基于機會成本法的海洋保護區生態保護補償標準

賴 敏,陳鳳桂

自然資源部第三海洋研究所, 廈門 361005

生態保護補償,國際上通常被稱為生態系統服務付費(Payments for Ecosystem Services 或Payments for Environmental Services,PES),它是以保護和可持續利用生態系統服務為目的,根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本,以財政、稅收、市場等經濟手段為主要方式,調節相關者利益關系的制度安排[1],是解決因市場失靈造成的生態效益外部性、促進社會發展公平以及達到保護生態與環境效益目標的重要激勵機制[2],也是我國生態文明建設的核心內容。2016年5月,國務院辦公廳發布《關于健全生態保護補償機制的意見》,提出“到2020年,實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋”,從頂層設計層面大大推動了我國生態保護補償制度體系的建立,但同時強調指出,生態保護補償的范圍偏小、標準偏低,是影響當前生態環境保護措施行動成效的主要因素。

如何確定合理的補償標準,一直都是生態保護補償研究和實踐的難點問題。理論上,生態保護補償金額應大于生態系統服務提供者的機會成本,小于生態系統服務對受益者的價值。如果生態保護補償金額小于機會成本,生態系統服務的提供者不愿意改變已有的資源利用方式,如果生態保護補償金額大于生態系統服務價值,生態系統服務的受益者又不愿意支付生態保護補償費用[3]。在生態系統服務價值和機會成本的估算過程中,由于生態系統本身的復雜性和經濟學方法的局限,生態系統服務價值評估尚無成熟的資源化環境價值計量方法及綜合的經濟環境一體化核算指標,評估結果往往很大,且與生態保護建設的機會成本投入相距甚遠,難以在具體政策設計中操作,因此,生態補償實踐普遍接受的是以機會成本作為測算補償標準的主要依據[4]。目前,機會成本評估已被廣泛應用于草原生態補償[5-6]、流域生態補償[7-8]、農業生態補償[9-14]、保護區生態補償[15-19]以及“退耕還林”項目[20-22]等領域,其中,針對保護區生態補償的應用集中于陸域自然保護區和水源保護區,相比之下,有關海洋保護區生態補償的方法和案例研究卻較為滯后。海洋保護區是維持海洋生物多樣性和防止海洋生態環境惡化的重要區域,如何合理彌補保護區所在地因傳統生計和產業發展受限而造成的損失直接關乎海洋保護區建設的效果甚至成敗。由于海洋保護區的保護對象、資源環境、劃分類型、權屬狀況、管制要求以及沿海地區的經濟發展水平跟陸域保護區情況差異很大,導致其生態保護建設的機會成本和補償標準確定不能完全照搬陸域保護區生態補償的做法。因此,本文根據海洋保護區建設的自身特點,分別從海岸土地占用和近岸海域占用兩方面提出機會成本補償的測算思路,進而構建海洋保護區生態保護補償標準的測算方法,并在此基礎上對全國8個省(市)14個國家級海洋自然保護區開展實證分析,以期為海洋保護區生態保護補償制度的建立提供科學基礎,對生態保護補償標準的測算方法研究進行補充。

1 研究方法

1.1 研究思路

經濟學中的機會成本指因采取某一方案而失去的來自其他方案的最大潛在效益[23],應用到生態補償中則是生態系統服務的提供者為保護生態環境所放棄的經濟收入、發展機會等[24],一般包括資源利用成本和人力成本兩部分[25]。其中,資源利用成本指由于資源的稀缺性和多用途性,導致當利用資源選擇一種用途而放棄其他用途時,喪失其他用途可獲得的最大經濟收益[26],本文主要探討海洋保護區建設的資源利用成本。

