霍恩—米特系統模型視角下民貿民品優惠政策執行研究

羅樹杰 黃鱗銘

摘 要：政策有效執行是公共政策發揮效益的關鍵環節。已有的研究較少關注民貿民品優惠政策的執行過程中的脈絡結構，通過選擇霍恩—米特系統模型對柳州市民貿民品企業進行實證分析，發現民貿民品政策在執行過程中存在著政策目標及執行標準模糊化、多形式政策資源趨于單一化、執行機構間缺乏溝通合作導致政策碎片化和民族貿易環境消極化等問題，應從民貿民品優惠政策扶持民族用品生產、促進民族貿易發展的目標要求出發，對民貿民品優惠政策因地制宜地作出細化執行標準、合理配置資源、弱化行政傾向、加強部門溝通等針對性的調試。

關鍵詞：民貿民品優惠政策;霍恩—米特系統模型;政策執行

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.06.009

[中圖分類號]F832.4;F279.27 [文獻標識碼]B [文章編號]1009-0339（2020）06-0043-07

一、問題的提出與理論視角

民貿民品優惠政策是我國特有的民族金融政策，該政策在“十三五”時期的政策實踐中面臨著逐漸衰落的挑戰，從霍恩—米特系統模型視角可以系統地剖析政策的執行過程，為民貿民品優惠政策優化提供借鑒參考。國務院關于《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》提出，要充分發揮各項金融作用，加大民族地區信貸投入力度，重點支持中小企業、民貿民品企業發展。但隨著經濟轉型和社會結構調整，財政部將中央財政對民貿民品企業的專項資金更改為均衡性轉移支付，各省區市在執行政策時出現享受優惠政策的民貿民品企業面大幅度收縮的情況。因此，如何對民貿民品優惠政策執行過程中產生的問題作出針對性的調試，是“十四五”時期民貿民品優惠政策取得理想成效需要重視并加以解決的問題。

民族作為一個社會范疇，是歷史形成并在現實中仍然保存的人們的社會存在方式[1]。民族貿易，是我國社會主義商品交換和商品流通在少數民族地區的特殊形式，圍繞著民族貿易政策，學者們開展了一系列的學術追蹤與實踐探索。民貿民品優惠政策最早起源于計劃經濟時期的各項補貼政策，是以經濟政策為手段，給民族地區從事民族貿易和民族特需商品生產的經營單位提供一系列政策照顧。自計劃經濟時期以來，民貿民品政策經歷三個大改革，借助民貿民品政策，我國民族地區經濟社會得到穩定發展，有力促進國家的長治久安和民族團結。從民族貿易與民族特需用品生產優惠政策的演變過程看，這一政策從建議到政策、最后上升為法律，政策執行日益機制化、規范化[2]。目前，民貿民品優惠政策在社會主義市場經濟環境下表現為各項優惠貸款利率、稅收返還以及專項投資等方面。隨著政策執行范圍的擴大，關于民貿民品優惠政策的問題逐漸被挖掘，施本植認為在經濟體制轉換過程中出現了原民族經濟優惠政策的作用逐漸消失或弱化的趨向[3]。楊思遠指出，民族區域經濟與民族經濟因為體制、經濟政策存在偏差、統計指標問題和歷史文化傳統原因導致發展不平衡，同一民族地區的不同民族經濟發展水平和生活水平差距拉大，經濟上產生巨大的民族差異[4]。黔南布依苗族自治州作為貴州省落實民貿民品企業優惠政策最好的自治州，難免也會由于企業規模小導致對優惠政策的利用不盡人意[5]。概況起來，已有的大多數研究集中在民貿民品政策的歷史演進、政策落實結果和存在的問題方面，對民貿民品優惠政策的執行過程中的脈絡結構關注較少。基于此，本文試圖引入行動理論派的經典模型之一霍恩—米特系統模型作為理論視角分析。

