新《民促法》背景下非營利性民辦高校辦學經費籌措的多元化
——基于美國的經驗

黃小靈

(寧波財經學院，浙江 寧波 315175；華東師范大學，上海 200062)

2016年，國務院發布《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育建設發展的若干意見》，提出鼓勵、支持和著力打造一批具有國際影響力與有競爭力的民辦教育品牌，建設“高水平有特色的民辦學?！薄?017年9月1日，新《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)正式實施，預示著我國民辦教育進入一個新的發展時代，民辦高校的發展也進入了“高等教育轉型升級、創辦一流民辦高?！钡?.0時代，進入以提高質量、注重內涵發展和提供差異化教育需求為特征的轉型發展期。民辦教育分類時代的到來，為兩類民辦高校未來的發展提供了差異化的發展路徑。分類管理后，非營利性民辦高校將逐漸失去民間資本的青睞，而當前政府財政又未形成穩定、持續的資助體系，其辦學經費的籌措顯得異常迫切，是一個值得深入研究的課題。然而，筆者通過在中國知網(CNKI)搜索主題為“民辦高?！鼻谊P鍵詞中有“經費”的核心期刊論文，自1992年起僅有34篇(1)檢索日期為2019年6月25日。。新《民促法》實施后，陸續有學者開始關注非營利性民辦高校的可持續發展問題，其中也包括對非營利性民辦高校經費籌措的探討，但尚未涉及經費籌措難題的根本動因。本文擬對此進行研究，總結美國經驗，提出相關對策，為擴大非營利性民辦高校辦學經費來源提供參考。

一、非營利性民辦高校多元化籌資的必要性

(一)高水平民辦高校建設決定其必須擴大資金來源

改革開放40年來，民辦高校的興起與發展是建立在公共高等教育體系無法滿足公眾需求基礎上的一種“供給補充”，既不可能像歷史上的私立高校隨著高等教育的產生和社會需求的發展在漫長的歷史選擇中形成，也不可能像多數發達國家那樣與公立高校在同一起跑線上發展。大學的創建和發展不僅需要巨額投資，而且需要聲譽度和社會認可度的漫長積累，單純依靠舉辦者投資和學費而沒有國家政策與資金的扶持，很難維持優質高等教育資源。特別是在當前公辦高校爭創“雙一流”的環境下，民辦高校群體中爭創高水平的呼聲也日益高漲，因此，非營利性民辦高校迫切需要打破單一的籌資模式，使之日益多元化。在激烈的競爭環境下，非營利性民辦高校一方面要轉變以“學幣模式”為主的“以學養學”模式，另一方面要轉變“等著給錢”的舊觀念，主動挖掘自身潛力，開拓經費來源渠道。

(二)國家政策鼓勵民辦高校多渠道吸引社會資金，擴大辦學資金來源

國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》第八條提出“拓寬辦學籌資渠道”“鼓勵和吸引社會資金進入教育領域舉辦學?；蛘咄度腠椖拷ㄔO。創新教育投融資機制，多渠道吸引社會資金，擴大辦學資金來源”，這為非營利性民辦高校開展多元化籌資提升了士氣。當前已有部分非營利性民辦高校成立了專門的籌資管理機構，運用自身體制機制自主靈活的優勢，通過校企合作辦學，引入社會資源。借鑒美國等私立高等教育發達國家的做法，通過發揮科研和資源優勢，為區域內的企業和社會團體等提供智力及技術支持，獲取社會服務收入。在各省市出臺的相關民辦教育文件中，都提到政府運用政策和制度等方式來降低民辦學校的建設成本、吸引社會力量參與舉辦高等教育，以滿足公眾對接受多樣化高等教育的需求，這些都成為支撐民辦高校發展的政策起點。