通常情況下,“退耕還林”、“禁牧舍飼”、“基本農田保護”等項目政策對資源用途的選擇比較明確、單一,用途管制措施的利益權責相對清晰,機會成本的分析內容及測算過程大體類似,即通過分析原有土地利用行為受土地用途管制的影響及區域差異,估算政策實施前后農民或牧民的經濟收益損失[27-28]。相對而言,保護區特別是海洋保護區建設牽涉的利益關系更為復雜,資源用途及管制要求更加綜合,機會成本評估需考慮的影響因素也有所不同。從已有研究來看,保護區建設機會成本的測算思路可概括為以下兩種：一是按利益相關者分類,比較保護區所在市縣和參照地區之間的人均城鎮居民可支配收入、人均農民經濟純收入以及人均地方財政收入差距,進而結合保護區的人口數據,估算保護區建設的機會成本投入[19]；二是按經濟產業分類,估算保護區建設對當地不同產業類型發展造成的經濟損失。一般地,農業機會成本損失由保護區建設過程中土地利用變化引起的農業收益減少來衡量,工業發展機會成本由參照地區與保護區建設前后工業發展速度的差異來衡量[29]。對于第一種思路,如何選擇與保護區自然、人文條件相似且發展現狀能夠代表保護區所在區域正常水平的參照系是整個分析過程的關鍵[17],但是現有研究對參照系沒有相對客觀的評判標準,選擇結果帶有較大的主觀性。況且,對海洋保護區來說,參照系的設定比陸域保護區更加難以把握,例如有的海洋保護區地處海島縣管轄范圍內,而周邊行政單元均與陸域連接,很難找到與其資源環境、人文狀況、產業發展條件類似的參照地區。對于第二種思路,如何判斷未建保護區情況下開展各項產業活動的可能性及經濟收益對評估結果具有決定性的作用。海洋保護區地處海岸和近岸海域,優越的濱海資源條件使得許多保護區所在地實現產業轉型升級的可能性要高于深居內陸的保護區所在區域,加之許多海洋保護區的始建時間較早,如果按保護區建設前后的產業類型、發展速度和發展水平作為評估依據,顯然低估了保護區的產業發展機會損失。目前,第二種思路由于缺乏成熟的方法支撐,實際操作難度較大。鑒于此,筆者在大量實地調研和文獻梳理的基礎上,總結提出了一套有利于政策實施的機會成本補償標準測算方法,主要分析步驟如下：

(1)明確機會成本的載體。不同載體上的機會成本存在一定差異,尋找保護區建設放棄的最大利益有賴于載體的選擇[30],如前文所述,無論利益相關者還是經濟產業都不適合充當海洋保護區建設機會成本的載體。海洋保護區的生態保護要求限制了當地居民、政府在海岸和近岸海域的生產經營活動,本文從海洋保護區擁有的資源基本類型及利用狀況出發,分別以土地、海域為載體來定量海洋保護區建設的機會成本。值得指出的是,海島資源開發利用跟海洋產業關聯緊密,在此將海洋保護區內的島嶼納入海域占用的機會成本計算范疇。

(2)設置機會成本補償基數。機會成本補償基數指未建海洋保護區情況下一定時期內單位面積土地資源或海域資源所能創造的財富增加值。機會成本補償基數的設置不僅應保證機會成本測算的準確性,更重要的是保證補償政策的可操作性和實效性,同時兼顧國家補償支付能力與社會公平。考慮到經濟生產總值是一定時期內某一地區社會經濟活動所創造的財富增加值的總量,而財政收入才是反映一定時期內某一地區新增社會財富的指標[29],本文以1年為補償時段,采用全國沿海市縣的地均GDP與收益系數(即財政收入與GDP的比值)的乘積作為土地占用情況下的機會成本補償基數,采用全國沿海市縣的海均GOP(即海洋生產總值)與收益系數的乘積作為海域占用情況下的機會成本補償基數。

(3)確定區域調整系數。全國各海洋保護區及其所在地的自然條件和社會經濟狀況不盡相同,有必要對機會成本補償基數進行空間差別化調整。鑒于土地等別、海域等別能夠很好地綜合體現各個地區在區位條件、資源環境、社會經濟發展等方面的空間差異,同時能滿足以土地、海域為載體的機會成本分類核算需求,本文參照財政部、國土資源部制定的《用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法》中的土地等別劃分和土地出讓平均純收益標準來確定土地占用情況下的區域調整系數,參照財政部、國家海洋局制定的《海域使用金征收標準》中的海域等別劃分和海域使用金征收標準來確定海域占用情況下的區域調整系數。