美國政策學家范·米特（D.S Van. Meter）和范·霍恩（C.E Van. Horn）在著作《政策執行過程：一個概念性框架》中首次提出霍恩—米特系統模型，其模型是在夏坎斯基（Sharkansky）的行政系統模型基礎上，將“政策”和“效果”作為兩個不同的范疇，細化出六個環節（參見圖1），豐富了“從政策到執行效果”的整個過程[6]。霍恩—米特系統模型的政策執行邏輯，在我國本土政策的實踐討論上富有一定的解釋力，學界展開了豐富的討論，其中涉及校園發展[7]，社會治理智能化[8]，農村危房改造[9]等政策領域方面。但大多數研究是從六要素出發梳理政策執行情況，較少討論各要素間的聯系。基于霍恩—米特模型解構民貿民品優惠政策的執行過程，可以更加細致地觀察到政策 “自上而下”的執行路徑，厘清民貿民品優惠政策執行過程，進而深入分析影響政策執行的具體因素之間的聯系，以期對民貿民品優惠政策的執行情況進行系統觀察與反思。政策有效執行是公共政策發揮效益的關鍵環節。

二、柳州市民貿民品優惠政策執行概況

位于廣西壯族自治區中北部的柳州市是國家歷史文化名城，是重要的產品加工貿易基地和物流中轉基地城市。柳州市下轄5個區、3個縣、代管2個自治縣，總面積1.8萬平方千米。按照自治區民宗委、自治區財政廳和人民銀行南寧中心支行印發的文件，柳州市的民族特需商品定點生產企業共22家①，民族貿易企業共126家②。2019年7月27日—2019年7月30日，受柳州市民族宗教事務委員會的委托，課題組對柳州市民貿民品企業發展現狀開展調研。為了確保此次研究的信度和效度，調研選取柳州市的16家民貿民品企業作為樣本，選取范圍包括柳州市主城區、C縣、R縣和S縣，樣本企業生產范圍涉及少數民族醫藥類、日用雜品類、針織紡類等的生產加工和農副產品的種植養殖。調研通過參與觀察，對政策關鍵主體進行訪談，查閱相關文件資料等途徑收集了較為全面的材料。在此次選取的樣本中，1家未申報民貿民品企業，1家已注銷，實際有效樣本為14家企業，其中民族貿易企業（“民貿企業”）有10家，民族特需定點生產企業（簡稱“民品企業”）有4家。如表1所示，雖然有效樣本企業都已獲得民貿民品企業之稱，但僅有5家曾享受過貸款貼息政策，其他11家民族貿易企業未曾享受過貸款貼息的政策扶持。

回顧近年來柳州市民貿民品政策執行的軌跡，“十二五”期末，柳州市政府在信息公開平臺上上傳《金融支持少數民族經濟發展實施方案》為“十三五”民貿民品優惠政策的主要政策引導，該方案指出，一是推進“民生金融支少示范點”工程。每年選擇1-2個縣區或民族鄉作為“民生金融支少示范點”，建立全面服務對接機制，每個示范點選擇一至兩家金融機構，簽訂“金融支持民族經濟發展全面合作協議”。二是推行信貸支持民族地區特色產業發展計劃。三是推行民貿民品貸款及貼息“雙倍增”計劃。加強對經辦銀行、受惠企業政策執行情況的監測和督導。四是推行民貿民品企業“增百家”計劃。積極在民族地區開展民貿民品優惠貸款政策宣傳，引導符合政策企業申報民貿民品資格。

“十三五”時期在統籌分配均衡性轉移支付資金環境下，自治區財政廳、民宗委為了有效推進政策執行，明確提出各個地方財政部門要因地制宜，統籌使用自治區均衡性轉移支付資金，合理安排民貿民品貸款貼息預算資金的支出。另外，將所有銀行業存款類金融機構納入執行民貿民品生產貸款優惠利率的承貸金融機構范圍，確定了企業在承貸金融機構的貸款按照2.88%的貼息率給予政策補貼，要求地方財政部門要與當地民宗部門和人民銀行結合自身財力共同研制符合該地區實際的民貿民品貸款貼息資金管理辦法①。