二、美國非營利性私立高?；I措辦學經費的特征

(一)多元化的經費來源結構

美國非營利性私立高校的快速發展，得益于政府的政策支持以及穩定的財政投入。政府依法賦予私立高校相應的辦學自主權，調動學校發展的積極性，培育學校的競爭力，其對非營利性私立高校的重視體現在三個層面上：一是構建完善的法律體系，為非營利性私立高校的發展營造健康的外部環境，保證其發展的合法性；二是給予非營利性私立高校師生合理的法律地位，解決其后顧之憂；三是提供穩定且持續的財政經費，除直接的經費資助外，還包括聯邦政府和州政府的間接政策扶持。研究美國非營利性私立高校經費來源構成(見表1)可知，私立高校獲得了政府的常態化撥款，包括聯邦政府、州、地方政府的三級財政經費，常態化撥款年均占比達15%左右。美國非營利性私立高校基本形成了學費收入、政府財政撥款、社會組織和個人捐贈以及學校經營性收入等多渠道的經費籌措辦法，哈佛、耶魯等美國私立高校之所以長期處于世界大學的前列，與其多元化的資金來源結構不無關系。

表1 美國非營利性私立高校經費來源構成/%(2)U.S.Department of Education，National Center for Education Statistics，2019-07-15，https://nces.ed.gov/programs/digest/2015menu_tables.asp.

(二)專業化的基金會運作模式

哈佛大學成立哈佛管理公司(以下簡稱“HMC”)，聘請專業的管理團隊運作基金會。HMC通過制定投資政策以及一系列金融管理手段推動基金的保值、增值，以確保哈佛大學在未來擁有足夠的資金來支持學校的正常運營、發展、教學及研發，同時保障各類基金能實現持續穩定的收益。在金融管理方面，HMC主要采用混合模式投資和政策組合投資為主的多元化投資模式。這種投資模式使各資產類別產生了一定的投資回報率(見表2)。在2016年的所有資產類別中，房地產的回報率最高，達到13.8%，其次是公共產權和自然資源的回報率，均為10.2%(3)莫玉婉：《美國政府對私立營利性高等教育的管理及啟示》，《職業技術教育》2010年第10期，第90-93頁。。值得一提的是，組合式、分散化的投資模式優勢顯著，即使哈佛基金遭遇了2008年全球金融危機帶來的收益短暫虧損，也實現了隨后2年的快速收益。

表2 2016年哈佛基金投資組合回報率/%(4)Harvard University Financial Report Fiscal Year 2016，2019-07-15，https://www.harvard.edu/.

(三)濃郁的社會捐贈文化

美國非營利性私立高校教育基金會的成功運作和蓬勃發展，除了依靠完善的基金會管理制度外，還得益于濃郁的社會捐贈文化。1638年，牧師約翰·哈佛把720英鎊和400余冊書捐贈給哈佛大學，開啟了美國高校的捐贈先河。美國擁有較完善的針對大學教育基金會發展的社會保障制度，不僅頒布了教育捐贈法律，還設置了面向企業和個人捐贈行為的極具吸引力的稅收優惠政策，充分調動了全社會捐資辦學的積極性，并逐漸形成社會助學的優良傳統和捐贈文化。依據知名度的高低，在美國非營利性私立高校中，能獲得社會捐贈的高校占10%及以上。以哈佛大學為例，截至2016年，哈佛大學營業收入達48億美元，同比增長6%。其中，最大的驅動因素是年度捐贈收入，這主要來自持續的捐贈收入和贊助收入。2016年，捐贈收入同比增長7%，達17億美元，對哈佛大學營業總收入的貢獻率高達36%，各類贊助占18%，兩類收入相加高達54%(見表3)。其中，贊助主要來源于聯邦贊助和非聯邦贊助，非聯邦贊助收入得益于哈佛大學與各類公司、各類基金會以及其他非聯邦贊助商建立的廣泛友好的互動關系(5)張輝：《民辦高校籌資途徑的多元化分析——基于利益相關者理論的角度》，《民辦教育研究》2008年第1期，第32-36頁。。

表3 2016年哈佛大學營運收入構成(6)Harvard University Financial Report Fiscal Year 2016，2019-07-15，https://www.harvard.edu/.

