行政事業單位內部控制問題及分析研究

汪銀花

[摘 要]隨著社會主義市場經濟的發展，我國已處于新時代中國特色社會主義階段，要求各級政府、企事業單位必須提高自身管理能力，加強精細化管理。行政事業單位作為我國重要的社會管理部門，承載著重要責任，更應該加快內控建設，提升內部管理能力。與企業相比，我國的行政事業單位的內控管理相對較落后，工作效率低、社會效益差、貪污腐敗頻出，這些現象逐漸引起了社會大眾的不滿，造成社會矛盾。因此，行政事業單位的內部管理工作已經迫在眉睫，必須加強內控建設，提升社會服務水平、提升社會公信力。文章分別從單位層面和業務層面挖掘了現階段我國行政事業單位內控管理的現狀、存在的問題，并探尋了解決問題的建議，以期能為行政事業單位的內控建設提供幫助。

[關鍵詞]行政事業單位;內部控制;三公經費

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.131

1 引言

為了更好地適應和促進社會主義市場經濟的發展，政府部門需要更好地提升服務能力，行政事業單位作為財政資金的主要使用對象之一，更需要加強自身管理，將每一分財政資金用到刀刃上，真正體現出取之于民、用之于民。黨的十八大以來，八項規定精神及黨風廉政建設的進一步落實，反腐倡廉工作已成為一種常態。另一方面，隨著財政資金使用公開程度的不斷擴大以及精細化管理理念的提出，這些都對行政事業單位的內部控制建設提出了迫切的需求，要求行政事業單位建立合理的內部控制制度、設計有效可行的內控流程，花大力氣提高內部管理和控制。因此，加強行政事業單位內部控制的相關問題的研究和分析已成為現階段工作的重點之一。

2 行政事業單位內部控制存在問題及原因分析

2.1 單位層面存在的問題及原因分析

2.1.1 單位領導對內部控制的重視和推動力度不夠

行政事業單位內部控制工作的推動離不開主要領導及班子成員的高度重視，有些單位并未按照規定建立內控領導小組及工作小組，或者雖然建立了但沒有明確具體的工作。這些主要還是源于目前大部分行政事業單位的主要負責人內控意識淡薄，將內控工作與財務工作合為一體。由于領導層的不重視導致單位全員對于內控管理工作不認同，覺得內控制度約束了業務的開展，降低了工作效率，對內控體系的建立產生抵觸情緒，導致制度及流程很難有效執行。最后只能是制度文件束之高閣，流于形式。內控制度的實施要靠單位全體員工積極配合及參與，但關鍵在單位領導，特別是單位“一把手”，跨部門的溝通協調尤其離不開單位領導推動和幫助。

2.1.2 單位內控制度及流程不健全或未定期完善

自從2014年1月1日《行政事業單位內部控制規范（試行）》在我國全方位實施以來，大部分的單位都建立了內控制度，但是在建立的過程沒有針對本單位的業務特性設計內控流程，甚至有的是拼湊或摘抄了一些通用的范本，并不能對本單位的內控風險起到管控的作用。有些單位雖然根據自身業務特點制定了內控制度，但隨著政策的變化、業務內容的擴充及改變，原來的內控制度已經不適用現有的業務類型。內控制度的建立不是一勞永逸的事情，必須定期對新增或有變化的業務模式進行排摸，發現當中的風險，根據這些風險設計合理有效的控制點，并對原有的內控制度做修改和完善，建立長效的內控管理機制。

2.2 業務層面存在的問題及原因分析

2.2.1 預算管理存在的問題及原因分析

預算管理工作大致包含預算編制、預算執行、績效管理三個方面的工作。目前，大部分的行政事業單位對于預算的編制和執行都已形成良好的工作方式和流程，但是對于績效管理工作的推進和落實還有待提高。從績效目標的編報到跟蹤，再到反饋應用還沒落到實處。績效目標的設置偏定性指標，未能充分量化，導致對績效目標的跟蹤評價人為因素較大，不同的人跟蹤及評價的結果不經相同，缺乏客觀評判的標準。

2.2.2 收支管理存在的問題及原因分析

收支業務是行政事業單位的主要財務工作之一，很長一段時間實行的是收付實現制，從今年開始實行的政府會計制度，要求財務會計與預算會計并行。行政事業單位的財務人員對于預算會計的賬務處理已經相當熟悉，決算編制也是得心應手，很多單位在財務票據前置審核方面做得也比較好，對支出事項起到了很好的事前控制作用。但是對于新實行的政府會計制度，有相當一部分會計人員還不太熟悉，賬務處理的把控還不是相當準確，包括經濟科目的準確適用也需要加強。主要是由于財政部門對于政府會計制度的培訓還不夠深入，會計人員對于政府會計制度的學習還不夠透徹。

