以人為本國土空間規劃編制探討

周青

[提要] 中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》進一步強調國土空間規劃以人為本的理念，突出人性化設計。國土空間規劃既要強調人與自然和諧共生，又要牢記以人民為中心，真正體現人民的需要和訴求。本文從以人為本的價值理念出發，探討國土空間規劃編制路徑。

關鍵詞：以人為本;國土空間規劃;編制路徑

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年1月16日

一、基本概念

以人為本，顧名思義，是把人類的生存為根本。以人為本是一個社會學概念，其內涵可以從人與社會的關系分析，是一切從人的需要出發。

國土空間是國家主權與主權權利管轄下的地域空間，包括陸地國土空間和海洋國土空間。國土空間具有包容性，是為力促國家2035年基本實現社會主義現代化，提供服務于人口發展、基礎建設、文化繁榮的多元空間。

國土空間規劃是對國土空間的保護、開發、利用、修復做出的總體部署與統籌安排。既要強調自然環境保護重要性，在生態文明建設這一千年大計的總框架下做規劃，思考在當前時代背景下如何平衡工業化城鎮化活動與資源保護要素之間的矛盾;又要牢記以人民為中心，真正體現人民的需要和訴求。

中國城市規劃學會榮譽理事、加拿大女王大學區域與城市規劃學院前院長梁鶴年先生提出以人為本的國土空間規劃就是以人民為中心的規劃，是全民共享與全面共享的規劃。回歸到國土空間規劃建立的本源，服務人民的利益、以人民的需求為中心、破解美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾是國土空間規劃得以存在和發展的根本。因此，以人為本是國土空間規劃初建的根本依托，也是融合新舊規劃體系各自優勢和化解沖突、實現可持續發展目標的重要導向。

二、新時代以人為本國土空間規劃的要求

在新的歷史時代下，國土空間規劃應樹立生態文明理念，從增量時代物質規劃向存量時代品質規劃轉型，力求建設人與自然和諧共生的國土空間。

（一）腳踏實地落實國家戰略。國土空間是“地”與“人”的統一，具有人本性。國土空間是一切活動的本底，支撐人的安全感;國土空間蘊含著資源，滿足人的獲得感;國土空間是權益，體現人的歸屬感;國土空間蘊含著文化，提升人的幸福感。

黨的十八大以來，黨中央相繼做出統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹新發展理念，推動高質量發展，深入實施主體功能區戰略、區域協調發展戰略、鄉村振興戰略等重大決策，部署實施京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域發展戰略。這些重大戰略的實施，本質就是引領經濟社會高質量發展，著力提高人民生活水平，是國家意志與人民期待高度契合的體現，需要通過國土空間規劃來實施，并落地見效。

（二）積極滿足人民對美好生活的需要。人民群眾的訴求是具體的、實在的。我們堅持以人民為中心編制規劃，不是把“人”只當作統計意義上的“人口”來測算用地規模和配套設施，而是要以人的需要、人的感受、人的全面發展來安排好生產、生活、生態空間。既要從宏觀層面推動產業發展、基礎設施、公共服務等資源更加均衡、高效配置，也要從微觀層面積極回應人民群眾關心的教育、醫療、體育、住房、養老、綠色開敞空間、社區生活圈、城市安全等訴求，從而最大限度地實現空間布局安全便利、舒適宜居、美麗有序，讓人民群眾生活在山青水秀、充滿活力、溫馨安寧的美好家園，切身感受到國土空間規劃帶來的獲得感、安全感和幸福感。

（三）實現國家利益與人民利益的高度統一。我們不能一談落實國家戰略，認為就是劃定生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線，忽視城市內部空間布局結構的科學優化、集約高效;也不能一談滿足人民群眾多元豐富的空間需求，就認為可以放松自上而下的紅線管控，片面地用以往的土地規劃、城市規劃代替國土空間規劃。要將落實國家戰略與滿足人民群眾對美好生活的向往融為一體，做到宏觀微觀結合，實現國家利益與人民利益的高度統一。

三、基于以人為本的國土空間規劃編制方案

（一）以人為本的國土空間規劃基本理念。國土空間規劃實施要做陽光規劃，編制以人民為中心，堅持“開門編規劃”。規劃編制的過程是廣納民意、集中民智、凝聚民心的共建共治過程;建立全流程的規劃編制公眾參與機制，規劃草案應當以多種方式進行公示，規劃獲批后要及時公開，擴大公眾和社會各界參與程度，推進形成共謀、共建、共治、共享的國土空間治理模式。