三、我國非營利性民辦高校辦學經費籌措的多元化路徑

合理、優化的資金來源，是非營利性民辦高?？沙掷m發展的重要保障。在新《民促法》背景下，研究民辦高校資金來源的優化政策非常重要。這既需要政府有所作為，加大對民辦高校的財政扶持，也需要民辦高校有所行動，提升自身實力以吸引外部資源。總之，民辦高校資金來源的優化，需要發揮政府、高校和社會組織等多方的協同作用，共同營造良好的籌資環境。

(一)增加政策和制度供給，創設公共財政扶持體系

當前，我國政府對非營利性民辦高校的財政扶持力度，遠不足以緩解學校辦學經費緊張的困境。作為高等教育的重要組成部分，民辦高等教育屬于準公共產品，對區域經濟和社會發展有明顯的促進作用，政府也在民辦高等教育的發展過程中享受了其所帶來的社會效益。公共產品理論、外部性理論以及布魯斯·約翰斯通的高等教育成本分擔理論，都能為政府公共財政資助民辦高等教育提供支撐，民辦高校的準公共產品屬性和正外部性決定了其獲得政府資助具有合理性及合法性，因此，政府應不斷加大對民辦高校的經費支持，完善資金扶持體系，采用資金注入和政策扶持的形式，從學生權益保障、辦學成本分擔及績效獎勵等方面入手，暢通非營利性民辦高校的籌資渠道。以上海為例，本級財政從2005年起設立民辦教育政府扶持專項資金，從最初的每年4 000萬元逐年保持高位增長，2013年專項資金規模已超過7億元，各縣區也同步設立了民辦教育政府扶持轉型資金(7)董圣足：《民辦高校特色發展與機制創新:理論、實踐及上海探索》，科學出版社2018年版，第17頁。。這不僅在一定程度上緩解了長期以來困擾民辦高校教育經費短缺的難題，而且有利于引導社會公眾和企業參與辦學。

各級政府應徹底清除現有法律法規中與新《民促法》稅收政策相互沖突的規定，施行有針對性的財政扶持和稅費優惠制度，如下放定價權、取消專業設置限制。構建各級政府財政資助的分擔機制，形成以中央宏觀調控、地方政府出資擔責為主的制度；確立公共財政資助的政府管理主體和責任劃分，保障民辦高等教育的財政資助經費來源，如直接給予學校發展所需的土地、資金和設備。政府還可通過間接資助的方式，扶持非營利性民辦高校的發展，如通過銀行向民辦高校提供低息貸款，通過獎助學金和各種稅收優惠政策等間接形式，緩解民辦高校的融資難問題。

(二)暢通辦學財務空間，鼓勵建設教育基金會

我國非營利性民辦高校獲得社會捐贈的能力相對薄弱，目前除了西湖大學以外，幾乎沒有大額社會捐贈的案例。社會捐贈有助于顯著改善非營利性民辦高校辦學經費的困境，也有助于提高學校的社會知名度，因此宜從以下三個方面入手爭取社會捐贈。一是積極爭取校友捐贈。通過聯絡校友、成立校友會，增強校友與母校的聯系，讓捐贈成為一種文化傳統和支持母校發展的表達方式。二是嘗試開發在線捐贈。在對8 453家非營利組織的整體捐贈數據和5 709家非營利組織的在線捐贈數據進行研究的基礎上，Blackbaud發布慈善捐贈報告《2017年美國NGO是如何籌資的》。該報告顯示，在線捐贈金額占總籌資額的7.6%，且21%的在線捐贈是通過手機等移動終端完成的(8)New Report Shows Growth in Charitable Giving in the Midst of an Uncertain Philanthropic Landscape,Blackbaud，Press Release，2018-02-15.?！斑@一報告顯示了一個積極的信號，那就是基于數字和移動數據的捐贈行為正在出現。”(9)Charitable Giving Report: How Non-profit Fundraising Performed in 2017，Blackbaud Report，2018-02-15.“互聯網+”捐贈時代的到來，為非營利性民辦高校尋求社會捐贈打開了一個新局面。三是成立高校教育發展基金會。在收到政府資助、社會捐贈等資金后，如何運營資金也非常重要。高校教育發展基金會充當辦學資金“蓄水池”的作用，能有效緩解學校辦學資金緊張的狀況。教育基金會的成立是一項系統工程，必須做好前期的統籌規劃和后期的資金運營工作。要成立專業化團隊，配備專業化人才進行資金運營，確保資金的保值和增值，實現基金會的基本功能；創新基金會的運作模式，結合大數據時代背景，運用“互聯網”思維，不斷拓展思路，實現資金的多元化投資(10)孫惠敏、黃小靈：《民辦高校教育基金會運行與發展研究》，科學出版社2018年版，第64頁。。