2.2.3 政府采購管理存在的問題及原因分析

政府采購是行政事業單位特有的采購方式，是通過政府采購平臺發布采購信息，供應商根據采購信息的要求來參與競投，最后完成采購的過程。部分單位未設立政府采購歸口部門或小組，對于采購方式的決定沒有通過集體決策。一些單位過于嚴謹，沒到公開招標標準的項目也采用公開招標方式;一些單位過于隨意，達到公開招標標準的項目違規拆分，躲避公開招標方式。前者導致流程拖長，浪費資源，降低了采購效率;后者導致信息不夠公開，人為操控的漏洞。

2.2.4 資產管理存在的問題及原因分析

行政事業單位的資產一般屬于國有資產，應遵循國有資產管理的相關辦法，制定資產管理內控制度。近年來，國有資產流失已經得到了有效的控制，但資產超標準配置、閑置、使用效率低下的問題還是比較突出。從某種程度上來說，行政事業單位在資產盤活及有效利用方面弱于企業，資產的盤點、清查;對外投資的被投資單位的狀況等方面都沒引起高度重視。資產請購前未對現有資產進行認真排查，資產采購審批部門注重合規性的審核而欠缺對于該項資產是否必須新增購買，能否通過調劑或租用方式的審核。由此可見，行政事業單位在有效使用資產、降低資產閑置率的控制方面做的還不夠。

2.2.5 建設項目管理存在的問題及原因分析

建設項目可以說是行政事業單位程序較復雜、資金量較大的項目，因此涉及管理方面的專業性要求也較高。建設項目從立項、招投標、設計、施工、竣工、結算需要經歷較長的過程，跨年的項目也很常見。由于建設項目資金量大，存在腐敗的隱患風險也大，更加迫切需求設置嚴密的建設項目內控流程，使每個環節的審核都得到有效控制。

2.2.6 合同管理存在的問題及原因分析

合同管理包括合同訂立的審核、合同履行的跟蹤、合同臺賬的登記、合同檔案的保管等方面。對于合同訂立的審核，大多行政事業單位不注重保護自身的合法權益，為了省事對于合同的模板經常采用對方的格式，而且對于合同中約定的權利、義務條款審核不夠，容易在產生糾紛時處于劣勢。合同的審核過程比較少關注權利、義務條款，對合同中存在的潛在風險控制意識不強。合同臺賬登記及檔案保管方面大多數的單位做的還是比較好的，基本都能及時準確登記臺賬，妥善保管檔案。

3 進一步完善行政事業單位內部控制建設的建議

3.1 單位層面內控建設的建議

3.1.1 加強組織領導

建立健全內控領導小組及工作小組，定期召開交流會議，及時梳理內控關鍵點，不斷完善內控制度，用制度約束業務。內部控制工作的推動必須定期組織召開內控領導小組會議，討論和分析內控工作存在的問題、認真分析原因并提出可行性整改要求;內控工作小組負責對領導小組提出的改進要求提出整改方案，并分工到各小組成員落實推進;最后由內控監督部門定期對改善結果檢查，并將檢查結果反饋到領導小組。只有領導層重視內控管理，持續推進該項工作的開展，才能增強全體員工的內控管理意識，才能將單位的內控工作做好。

3.1.2 加強內控工作小組人員業務知識學習，推進信息化建設

內控工作小組是一個單位內控建設工作推進的中堅力量，這部分人的專業知識必須是過硬的，要加強日常學習，通過制定合理有效的業務流程并借助信息化手段來控制風險。首先，內控工作小組成員必須樹立正確的風險控制意識，熟練掌握相關行政事業單位內控文件，并定期組織單位員工培訓。其次，對單位的三重一大事項逐個分析，掌握重要且重大的業務，熟悉日常業務，懂得從中找出關鍵控制點。再次，要有嫻熟的專業技能，設計簡單易懂的業務操作流程。最后，通過建立信息化系統，用電腦控制各項業務的審批流轉環節，留下痕跡，方便事中跟蹤和事后評估。

