農(nóng)村土地征收中的增值收益分配問題

傅姝

[提要] 快速推進的城市化建設(shè)帶來社會經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，城市規(guī)模擴大也導(dǎo)致眾多農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，農(nóng)村土地用途改變所帶來的增值收益不斷增加，但是土地增值收益分配問題仍是較為突出。因此，從影響土地征收中土地增值收益分配問題的集體土地產(chǎn)權(quán)、土地制度、土地市場、政府等相關(guān)因素分析，并結(jié)合我國農(nóng)村土地增值收益分配、管理和監(jiān)督現(xiàn)狀，在土地產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管體制以及土地流轉(zhuǎn)市場三個角度，提出解決我國土地增值收益分配問題的建議。

關(guān)鍵詞：集體土地;土地征收;土地增值收益

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年2月18日

一、引言

城市化的快速推進，加快了勞動人口、資本和土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動。農(nóng)村勞動人口大規(guī)模地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進城市的發(fā)展與繁榮，各大城市為了滿足發(fā)展的需要也不斷地向外擴張土地。與此同時，城市規(guī)模的擴大導(dǎo)致眾多農(nóng)村土地被征收為國有，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，土地用途改變給被征收的農(nóng)地帶來了巨大的增值收益。但是由于農(nóng)村土地增值收益分配的問題牽涉到多方主體的權(quán)益或者利益，難以得到有效解決，逐漸成為了被征地農(nóng)民權(quán)益保障與社會經(jīng)濟發(fā)展的矛盾中心。

二、土地增值收益分配影響因素

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)。界限分明的產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠保障農(nóng)民的合法權(quán)益和財產(chǎn)，促成我國農(nóng)村地區(qū)的安定和發(fā)展。但是由于我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革還在不斷探索之中，產(chǎn)權(quán)制度難以得到有效完善。目前，集體土地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)主體存在界定不清的問題，農(nóng)民的土地處分權(quán)也受到法律制約，這些問題讓農(nóng)村集體土地在被征收過程中不可避免地需要國家的直接介入，而土地交易環(huán)節(jié)中存在的土地價格差異，導(dǎo)致被征收土地的農(nóng)民們失去了享有土地增值收益的權(quán)益。

（二）土地制度。首先從土地征收制度來講，我國在2004年版的《土地管理法》中規(guī)定了征收土地必須是為了“公共利益的需要”，但在制度上又建立了國家壟斷土地一級市場的規(guī)定。新修訂的《土地管理法》出臺后縮小了征地的范圍，而在此之前，在審查是否符合公共利益以及公共利益是否足夠重大的問題上，被征地集體（農(nóng)民）的正當權(quán)益容易遭到侵害。其次從土地出讓制度來講，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的，必須先被征收為國有土地后，才可以通過土地市場以出讓或者招拍掛的方式供個人或者企事業(yè)單位使用。在被征收農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，地方政府既是土地交易的主體，又是土地出讓行為的監(jiān)管者。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府極有可能會為了增加土地財政收入、牟利等緣由，提高土地出讓價格;同樣，地方政府為了地方經(jīng)濟利益，利用低價出讓土地的方法來獲得招商引資，這不但違反了市場競爭機制，還喪失了政府和被征地農(nóng)民享有未來土地增值收益的權(quán)利。最后從土地儲備制度來講，我國缺乏統(tǒng)一的土地儲備制度，各地都在根據(jù)地區(qū)實際情況進行探索。在現(xiàn)有的土地儲備制度中，政府發(fā)揮著重要的作用，制定著土地儲備的相關(guān)規(guī)則并且直接參與土地收儲市場，存在著交易主體與監(jiān)管主體混亂的情況，這有可能導(dǎo)致土地的供給同市場對土地的需求失去平衡，被征地農(nóng)戶獲得的土地補償費用同土地交易中的出讓價格差距拉大。

（三）土地市場。我國改革開放以來所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制壓制了農(nóng)村的發(fā)展，雖然近幾年來學(xué)者和政府為了城鄉(xiāng)一體融合不斷嘗試、創(chuàng)新和突破，但是局部的起色并沒有改善大部分地區(qū)城鄉(xiāng)差距拉大的現(xiàn)狀。在政府壟斷一級土地交易市場的制度之下，農(nóng)村土地價格遠低于城市土地市場價格的現(xiàn)實給社會帶來了諸多問題，如城市規(guī)模的盲目擴張、農(nóng)村土地利用效率低下、農(nóng)民喪失享有土地增值的權(quán)益等。

市場經(jīng)濟的發(fā)展促進建設(shè)用地的需求增加，我國農(nóng)村土地市場也進行著許多探索、改革。然而土地的不可替代性、經(jīng)濟供給稀缺性的特點，造成土地市場的地域性壟斷，一旦非農(nóng)建設(shè)用地的市場需求超過非農(nóng)建設(shè)用地的供給，政府的干預(yù)無法及時有效地維持市場秩序時，市場經(jīng)濟的弊端就會嚴重影響土地流轉(zhuǎn)市場，導(dǎo)致土地增值收益分配出現(xiàn)較大的偏差。