三、柳州市民貿民品優惠政策執行過程存在的問題

民貿民品優惠政策執行過程是指將政策付諸實施，把政策內容變為現實，以實現民族經濟政策目標的動態過程。柳州市的民貿民品政策在執行過程中并非一帆風順，為了尋求政策執行阻滯的破解之道，系統考察民貿民品優惠政策的動態執行過程，本次研究的分析框架將對霍恩—米特系統模型作出適當的修改。首先，從原模型上看，影響政策最關鍵的兩個因素是“政策目標與標準”與“政策資源”，因此原有兩條邏輯線不變，第一條邏輯線從“政策目標與標準”出發，將“組織間的通信及執行活動”簡化為“組織間溝通與合作”，旨在強調此次案例中組織間溝通對政策執行效果的重要性。其次，在第二條邏輯線中，用“民族貿易環境”代替原有模型中的“政治、經濟和社會環境”，分析政策資源如何影響民族貿易環境，并對政策執行結果產生直接或間接的影響。此外，由原模型可以看到“政策執行機構的特性”是不受政策直接影響的，但是與“政策目標與標準”“政策”資源會產生間接的影響。因此，將“政策執行機構的特性”作為第三條分析政策執行過程的邏輯起點，進而形成以“政策目標和標準”“政策資源”及“政策執行機構特性”為起點的民貿民品優惠政策執行過程分析框架。

（一）政策目標與標準模糊化

柳州市民貿民品優惠政策是典型的“自上而下”執行模式，難免存在目標宏觀執行標準模糊的現象，各組織間缺乏明確的政策執行方向，偏離民貿民品優惠政策充分照顧少數民族特殊需要的特點，影響民貿民品優惠政策的執行結果。

柳州市的民貿民品優惠政策主要表現形式為貸款利率補貼，在政策執行過程中，其政策目標和執行標準僅依據自治區財政廳、自治區民宗委聯合下發的《關于“十三五”期間繼續做好民貿民品貸款貼息政策的通知》，市、縣財政部門未與當地民宗部門和人民銀行共同制定相關的配套政策文件和實施細則。除此之外，2019年6月，自治區財政廳下發的關于民貿民品企業貸款貼息的工作通知提出貸款貼息范圍和比例的調整，貼息天數為該筆貸款在當季計息天數，逾期貸款從逾期之日起不再給予貼息，規定每年每個企業最高貼息總額500萬元。調研中受訪者反映：“今年6月3號下發的文件規定：500萬元以內貼息，超過部分由縣級財政負擔墊付，最終由誰負責沒有明確規定。這與5月底下發文件規定截然相反，估計自治區層面對民品民貿企業沒有形成一致的意見，造出這樣的后果”（2019-07-30，對柳州市R縣民宗局負責人的訪談）。從訪談內容可以看出，含混的政策文件使政策執行者對政策本身產生了疑慮。政策的標準和目標是政策本身價值訴求的反映[10]。模糊化的政策目標和標準讓政策執行者無法明晰分辨政策本身的真正價值，在進行政策執行工作部署時會出現猶豫不決、拿捏不定的情況。

（二）政策資源單一化

“十三五”時期民貿民品優惠政策支持形式逐漸單一化，只保留了民貿民品企業流動資金一年期貨貸款貼息政策和邊銷茶定點企業的免增值稅政策。單一的政策資源使享受民貿民品優惠政策的企業大幅度縮減，民貿民品企業有名無實，民族經濟發展不平衡。

我國從1951年開始實行民族貿易政策至今，政策由簡單走向了完善，在政策內容上涵蓋財政、金融、稅收和產業四大政策;在支持方式上形成了財政專項撥款、稅收減免、貸款貼息、利率優惠和產業指導等多種形式[11]。從柳州市民貿民品企業目前的情況看，民貿民品企業享受的政策支持形式主要為貸款貼息政策，僅有小部分發展前景較好的企業能夠享受技術改造補貼政策。在集體訪談中，所有民貿民品企業所了解并關注到的只有貸款貼息這一項政策扶持，并表達了自己公司對這項政策心有余而力不足，這也從側面反映出貸款貼息政策對民貿民品企業發展的影響。不僅如此，由于調研點柳州市S縣是生態農業縣，符合條件的農副產品企業在生產發展過程中還可以享受來自其他部門的政策性優惠補貼，“S縣的農業這塊雖說沒有享受到民貿民品的政策，但是在茶葉廠建造廠房的時候，農業局是有相應的補貼的，茶葉在申請商標也有補助，科技這塊也有相應的補助，雖然沒有得到民貿民品這條線的支持，但是在行業管理這方面都有相應的扶持補貼”（2019-07-30，對柳州市S縣民宗局負責人的訪談）。對比其他部門的補貼，民貿民品優惠政策資源在民族貿易與民族特需用品生產企業的扶持占比非常小。

