該村無力向施工方結算工程款，施工方則拖欠工人工資。結果，施工工人多次到市、縣、鎮政府及相關部門大規模上訪討薪。

3 對策建議

3.1 加大法治教育培訓力度

區委組織部要充分發揮職能作用，進行系統的規劃和設計，進一步拓展區管干部法治教育的廣度和深度。區委黨校（行政學院）要把國家法律、黨內法規列為全區各級黨員干部的必修課，每年至少舉辦一期全區黨員干部法治專題培訓班，健全行政執法人員崗位培訓制度，定期組織全區黨員干部學習通用法律知識和專門法律知識。通過教育培訓，引導黨員干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等依法行政基本要求，學會在法治軌道上全面推進全區各項工作。

3.2 樹立重視法治能力用人導向

各級組織人事部門在考錄公務員工作中，要適當增加法律知識在筆試中的比重，增加依法解決問題能力在面試中的比重。對從事行政執法、政府法制等工作的公務員，必須進行專門的法律知識測試。在績效考核工作中，把法治建設成效作為衡量領導班子和領導干部工作實績的內容，納入全區政績考核指標體系。在干部選拔任用工作中，要優先提拔使用法治觀念強、法治素養好、善于依法辦事的干部。

3.3 健全行政決策責任追究制度

結合機構改革，合理劃分和依法規范相關行政機關的職能和權限，科學核定人員編制，實現職責、機構和編制的規范化和制度化，逐步解決目前部分單位和鎮街混編嚴重、職能不清問題。同時，以此為契機，對全區規范性文件進行一次集中摸底、清理和修改，為領導干部嚴格依法行政提供制度遵循。在此基礎上，加大對行政決策責任的追究力度，堅決制止和糾正不講規則、不講程序，“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”行為。對那些特權思想嚴重的黨員干部，要進行批評教育、督促整改，問題嚴重、屢教不改，甚至做出違法違紀行為的，要依法依紀嚴肅處理。

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[作者簡介]許士友（1972—），男，河南信陽人，中共中央黨校（國家行政學院）2016級博士研究生，經濟師，研究方向：黨內法規、依法行政、監察制度。