（二）以人為本的國土空間規劃編制路線。我們在編制國土空間規劃時，基礎是堅持以人為本，不忘初心。堅持以生態保護與治理入手，努力轉變傳統規劃思維、變革規劃手段、充實規劃內容，力求國土空間規劃“管好、用好、必用”，從而實現對自然資源全覆蓋的管控。

在以人為本基礎上，我們推出縱向推進和橫向推進兩種路線并行的國土空間規劃編制方案。

第一，縱向推進路線，主要體現全國、省、市、縣、鄉（鎮）的逐級匯交和縱向聯通機制，在一張底圖的基礎上，形成可層層疊加打開的國土空間規劃“一張圖”，并借助信息化手段，為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督提供支撐。（圖1）

第二，橫向推進路線，橫向上加強總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃的協調銜接，以詳細規劃落實總體規劃，以總體規劃對專項規劃指導和約束，以城市設計、鄉村營造、大數據等手段提高規劃水平，從而實現每一塊土地都納入空間規劃管控，每一寸土地都規劃得清清楚楚，進而形成安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

四、以人為本的國土空間規劃編制路徑

筆者圍繞 “以人民為中心”的要求從五個方面提出國土空間規劃編制路徑，踐行新時代群策群力的編制方法，發揮人民群眾的群體智慧共同編制國土空間規劃。（圖2）

（一）底線思維。查清國土空間的“家底”，以現狀生態本底為基礎，嚴控發展底線，合理劃定生態保護紅線、基本農田保護紅線、城鎮開發邊界。構筑網絡化的地區生態空間格局，加強生態敏感區域保護，健全生態補償機制，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎引導空間格局優化。

（二）戰略導向。戰略導向主要是在全面貫徹國家戰略、充分符合發展趨勢、滿足人民美好向往三個方面凝聚共識。貫徹國家戰略指以建設美麗中國為目標，按照“五位一體”總體布局，落實國家重大戰略決策部署。充分符合發展趨勢指推進區域協同、鄉村振興戰略、生態文明發展，依據全國國土空間規劃綱要和地區協同發展要求，科學研判當地發展趨勢、提出國土空間發展目標。滿足人民美好向往，是指滿足人民對美好生活的向往，為人民謀幸福、為中華民族謀復興。

（三）構建空間

1、構建山水林田湖草為一體的空間格局。空間的規劃重點要處理好人與自然的關系，構建山水林田湖草為一體的空間格局、建立保護有力的自然保護地體系、增加優質生態產品供給、系統性主動實施全域生態修復。

2、打造產、村、人、文的一體化規劃。應堅持生態本底下打造產、村、人、文的一體化規劃。在充分保護與適度利用鄉村自然生態資源的基礎上，將產業發展、村莊建設、設施完善、文化彰顯相結合，實現人、地、產的和諧發展。

3、構建城鎮15分鐘宜居社區生活圈。以新型城鎮化為突破，以城建項目為抓手，深化地區品質建設，構建“15分鐘宜居社區生活圈”，促進居住和就業的適度平衡，增加便于交流、游憩、鍛煉等日常活動的場地。

4、構筑多元產業社區。明確產業發展重點，打造產業創新高地，完善產業空間布局，打造多元產業社區。

5、嚴格保護歷史文化街區。以最嚴格的方式保護歷史文化街區，積極保護歷史城鎮與歷史村落，拓展歷史文化保護對象，加強歷史資源活化利用。

（四）全域整治。堅持以人民為中心的發展思想，明確國土空間生態修復目標、任務和重點區域，安排全域整治和生態保護修復重點工程規模、布局和時序，明確各類自然保護地范圍邊界，提出生態保護修復要求，提高生態空間完整性和網絡化。

（五）協同編制。國土空間規劃體系已基本建立，國土空間底線已基本劃定，國土開發保護格局已基本明晰，國土空間治理已基本明確。根據部委相關文件要求，我們編制空間規劃應堅持 “天人合一”的規劃理念，“縱向傳導、層層落實，橫向協調、強化管控”為指導，構建出五級三類國土空間規劃體系。

五、結語

規劃工作是有價值導向的，國土空間規劃編制應堅持民生福祉優先，科學配置資源、合理安排布局，改善人居環境、提升人民生活品質，促進形成生產、生活、生態相協調的空間格局，實現以人為中心的高質量發展。

主要參考文獻：

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