（四）政府。從政府的方面來講，政府在農(nóng)村土地征收中對土地增值收益分配起著宏觀調(diào)控的作用。例如，政府通過干預(yù)土地市場，調(diào)節(jié)市場機制、修正市場信息、穩(wěn)定土地價格。又如，政府在出讓國有土地使用權(quán)中利用土地增值稅來調(diào)整土地增值收益的再分配。但是近幾年來的地價和房價快速增長，政府的財政收入在很大程度上依賴于土地的出讓金，一些地方政府為了獲得土地增值收益而過度征收農(nóng)村土地，這導(dǎo)致農(nóng)民與政府間的關(guān)系一度緊張，并造成政府違法征地和農(nóng)民上訪事件等問題。

三、土地增值收益分配現(xiàn)狀

（一）增值收益分配不公。村集體的成員擁有土地的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的過程享有收益分配的權(quán)利。正如前文提到的，集體土地被征收國有，政府應(yīng)向被征地農(nóng)民支付征地補償費用，企事業(yè)單位向政府支付土地出讓金及相關(guān)稅費之后獲得土地一定年限內(nèi)的使用權(quán)，房地產(chǎn)開發(fā)商對土地進行開發(fā)建設(shè)后，因為土地用途改變，土地產(chǎn)生相當大的收益。

在我國現(xiàn)行的集體土地補償標準中，被征地農(nóng)民只獲得原土地用途平均產(chǎn)值數(shù)倍的補償，僅僅彌補了征地帶來的直接和間接經(jīng)濟損失，而忽視了土地的生態(tài)價值、利用價值以及農(nóng)民分享未來土地收益的權(quán)利;在土地出讓或招拍掛的過程中，政府盡管獲得了由于土地用途改變而產(chǎn)生的土地增值收益，但也付出失去了土地未來增值收益的代價;房地產(chǎn)開發(fā)商在土地市場規(guī)則中，獲得了未來的土地增值收益，為了在高額的土地出讓價格中獲取更多的盈利，房價也不得不跟著上漲。

（二）增值收益分配中的監(jiān)督和管理問題。《土地管理法》盡管制定了農(nóng)地征收相關(guān)項的補償標準，但由于其內(nèi)容僅規(guī)定補償被征土地的一部分原有經(jīng)濟價值和社會保障價值，導(dǎo)致失地農(nóng)民與政府沖突的事件越來越多，政府的公信力遭到質(zhì)疑，征地糾紛不斷。因此，土地增值收益分配在政府征收集體土地的環(huán)節(jié)中難以開展有效的監(jiān)督和管理。另外，集體土地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)界定不清以及農(nóng)民土地處分權(quán)的缺失，無法證明被征地農(nóng)民的權(quán)益在土地征收過程中受到侵犯，也無法確定被征地農(nóng)民能夠取得土地增值收益的數(shù)額，這些都使得政府的監(jiān)管工作難以進行下去。再者，在城鎮(zhèn)化過程中，不少地方政府損害了被征地農(nóng)民權(quán)益的沖突案件頻現(xiàn)，但因為被征地農(nóng)民同地方政府的手段和能力相差懸殊，以及缺乏對政府在征地過程中行為的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致失地農(nóng)民合法權(quán)益受損。

四、完善土地增值收益分配的建議

（一）明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的明確，即權(quán)益分配主體的確定，能夠有效地降低土地增值收益分配的難度，減少失地農(nóng)民與政府沖突案件，解決土地增值收益分配的難題。因此，為了解決這些問題，需要推進完善土地產(chǎn)權(quán)管理制度，明確土地產(chǎn)權(quán)的界限，健全農(nóng)民利益訴求的渠道，加強農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)的認知度等相關(guān)措施，旨在更好地保障農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，進而有助于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）加強土地增值收益分配的監(jiān)督。首先，要完善土地征收的程序，落實審批流程和管理，嚴守“公共利益需要”界定的征地范圍;廣泛聽取農(nóng)民和專家意見，及時調(diào)整補償方案;增加程序的透明度，保障被征地農(nóng)民的申訴權(quán)和知情權(quán)。其次，建立完善的監(jiān)督機制，將適當獎勵與增強處罰力度相結(jié)合，防止貪污腐敗的行為，有效地提高征地的透明度和辦事效率。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)市場。“統(tǒng)一年產(chǎn)值標準/區(qū)片綜合價+增值收益分配”的模式為中國集體土地市場價格提供了新思路。政府不再壟斷土地一級市場，而是以土地市場的監(jiān)管者的身份，維持土地市場的秩序和提供相關(guān)的配套服務(wù)。該模式不僅可以弱化政府對集體土地流轉(zhuǎn)市場的干預(yù)，而且促進村民集體與土地使用者直接交易，減少交易環(huán)節(jié)，在市場機制的主導(dǎo)下形成充分反映土地價值的交易價格，有效地處理了增值收益分配不均的問題。

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