（三）政策地位邊緣化

民貿民品優惠政策執行機構包括當地財政部門、民宗部門、人民銀行和承貸金融機構等組織，囿于有限理性原則，行政化的執行機構風險首要表現為缺乏政策靈活性，政策動力不足偏離了關心少數民族群眾生產生活的理念，影響到民貿民品優惠政策的執行結果，政策地位就會顯現出邊緣化特征。

在霍恩—米特系統模型中，“政策執行機構的特性”雖然與政策目標和政策資源兩大要素沒有直接的聯系，但在柳州市的調研過程中發現，政策執行者在實際的政策執行中依賴于明確的政策目標。首先，對于地方政府而言，上級部門下分的任務形成了委托——代理的關系，地方政府結合自身財力情況，面對多重任務，會根據任務的重要性進行“分類”，在這種情況下，民族貿易政策往往在多項任務中難以立足，“民族政策款項由國家打到地方財政的轉移支付上，由地方財政自主協調，這涉及到當地的財政局和人民銀行，地方財政就很難考慮到給企業這塊政策扶持”（2019-07-29，對柳州市民宗委負責人的訪談）。其次，對于實際承接放貸的銀行，政策執行會考慮效益和風險，“銀行也是企業，它更多考慮企業的發展和企業的償還能力，不一定給你基準利率”（2019-07-29，對柳州市某日用品公司財務人員的訪談）。在這種情況下，政策執行機構往往會忽略競爭性較弱的民貿民品企業的發展，部分小型民貿民品企業因夠不著優惠政策的門檻，生存壓力大。另外，行政化的執行機構也與政策資源間接地建立了聯系，單一的政策資源使政策執行者對如何合理化發揮政策最大化效用無計可施。這樣，民貿民品優惠政策地位往往會被邊緣化，“農業口的貼息力度比我們民貿企業的貼息力度還大，對企業來說是沒有吸引力的，民貿民品政策從可操作性來說，門檻太高了”（2019-07-30，對柳州市S縣民宗局負責人的訪談）。

（四）政策執行過程滯礙化

民貿民品優惠政策在政策目標標準模糊和行政化的執行機構背景下，加上上級政府政策探索過程中不穩定的政策文件——未規定轉移支付資金的確定額度和具體用途，直接給組織間溝通合作帶來了障礙，造成基層執行者對政策目標一知半解，執行能力欠缺影響執行效果，造成政策執行過程滯礙化，具體表現在以下幾個方面。

第一，在溝通方面。地方政府各部門在財政支出方面未作出合理規劃，各組織之間，部門之間缺乏溝通，行政績效產生沖突，“R縣是傳統的農業縣，條件限制，融資問題逐步凸顯。為促進有利于民品民貿企業的政策落地，如果由縣里先墊資，到上面審批下來才報銷，就會造成縣里財政更為緊張的情況，很多民生工程，如政府兜底的學生補貼、養老保險等支出較大，嚴重影響整體經濟發展和民生的改善”（2019-07-30，在柳州市R縣民宗局的集體訪談）。第二，在合作方面。在民貿民品企業流動資金貸款貼息政策的落實中，由于政策探索產生變化莫測的政策調整，造成企業貸款空檔，嚴重影響企業經營方向的選擇，民貿民品企業在政策面前缺乏話語權，角色十分被動，“一般是‘十二五還沒有結束之前我們就申報‘十三五（的優惠政策），如果是結束之后才申報就會有空檔期。例如，2016年‘十二五結束，就應該在‘十二五期間叫我們申報，然而這次在‘十三五期間也就是2018年才開始叫申報，導致我們公司2017年一整年都是空檔期，貸款沒有銜接上。而現在‘十三五政策文件也沒明確對2017年、2018年的貸款是不是還可以追溯”（2019-07-29，對柳州市某日用品公司財務人員的訪談）。第三，在基層執行人員方面。組織間由于交流溝通障礙，導致執行人員對政策本身的認知不足，對待民貿民品政策的態度冷漠，難以為當地的民貿民品企業提供政策支持，“（我們公司）2016年得的民貿企業（稱謂），沒有貼息，去銀行問，銀行說不知道這個事”（2019-7-30，對柳州市S縣某茶葉生產企業負責人的訪談）。