(4)確定補償系數。補償系數的設置目的在于量化海洋保護區建設對當地生產經營活動造成的機會損失程度。第一,根據我國海洋保護區的保護、建設與管理現狀,海洋保護區采取了分區方式進行管理,其中,國家海洋局制定的《海洋自然保護區管理辦法》對海洋自然保護區內的核心區、緩沖區和實驗區做了管理規定,國家海洋局制定的《海洋特別保護區管理辦法》對海洋特別保護區內的重點保護區、適度利用區、生態與資源恢復區和預留區做了管理規定；由于不同分區類型的發展限制要求不同,造成各分區類型保護與建設的發展機會損失也有所差異,因此,本文針對海洋保護區的不同分區類型設置了分區補償系數。第二,在現實條件下,資源開發與利用活動需要一定的時間過程,也就是說,即便保護區內沒有實施生態保護與建設管制,也需要經過一段時間才能得到充分開發利用,這里設置開發限度補償系數對海洋保護區資源占用的程度進行表征。

1.2 測算方法

海洋保護區建設的機會成本補償金額等于因海洋保護區建設占用土地、海域而導致區域經濟發展的損失,計算公式如下：

(1)

式中,C為海洋保護區建設的機會成本補償金額,i表示海洋保護區的分區類型(海洋自然保護區包括核心區、緩沖區和實驗區,海洋特別保護區包括重點保護區、適度利用區、生態與資源恢復區和預留區),j表示資源占用情況(分為土地占用情況和海域占用情況)；Gj為機會成本補償基數,土地占用情況下的機會成本補償基數等于全國沿海市縣的地均GDP與收益系數的乘積,海域占用情況下的機會成本補償基數等于全國沿海市縣的海均GOP與收益系數的乘積,由于全國沿海市縣缺乏GOP統計數據,這里采用全國沿海省份的海均GOP代替；Sij為海洋保護區第i個分區類型的土地面積或海域面積；λj為區域調整系數；γij為分區補償系數；θj為開發限度補償系數。

1.2.1區域調整系數

根據《用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法》中給出的不同土地等別出讓純收益標準,計算得到土地出讓純收益的平均值,然后用兩者之間的比值表示土地占用情況下的區域調整系數(表1)。

表1 土地占用情況下的區域調整系數

根據《海域使用金征收標準》中給出的不同海域等別海域使用金征收標準,計算得到海域使用金征收的平均值,然后用兩者之間的比值表示海域占用情況下的區域調整系數(表2)。

表2 海域占用情況下的區域調整系數

1.2.2分區補償系數

分區補償系數的計算公式如下：

(2)

其中,不同產業類型機會損失系數的計算公式如下：

(3)

1.2.3開發限度補償系數

開發限度補償系數的計算公式如下：

(4)

2 案例區選擇

據國家林業和草原局資料統計,截至2018年底,我國各級各類海洋保護區共有271處,其中海洋自然保護區160處,海洋特別保護區111處,保護區總面積達12.40×104km2,占我國管轄海域總面積的4.10%。考慮到我國海洋保護區大部分屬于海洋自然保護區,同時建立國家級海洋保護區生態保護補償制度是當前我國生態保護補償制度建設的重點任務和迫切要求,本文選取14個國家級海洋自然保護區作為實證分析對象。案例區的保護對象包括紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣等典型海洋生態系統,文昌魚、中華白海豚、白蝶貝等珍稀瀕危海洋生物物種,以及海洋自然遺跡、海洋古生物遺跡與其他非生物資源；在自然地理分區上涵蓋了渤海區的3個保護區、東海區的4個保護區以及南海區的7個保護區；按升級為國家級保護區的時間統計,1990—1999年被批準為國家級保護區的有8處,2000—2009年被批準為國家級保護區的有4處,2010—2015年被批準為國家級保護區的有2處(圖1)。在所有案例區中,天津古海岸與濕地國家級自然保護區為全陸域范圍的海洋自然保護區,河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區、濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區、山口紅樹林國家級自然保護區和三亞珊瑚礁國家級自然保護區由海岸和海域組成,其余9個保護區由全海域和(或)島嶼組成。