(三)優化捐贈文化環境，激發社會捐贈熱情

非營利性民辦高校僅僅依靠自身很難獲得快速發展，政府要積極引導社會組織、公眾和企業參與辦學，激發利益相關者的辦學熱情。另外，大力培育捐贈文化，通過網絡媒體的宣傳，營造良好的捐贈氛圍。2017年浙江大學建校120周年時，浙江大學教育基金會就提出“聚沙成塔”的理念，吸引校友和社會捐贈，當年捐贈收入達10億元人民幣(11)數據來源：浙江大學教育基金會官網，網址為http://www.zuef.zju.edu.cn/index.php/webSite/site/index.html。。正是學校良好的社會聲譽，贏得了豐厚的社會捐贈。2018年11月，為了鼓勵中央高校“拓寬資金來源渠道，健全多元化籌資機制”，財政部與教育部聯合印發了《關于〈中央高校捐贈配比專項資金管理辦法〉的通知》。按照文件總則要求，實行“多受捐、多配比”的正向激勵原則，同時對“困難地區、發展薄弱以及捐贈基礎相對較弱的中央高校予以適當傾斜”。比如對中央高校申報的單筆10萬元(含)以上的合格捐贈收入資金實行配比，對西部和東北地區中央高校以及民族、師范等捐贈基礎相對薄弱的中央高校申報的單筆1萬元 (含)以上的合格捐贈收入實行配比，這一舉措吸引著社會有識之士更多地捐贈中央高校。對非營利性民辦高校來說，除不斷提高辦學實力、人才培養質量、服務地方經濟能力和社會聲譽以吸引社會捐贈外，更需要國家出臺優化其捐贈環境的政策，特別是出臺公眾和組織捐贈非營利性民辦高校的激勵措施以及引導和規范民辦高校不斷創新資金捐贈的管理方式。

高水平民辦高校的建設，需要集聚、挖掘和融合政府及企業等多方的辦學資源，尤其是拓寬辦學經費來源渠道，為提高學校競爭力提供財力支持(12)黃小靈：《我國建設高水平民辦高校面臨的困境與實踐路徑探析》，《高等教育研究》2019年第6期，第67-72頁。。當前，非營利性民辦高校的辦學成本和生均培養成本不斷增加，辦學經費高度依賴“學幣模式”絕不是長久之計，學校、政府、社會及市場都應當成為破解經費難題的參與主體。通過發揮市場配置的作用，促進非營利性民辦高校辦學經費來源的多元化，比如由政府出面牽線市場和高校，發揮高校社會服務的作用。在民辦教育新法新政背景下，民辦高等教育的發展環境發生了巨大變化，“內涵、質量、品牌”成為轉型的新考驗，而實現這些目標必須要有充足的經費保障。為此，政府應有所作為，構建對非營利性民辦高校的直接資助、間接資助等多種資助形式；建立必要的法律法規，區分營利性和非營利性民辦高校，對非營利民辦高校采取積極的財政政策，提供必要的財政資助，形成學費收入、政府公共財政、社會捐款和學校資金運營收入等多渠道籌資格局。