（五）民族貿易環境消極化

單一的民貿民品優惠政策對經濟社會和政治環境的影響并不明顯，但從宏觀民族經濟環境層面來看，民貿民品優惠政策作為扶持民貿民品企業發展的重要推手，一旦政策環境改變，便會對已經把政策扶持納入企業發展規劃當中的企業產生消極影響。

企業的發展規劃與政策是緊密相關的，民貿民品優惠政策突然調整對于毫無準備的民品企業影響甚大，容易衍生出一系列諸如規劃期內民貿民品企業運轉資金不足、阻礙企業生產、錯失市場先機、增加企業成本負擔等問題。“我們一直是圍繞民貿民品政策扶持來做資金規劃的，每年貸款大概1個多億才能維持運轉。但現在貼息變了，我們不敢貸款了，銀行貸款也有所收縮，上限貸款500萬元，按基準利率貸款是4.35%的利息，民貿民品符合的補貼2.88%，剩下我們自己補1.47%，貸款貼息大概占公司利潤的10%。我們也是一個上市公司，不好向股民交代，容易出現不可控因素”（2019-07-29，對柳州市某少數民族藥類公司財務總監的訪談）。同時，訪談中有企業負責人表達了對整個民族貿易環境的消極看法，“我們縣現在做事情就像撒胡椒面一樣，沒有集中，大多數企業只能嘗到一點甜味。建議大的企業分大一點小的企業分小一點，不要平均來分，否則哪個企業都做不大”（2019-07-30，對柳州市S縣某茶葉生產公司總經理的訪談）。“R縣整體環境不是很好，貸款不到位，工人人工費比較貴，收入與支出不成正比”（2019-07-30，對柳州市R縣某商貿公司負責人的訪談）。這些消極看法反映政策支持的不確定性及持續性不足不僅導致政府形象受到影響，還容易使企業對政府提供的后續政策支持產生疑慮，難以取得政策客體的信任。

四、民貿民品優惠政策執行的優化路徑選擇

在政策層面，民貿民品優惠政策在柳州市扶持民貿民品企業的生產發展中發揮了一定的成效，而且民貿民品企業還擔負起社會責任，在助力扶貧、促進“三農”發展、支持教育事業及公益資助等方面作出了積極貢獻。但通過調研也發現，該政策在執行過程中仍然存在瓶頸，需要在政策目標和執行標準、政策資源和執行主體等方面作出相應的調整。

（一）明確政策目標，細化執行標準

目標宏觀、標準模糊的政策，會導致組織間政策執行活動溝通與合作不通暢，各執行主體之間存在推諉現象。政策宣傳是政策執行的重要環節，是政策目標實現的重要手段。因此，為了民貿民品企業更好的發展，不僅要做到加大宣傳力度，提高宣傳水平，更要重新擺正政策宣傳的位置，做好民貿民品的政策解讀、政策動員，從機制上理順各級政府的“權責利”關系，這樣政策執行者才能在與各主體溝通時傳遞有效信息。此外，財政部門應根據中央最新要求，聯合有關部門，結合廣西實際，提升民貿民品優惠政策地位，制定廣西民貿民品引導支持細則，將符合條件的民貿民品企業的優惠政策落實到位，扶持地方特色優質中小企業發展，提升政策執行的有效性，滿足少數民族群眾生產生活的特殊需要。