3.2 業務層面內控建設的建議

3.2.1 預算管理方面的建議

持續完善預算管理流程，可以通過信息化手段優化預算管理的過程，對預算編制、執行的各個環節通過系統來控制并建立鉤稽關系。預算的編制應嚴格按照零基預算的編報方法，充分做好預算編制的準備工作。對于經常性項目要充分論證項目的執行效果并做優化調整;對于一次性項目則應當根據立項文件仔細測算項目預算資金。績效管理方面需要著重關注項目庫的建立和維護，對于每一個項目的立項依據、必要性、可行性、實施計劃、績效指標等都應該根據實際情況認真編寫;在預算執行過程中，定期進行績效跟蹤，及時發現問題并調整改進;預算執行結束后對重點項目做績效評價，并根據評價結果落實整改工作，使評價結果得到充分應用。

3.2.2 收支管理方面的建議

繼續嚴格執行收支審批制度，對于“三公經費”的支出要件必須嚴格把控。定期修訂和完善收支管理內控制度，對于經辦和審核崗位嚴格執行分離原則。財務人員加強政策文件的學習，及時掌握新的文件精神，并根據最新的限額標準審核。在支付方式上，嚴格執行現金及公務卡管理規定，做好報銷工作。與此同時，財務部門應做好會計核算工作，準確及時編制會計憑證及會計報表，真實反映財務情況。

3.2.3 政府采購管理方面的建議

政府采購應成立專門的工作小組，定期對實施計劃、采購形式等進行討論，集體決策確定采購形式，各業務部門具體負責實施的人員根據工作小組決定的方案及《中華人民共和國政府采購法》規定的程序實施采購。對政府采購的項目做好信息統計，保存好招投標文件等重要采購檔案，以便審計監督部門檢查。

3.2.4 資產管理方面的建議

行政事業單位的資產包括流動資產、固定資產、無形資產、對外投資等，對于流動資產中的貨幣資金管理財務部門應負責會計和出納每月末進行對賬，核對賬面余額是否準確;往來款項的余額應做賬齡分析，設置預警提示，督促相關經辦人催收;固定資產要實行采購、保管、付款相分離，采購時區分政府采購和非政府采購方式按規定流程實施采購，在規定范圍內選擇價廉物美的產品，到貨驗收保管明確責任人，對于盤盈盤虧追究保管人責任，固定資產的處置按照國有資產管理規定程序辦理請示手續，經批復后方可報廢或出售;無形資產的后期維護費嚴格結合維護打分情況按照合同約定支付;新增對外投資應嚴格履行審批手續，已經存在的對外投資應經常清理，跟蹤投資損益情況，對被投資單位的財務情況實時掌握，防止國有資產流失。

3.2.5 建設項目方面的建議

建設項目管理應當成立專門的工作小組，對項目的計劃和實施進行論證、確定第三方中介機構職責和選定、對項目現場實施管理監督、協調工程的竣工驗收。建設項目可以說是行政事業單位內控管理工作的重點，是誘發以權謀私、貪污腐敗之地，必須對各環節的風險控制點加強審核，防止立項、概預算、招標、建設、竣工決算各環節的風險。建設項目管理必須配備專業技術強、職業素養高的工作人員，組織實施業務活動。同時，還必須配備獨立性強的監督人員，對項目實施的全過程進行監督管理，提升項目的效率降低項目的風險。

3.2.6 合同管理方面的建議

合同的管理需要進一步加強訂立時對權利、義務的審核，該項是目前大部分行政事業單位容易忽視的問題。最好能由辦公室牽頭根據不同合同的種類擬定自己單位的合同模板，規范其中的權利義務條款，讓業務部門在簽訂合同是盡量使用本單位的合同模板，避免一些對方單位的合同條款中加重本單位義務的條款，同時也能起到減輕審核對方合同條款的壓力，有效降低合同發生糾紛的概率。在合同的執行方面結合預算及支付約定按時支付。有條件的單位可以聘請律師，對日常合同進行審核，發生糾紛時尋求律師的幫助。合同的保管實行歸口管理，由辦公室連同合同審批單和合同正本一并保管，其他部門人員借用查閱時做好登記，有條件的單位可以同時掃描保留電子版。

4 結論與展望

行政事業單位的內部控制建設任重而道遠，涉及各個環節的管控，不是一朝一夕能建成并完善的。需要全體員工樹立堅定的風險控制意識，嚴格執行內控制度，不斷加強學習和分析，才能營造良好的內控建設氛圍。

文章通過對我國行政事業單位內部控制現狀及存在問題的分析、尋求改善途徑。希望能給行政事業單位內部控制工作的進一步完善提供一些幫助，使得行政事業單位能更好地履行其職能，為社會大眾提供更好的服務。

參考文獻：

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