圖1 案例區的地理位置Fig.1 Location of the case areas

3 測算結果

3.1 系數測算結果

3.1.1區域調整系數

根據全國土地等別、海域等別的劃分標準以及區域調整系數的確定方法,得到海洋保護區機會成本補償的區域調整系數(圖2),在土地占用情況下案例區及其所在市縣的區域調整系數介于0.24—1.43之間,在海域占用情況下案例區及其所在市縣的區域調整系數介于0.35—1.35之間。無論在何種情況下,廈門市的區域調整系數最高,無棣縣的區域調整系數最低；其他區域調整系數相對較高的市縣包括天津市、晉江市和三亞市,而區域調整系數相對較低的市縣包括昌黎縣、平陽縣和合浦縣。

3.1.2分區補償系數

結合《中國統計年鑒》(2017)和《中國海洋統計年鑒》(2016)數據,由公式(2)和公式(3),計算得到2015年海洋自然保護區的分區補償系數(表3)。

表3 2015年分區補償系數測算結果

3.1.3開發限度補償系數

結合《中國統計年鑒》(2007—2017)和《中國海洋統計年鑒》(2007—2016)數據,由公式(4),計算得到2015年案例區的開發限度補償系數(圖3)。各地建設用地或確權海域面積占比、年平均增速以及國家級保護區成立時間等實際情況差別很大,導致案例區開發限度補償系數的測算結果差距明顯。2015年案例區的土地開發限度補償系數介于0.0017—0.1482之間,廈門珍稀海洋生物物種國家級自然保護區和三亞珊瑚礁國家級自然保護區的土地開發限度補償系數最高,分別為0.1482和0.0764；2015年案例區的海域開發限度補償系數介于0.0069—0.1977 之間,河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區的海域開發限度補償系數最高,分別為0.1977和0.1352；2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護區的土地開發限度補償系數和海域開發限度補償系數均處于相對較高的水平。

3.2 補償標準測算結果

由《中國統計年鑒》(2017)和《中國海洋統計年鑒》(2016)數據可知,2015年全國沿海市縣的地均GDP為0.50×108元/km2,全國沿海省份的海均GOP為0.20×108元/km2,當年收益系數為0.11,由此計算得到,2015年土地占用情況下的機會成本補償基數為569.67×104元/km2,海域占用情況下的機會成本補償基數為226.85×104元/km2,進而根據系數測算結果和公式(1),得出2015年案例區的機會成本補償金額測算結果。數據結果顯示(表4),2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護區和河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區的機會成本補償總額遠高于其他保護區,分別為0.38×108元和0.36×108元,北侖河口國家級自然保護區的機會成本補償總額最低,為48.38×104元。就土地占用而言,2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護區的單位補償金額最高(10.47×104元/km2),是其他保護區平均補償金額的5.14倍,濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區的單位補償金額最低,為1.10×104元/km2。就海域占用而言,2015年河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區的單位補償金額最高(11.79×104元/km2),是其他保護區平均補償金額的5.83倍,南麂列島國家級自然保護區的補償金額最低,為0.66×104元/km2。

圖2 區域調整系數測算結果Fig.2 Calculation result of regional adjustment coefficient

圖3 2015年開發限度補償系數測算結果 Fig.3 Calculation result of development limit compensation coefficientin 2015