（二）合理配置資源，激活貿易環境

針對單一政策資源限制民貿民品企業發展的問題，地方政府應加大對本地區民貿民品企業的金融、財政稅收、技術改造等方面的支持，激發民貿民品企業的經營活力，在國家政策的指導下因地制宜地降低門檻來給予企業支持，擴大政策執行的覆蓋范圍。技能與知識的長期成長是經濟成長的根本決定因素[12]，應當鼓勵地方政府主導，建立本地區民貿民品企業交流平臺，增強民族貿易企業各主體間的人才交流，提高資源的流動率，促進政府與企業共同利益鏈的形成，使得民貿民品企業與地方政府的機會空間得以貫通、聯結，從而提高政策執行的主動性。

（三）弱化行政傾向，提高執行效率

發展不等同于增長，發展意味著整個社會的變革，即促進各種傳統關系、傳統思維方式、傳統生產方式、傳統生活方式朝著更為現代化方向轉變的變革過程[13]。民貿民品優惠政策在落實過程中存在風險與回報之間的經濟問題，由于民貿民品企業生產的特殊性，其所產生的社會效益遠大于經濟效益，民貿民品企業的發展關系著民族地區弱勢群體就業機會的選擇、民族文化傳承等方面的變革，因此，地方政府在執行民貿民品優惠政策時要注意培訓政策執行主體提高政策把握能力。同時，建立民貿民品企業的關聯配套政策，將已獲認定的民貿民品企業的生產線所涉及相關企業，例如原材料供貨企業與民貿民品企業優惠政策進行關聯，減少民貿民品企業認定資格審批程序，以申報制代替逐級審批制，提高行政審核效率。

（四）規范組織分工，促進多元合作

政策的有效執行需要執行機構與人員通過各種溝通方式，明確政策的目標、評估標準、執行技術與程序等[14]。針對一些地方財政、民宗、金融等機構在民貿民品優惠政策執行中分工不清、管理盲區與溝通障礙等問題，應以規范性文件指導執行組織間的溝通與合作活動，明確各層級組織之間的分工與職責，并建立制度化的溝通與反饋機制。另外，基層執行人員在政策執行過程中起到一種聯結政策主客體之間的紐帶作用，需要借助合規的即時通訊平臺反饋問題以及時取得解決方案來維持政策的有效性。

[參考文獻]

[1]劉永佶.民族經濟學的主體、對象、主義、方法、主題、內容、范疇、體系[J].中央民族大學學報，2007（5）.

[2]徐長恩.民族特需商品生產的優惠政策演進[J].重慶社會科學，2013（8）.

[3]施本植.軌跡與走向：我國民族經濟優惠政策探析[J].學術探索，1997（4）.

[4]楊思遠.論民族經濟與民族區域經濟的協調發展[J].學習論壇，2012（10）.

[5]樊敏.民貿民品企業享受優惠政策的分析與加快發展的思考——以黔南州代表性民族工藝品民貿民品企業為例[J].貴州民族研究，2016（2）.

[6] Donald S. Van Meter， Carl E Van Horn. The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework， Administration and Society， 1975（6）.

[7]李錦瓊，王德慧，李麗慧.“米特—霍恩”模型視角下校園足球發展政策執行問題研究[J].體育研究與教，2018（5）.

[8]王法碩，陳泠.社會治理智能化創新政策為何執行難？——基于米特—霍恩模型的個案研究[J].電子政務，2020（5）.

[9]顏海娜.農村危房改造政策執行的影響因素分析——基于米特爾—霍恩模型的一個解釋[J].學術研究，2017（6）.

[10]嚴強.公共政策學[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：228.

[11]楊思遠.新中國民貿民品政策史論[J].河北師范大學學報，2020（3）.

[12]諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海三聯書店，2008：109.

[13]溫軍.中國少數民族經濟政策的演變與啟示[J].貴州民族研究，2001（2）.

[14]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2016：171.

責任編輯：韋夢琦