表4 2015年案例區的機會成本補償標準測算結果

4 討論

(1)海洋生態補償是我國生態補償制度建設的重要領域,建立海洋生態補償制度是調整海洋開發與海洋生態保護關系,促進海洋資源集約利用和海洋生態環境保護的有效途徑和長遠之策[32]。目前,我國海洋生態補償的內容可概括為四個方面：海洋污染事故賠償補償、海洋開發利用活動補償、海洋生態環境建設補償和機會補償[33],其中,屬于海洋生態保護補償范疇的有海洋生態環境建設補償和機會補償。海洋生態環境建設補償是對海洋環境本身的補償,即生境和資源補償,例如增殖放流、建設人工魚礁、建設海洋自然保護區等；機會補償是對個人、群體或地區因保護海洋環境而放棄發展機會的行為予以補償,到現在為止,這類補償實踐的范圍主要針對海洋漁業領域的減船轉產、限額捕撈、伏季休漁制度等,尚未開展有關海洋保護區建設的機會成本補償工作。從資金投入和管理成效的角度來看,當前國家和地方財政收入是海洋保護區生態補償資金的最大來源,然而中央和各級地方政府僅將海洋保護區的建設和管理經費納入了財政預算,并未考慮保護區因傳統生計和產業發展受限而造成的經濟損失。一方面保護區的產業準入門檻和生產活動管控嚴格,生態保護的機會成本高,另一方面當地經濟增長受阻、地方財政收入受損卻得不到任何彌補,由此導致保護區“批而不建、建而不管、管而不力”的現象屢有發生[34]。本文針對區域發展機會損失提出的海洋保護區生態保護補償標準測算方法,不僅豐富了生態保護補償標準測算方法的理論研究,而且為提高我國海洋保護區管理績效和生態補償質量貢獻了新的思路。

(2)本研究提出的機會成本核算范圍是海洋保護區生態保護補償的一個重要組成部分,但它不是生態補償資金的全部。在成本補償資金構成中,除了區域發展機會成本以外,新建海洋保護區的生態補償資金至少還包括資源占用的直接經濟損失、建設與管護成本兩部分,已建海洋保護區的生態補償資金還包括建設與管護成本。資源占用的直接經濟損失可以參照征地、征海補償標準來核定,而海洋保護區類型多樣、保護對象種類繁多,生態保護措施千差萬別,建設與管護成本補償難以形成統一的標準,因此,本文專門對機會成本補償標準的測算方法及應用做了詳細探討。從實證結果來看,2015年案例區土地占用情況下的機會成本補償金額介于1.10×104—10.47×104元/km2之間,除天津古海岸與濕地國家級自然保護區的補償水平較高外,其他保護區的平均補償金額為2.04×104元/km2；2015年案例區海域占用情況下的機會成本補償金額介于0.66×104—11.79×104元/km2之間,除河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區的補償水平較高外,其他保護區的平均補償金額為1.34×104元/km2。世界各國關于海洋保護區的定義、范圍界定以及建設和管控要求差別很大,對于我國生態補償制度來說,跟“海洋保護區建設機會成本補償”涵義最為貼近的是禁牧補助,國家從2011年開始實施“草原生態保護補助獎勵”機制,規定“中央財政按照每年0.90×104元/km2的測算標準對禁牧牧民給予補貼”,由此看來,本研究案例區的補償測算結果整體略高于現有的國家財政轉移支付水平,但與之相接近。與生態系統服務價值法、意愿調查法等其他生態補償方法不同,基于機會成本法的海洋保護區生態保護補償標準主要取決于區域經濟增長水平、資源開發速度以及產業發展受限程度等社會經濟因素,而非生態保護與恢復難易程度、生態系統服務價值供給能力、保護對象稀有性等生態與保護因素,這也是天津古海岸與濕地國家級自然保護區、河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區的補償測算結果顯著區別于其他案例區的主要原因。

(3)國內海洋保護區生態保護補償研究處于初期探索階段,補償標準及實施方法等關鍵問題尚無統一定論。受資料獲取難度所限,案例測算過程中涉及的市縣級確權海域面積占比、年平均增速采用了省級數據代替,造成結果略有偏差,在數據齊全的條件下,將對當前結果進行修正分析。此外,本文對國家級海洋自然保護區進行了實證分析,海洋特別保護區的生態補償情況有待后續補充研究,海島單獨分類核算、機會損失量化方法等方面也亟待進一步改進和優化。